地方政府融資平臺面臨的問題及對策——以某地區(qū)的調(diào)研情況為例

○季東

（沈陽工程學院 遼寧 沈陽 110136）

一、引言

地方政府通過組建融資平臺進行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的融資由來已久，但投融資平臺發(fā)揮主導作用則是從2008年應(yīng)對金融危機的沖擊開始。2009年初中國人民銀行與中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”，這被視為對地方政府組建投融資平臺的肯定和鼓勵。

隨著地方政府融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模的飛速發(fā)展，其潛在風險引起管理部門的高度重視。為有效防范財政金融風險，加強對地方政府融資平臺公司的管理，2010年6月國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題》的通知，這體現(xiàn)了管理部門在肯定地方融資平臺公司應(yīng)對國際金融危機中發(fā)揮積極作用的同時，也關(guān)注其亟需解決的問題。

本文通過對某地區(qū)融資平臺公司的調(diào)研，對其面臨的問題進行剖析，進而提出政策建議，以促進其規(guī)范發(fā)展。

二、地方政府融資平臺的基本情況

1、融資平臺主要集中在區(qū)縣，但融資總額各區(qū)縣相差較大

在該地區(qū)可以界定為政府融資平臺的公司中，23%的融資平臺公司隸屬于市本級，77%的融資平臺公司隸屬于區(qū)縣級。在該地區(qū)的融資金額中，64%的資金為市本級的融資平臺公司所融資，36%的資金為區(qū)縣級融資平臺公司所融資，在區(qū)縣融資的總額中，融資最多的區(qū)縣占區(qū)縣融資總額的33%，融資最少的區(qū)縣僅占區(qū)縣融資總額的0.8%。

2、資金主要投向公益性項目，且以基礎(chǔ)設(shè)施為主

目前，融資平臺公司所籌資金用于公益性項目的資金占融資總額的59%，用于準公益性項目的資金占融資總額的22%，用于非公益性項目的資金占融資總額的19%，由此可見，融資平臺公司所籌資金的81%用于公益性和準公益性項目。在用于公益性項目的資金中57%投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。

3、融資方式單一，且融資期限較長

截至2010年3月，融資平臺公司通過銀行貸款方式所獲取資金占融資總額的85%，其他方式融資僅為融資總額的15%。在通過銀行貸款所籌資金中中長期貸款占全部貸款的84.69%，短期貸款僅為全部貸款的15.31%。

4、融資平臺盈利能力較差，還款以政府性資金為主

從某地區(qū)的調(diào)研情況來看，該地區(qū)政府融資平臺公司的凈資產(chǎn)收益率僅為4%，低于全國同行業(yè)的平均值。融資平臺公司只能依靠政府資金來償還剩余的銀行貸款，需要政府還款的金額占總額的47.67%，項目收益還款占總額的36.7%，單位自有收入還款占總額的15.63%。

三、地方政府融資平臺面臨的問題

1、宏觀經(jīng)濟方面

（1）政策規(guī)定強調(diào)整齊劃一，未能體現(xiàn)地區(qū)特點。從目前國家頒布的有關(guān)地方政府融資平臺政策來看，在文件中關(guān)于地方政府融資平臺的相關(guān)管理規(guī)范及建議，都是采用全國統(tǒng)一的標準，沒有將各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不同狀況及職能一并進行考慮。根據(jù)這種統(tǒng)一標準的政策來規(guī)范地方政府融資平臺必然會造成某些地區(qū)管理上的扭曲。

（2）政策變動頻繁，影響融資平臺的預期。2008年底為應(yīng)對金融危機的沖擊，中國人民銀行和中國銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導意見》，該意見被視為鼓勵地方政府組建融資平臺。時隔一年，國家有關(guān)部門又出臺了對地方政府融資平臺的清理規(guī)范。在這短短的一年時間內(nèi)，前后政策變動使得地方融資平臺處在“冰火兩重天”之中。政策的這種逆轉(zhuǎn)式變動，會嚴重影響地方融資平臺的預期，使其無所適從。

（3）貨幣政策趨緊，后續(xù)融資不足?！笆濉逼陂g，我國宏觀經(jīng)濟政策從“保增長”向“促轉(zhuǎn)型”轉(zhuǎn)變。貨幣政策由適度寬松變?yōu)榉€(wěn)健，這表明未來五年，我國貨幣信貸的增速將會放緩。同時，銀監(jiān)會要求各商業(yè)銀行在貨幣從緊的背景下，要確保全年的小企業(yè)貸款增幅不低于本機構(gòu)當年全部貸款的平均增長速度。由此可見，政府融資平臺的信貸額度將會減少，這在一定程度上會導致融資平臺公司在建項目的后續(xù)資金供給不足。

2、銀行系統(tǒng)方面

（1）銀行收益壓力大，貸款金額迅速膨脹。大多數(shù)商業(yè)銀行的收入還嚴重依賴息差，凈利息收入在銀行營業(yè)收入中所占比重平均高達83.74%。商業(yè)銀行要保持收入增長就必須擴大信貸規(guī)模，以量保利。2009年以來地方政府融資平臺需要大量資金的同時，商業(yè)銀行為了保證收益需要大量放貸，二者一拍即合，這就造就了2009年地方政府融資平臺的貸款金額急劇增加。

（2）銀行風險控制嚴格，政府貸款有保障。我國的銀行監(jiān)管體系一直將商業(yè)銀行的風險控制放在首位。雖然大多數(shù)企業(yè)經(jīng)營面臨資金壓力，但依托政府信用的地方財政，包括其直接擔?；螂[性擔保的政府融資平臺，成為商業(yè)銀行唯一可以信賴的對象。為了能夠吸引政府融資平臺的貸款，各商業(yè)銀行對政策的把握不同，放貸標準也不同，行業(yè)內