堅持人民銀行經(jīng)理國庫體制必要性分析

○趙健

（中國人民銀行大連市中心支行 遼寧 大連 116001）

人民銀行經(jīng)理國庫制度實施已近30年，經(jīng)歷了長期實踐的檢驗，可以說伴隨著中國改革開放的各個階段，確保了國庫資金的安全性、流動性、收益性，體現(xiàn)了國庫資金管理的制約性、協(xié)調性，是被實踐證明符合我國國情的一種有效的制度安排。

一、人民銀行作為中央銀行具有經(jīng)理國庫的天然優(yōu)勢

1、人民銀行作為中央銀行，其獨立性和非營利性不可替代

首先，人民銀行實行的是“垂直管理、分級負責”的管理體制，就中央財政而言，在國務院的統(tǒng)一領導下，通過人民銀行經(jīng)理國庫可以實現(xiàn)財政部與中央銀行兩大部門的相關監(jiān)督和制約；就地方財政而言，由于人民銀行實行垂直管理，與各地政府機構不存在直接隸屬和利益關系，能夠獨立履行經(jīng)理國庫職能，為國家預算資金提供良好的運行環(huán)境。其次，人民銀行作為中央銀行具有三大職能：一是制定貨幣政策，二是維護金融穩(wěn)定，三是提供金融服務。人民銀行作為中央銀行提供的金融服務是基礎性金融服務，這種基礎性金融服務不以營利性為目的，而是一種公共產(chǎn)品，這種公共產(chǎn)品的屬性與公共財政提供的公共產(chǎn)品具有同一屬性。因此，人民銀行經(jīng)理國庫是最佳選擇。

2、人民銀行作為“政府的銀行”，能夠有效地協(xié)調貨幣政策和財政政策的關系

現(xiàn)行國庫管理體制下，國庫早已成為連接財政和經(jīng)濟的“橋梁”。一方面，國庫資金的收付對人民銀行的貨幣信貸政策和基礎貨幣具有十分重大的影響，由人民銀行經(jīng)理國庫，能夠對國庫資金運行狀況進行全面、連續(xù)、及時的監(jiān)測，可以分析和預測國庫資金的變化和發(fā)展趨勢，從而根據(jù)基礎貨幣的變化對貨幣政策目標做出正確選擇，并及時調整貨幣政策，以保證宏觀經(jīng)濟的平穩(wěn)運行。另一方面，人民銀行通過對國庫運作情況的分析和預測，可以向財政部門反饋財政政策的效果和未來的宏觀經(jīng)濟走勢，幫助財政部門對財政政策的實施方式和實施力度進行及時調整，并制定和實施與之相協(xié)調的貨幣政策，配合財政政策共同發(fā)揮作用，以達到最佳的宏觀政策效果。

3、人民銀行作為“清算的銀行”具有較高的預算執(zhí)行服務能力

人民銀行負責國家支付、清算系統(tǒng)的正常運行，在我國的支付清算體系中處于核心地位，借助該優(yōu)勢，人民銀行已經(jīng)建立了相對獨立的國庫資金清算體系和完整的國庫會計核算體系，國庫資金匯劃結算渠道四通八達，國庫資金收支運轉更加快捷、效率更高。同時，在實施財政國庫集中收付等改革中，人民銀行積極配合財政開設賬戶、建立業(yè)務系統(tǒng)、組織資金清算、反饋預算信息等，為財政各項改革提供了有力的支持。另外，人民銀行具備完備的會計、核算、審計制度，有利于國家財政資金的安全管理，能夠較好地完成國家和人民賦予的“把好關、守好庫”的神圣使命。

二、近30年的實踐證明人民銀行經(jīng)理國庫是歷史選擇

1985年，國務院頒布《國家金庫條例》，確立了現(xiàn)行的人民銀行經(jīng)理國庫體制，并先后在《預算法》、《預算法實施條例》、《中國人民銀行法》以及有關重要制度中明確了國庫的概念、管理體制、職責和權限等。2003年、2008年國務院兩次調整人民銀行主要職責、內設機構和人員編制規(guī)定，均保留了人民銀行經(jīng)理國庫的職責表述。

近30年來，人民銀行國庫經(jīng)歷了我國經(jīng)濟體制、財稅體制、金融體制的重大變革，人民銀行經(jīng)理國庫進行了多次成功的改革，保證了我國國庫事業(yè)不斷發(fā)展，促進了經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展。1994年，為配合分稅制財政改革的實施，人民銀行設立了中央國庫和地方國庫，全面維護了中央和地方財權的完整和統(tǒng)一。1997年，亞洲金融危機爆發(fā)，隨后人民銀行進行體制改革，監(jiān)督職能分設，面對從未遇到的困難和挑戰(zhàn)，人民銀行國庫加強監(jiān)督，積極防范和化解國庫資金風險，有效保證了國庫資金安全。2003年，以國庫單一賬戶為主要內容的財政國庫管理制度改革試點在全國范圍內展開，人民銀行國庫積極配合，主動參與，保證了這項重大改革的順利進行。2005年，人民銀行國庫全面加入支付系統(tǒng)，建立起相對獨立的資金匯劃和清算體系，為進一步提高國庫服務水平奠定了基礎。2006年，中央國庫現(xiàn)金管理在我國正式啟動，標志著我國國庫資金管理進入市場化運作的新時期。2007年開始，以財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)、人民銀行國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)、國庫管理信息系統(tǒng)為基礎的現(xiàn)代化國庫業(yè)務處理體系逐步形成，國庫服務預算執(zhí)行的效能大幅提升。2010年以來，根據(jù)國庫工作實際，開展國庫理論研究，并結合國庫內外部環(huán)境的變化，適時提出了“積極構建現(xiàn)代化服務型國庫”的國庫發(fā)展目標。近30年的實踐證明，人民銀行經(jīng)理國庫體制適應了國家經(jīng)濟、金融、財政管理體制改革發(fā)展需要，運行良好，成效顯著，是符合中國國情的歷史選擇。

三、人民銀行經(jīng)理國庫制度是建立現(xiàn)代財政制度的有效保障

黨的十八屆三中全會從改進預算管理制度、完善稅收制度、建立事權和支出責任相適應的制度三個方面提出要深化財稅體制改革，建立現(xiàn)代財政制度。其中，現(xiàn)代政府預算制度是現(xiàn)代財政制度的基礎，預算編制科學完整、預算執(zhí)行規(guī)范有效、預算監(jiān)督公開透明，是現(xiàn)代預算管理制度的核心內容。

國庫單一賬戶作為國庫集中收付制度改革的基礎和核心，其目的就是要規(guī)范財政收支行為，加強財政收支管理監(jiān)督，提高財政資金的使用效率，從制度上防范腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。由于中央銀行的國家銀行身份及其在我國支付體系中所處的核心地位，國庫單一賬戶開在中央銀行符合安全、透明、效率、相互監(jiān)督和經(jīng)濟的原則，相應地，對與國庫單一賬戶有關的資金進行安全監(jiān)督和現(xiàn)金管理則是其應盡的義務。

1、堅持人民銀行經(jīng)理國庫的法律地位

“經(jīng)理國庫”是《中國人民銀行法》賦予人民銀行的神圣職責，是《國家金庫條例》及其實施細則作出的制度安排。長期以來，對于國庫資金的管理，財政部門和央行國庫分工協(xié)作、相互配合。從財務角度來說，財政是政府的會計，而人民銀行則是政府的出納，會計和出納的職責應當是相互獨立的；從內控角度來說，人民銀行經(jīng)理國庫制度安排的基本理念是職責分離和相互制衡。首先，在法律體系中固化人民銀行經(jīng)理國庫制度。進一步明確人民銀行經(jīng)理國庫的具體職責和權限，逐步構建統(tǒng)一完善的“經(jīng)理國庫”的法律框架體系，為人民銀行更好地履行國庫管理職能提供有效的法律支撐。其次，內強素質，外樹形象，進一步提高人民銀行經(jīng)理國庫的社會認知度。對內，自覺全面履行經(jīng)理國庫職責，不斷提高國庫工作質量和效果；對外，通過公共媒體宣傳、向政府等外單位定期報送國庫工作報告等形式爭取社會各界對人民銀行經(jīng)理國庫的認知和支持，使其充分認識到人民銀行在機構組織體系、專業(yè)人才隊伍、業(yè)務技術保障和實踐管理經(jīng)驗等方面具有的得天獨厚的條件，在公共財政資金管理中擁有其他機構所不能替代的優(yōu)勢。

2、進一步深化國庫集中收付改革

國庫單一賬戶是財政資金管理根本制度的改革，是推動預算編制細化、增強預算執(zhí)行剛性、實行預決算公開、開展預算監(jiān)督的關鍵環(huán)節(jié)。我國于2001年開始實施的國庫集中收付制度改革試點，早已明確了“國庫單一賬戶”這一改革方向，但囿于當時的客觀條件，采取了“國庫單一賬戶體系”的過渡做法，并在制度上允許財政資金存放在國庫之外的財政專戶上，使得財政資金呈現(xiàn)“碎片化”管理，不符合建立現(xiàn)代公共預算管理體制的原則。當前，改革實施的客觀條件發(fā)生了很大變化，建立真正的國庫單一賬戶制度的各種技術條件均已具備，應積極將政府財政資金逐步全部納入“國庫單一賬戶”核算和管理，實現(xiàn)財政資金封閉運行，全程實時監(jiān)控。加之財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)、人民銀行國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)、國庫會計核算系統(tǒng)、國庫管理信息系統(tǒng)等的深入推廣，逐步搭建國庫內部信息縱向交換、國庫與財政、各征收機關、商業(yè)銀行之間信息橫向共享的立體信息架構，為建立完整、規(guī)范、透明、高效的現(xiàn)代政府預算管理制度提供堅實的技術支撐。

3、強化國庫的事中監(jiān)督作用

國庫資金是公共財產(chǎn)的價值形式，國庫資金的所有權屬于全體人民，監(jiān)督權應該歸于全國人民代表大會。由于目前我國人民代表大會的監(jiān)督過于宏觀，人大將代理監(jiān)督權授予審計機關，但審計的監(jiān)督又過于滯后。財政自身對國庫資金收納和使用的監(jiān)督缺乏獨立性。而人民銀行國庫部門是連接稅收和財政的中介，與人大監(jiān)督、審計監(jiān)督的外部性相比，國庫監(jiān)督是在辦理預算資金收納、劃分、報解、支撥、退庫等過程中實施的適度的、必要的“把關守口”，是伴隨具體業(yè)務自然產(chǎn)生的，是人大事前監(jiān)督和審計事后監(jiān)督的有益補充，具有內生性。另外，國庫監(jiān)督主要是為政府、財政及其預算執(zhí)行服務而實施的監(jiān)督，是寓于服務之中的監(jiān)督。由于人民銀行系統(tǒng)實行垂直管理，立場相對超脫，加之在金融體系中的特殊地位，由國庫進行事中監(jiān)督，具有不可替代的優(yōu)勢。在我國當前的國體、政體以及預算管理體制下，應當站在人民銀行制定和執(zhí)行貨幣政策的高度來經(jīng)理國庫和強化監(jiān)管，進一步發(fā)揮國庫處在預算資金收支環(huán)節(jié)之中的“閘門”作用，彌補現(xiàn)行預算外部監(jiān)督的缺陷，增強監(jiān)督實效，維護預算執(zhí)行的嚴肅性，保證預算資金安全完整。

4、加大貨幣政策和財政政策的協(xié)調配合

財政收支是影響中央銀行基礎貨幣投放的重要渠道，是財政政策和貨幣政策協(xié)調配合的結合點，因此人民銀行經(jīng)理國庫制度是貨幣政策和財政政策協(xié)調發(fā)展的客觀需要。近年來，財政在中央銀行存款的絕對量和相對水平都在上升，財政收支變動、國庫現(xiàn)金管理操作對基礎貨幣、貨幣供應量變動的影響越來越大。當前，財政部門、人民銀行要加強協(xié)調，服務于宏觀調控大局，共同做好國庫現(xiàn)金管理，實現(xiàn)財政政策和貨幣政策的協(xié)調配合。

[1]劉貴生：積極構建寓監(jiān)督于服務之中的現(xiàn)代化服務型國庫[N].金融時報，2011-03-12.

[2]劉貴生：關于國庫監(jiān)督問題的思考[N].經(jīng)濟日報，2011-05-20.

[3]張子君：對人民銀行經(jīng)理國庫工作的思考[N].金融時報，2013-11-04.

[4]孫勇：“經(jīng)"政府之國庫“代”亦政府之國庫[J].金融會計，2013（1）.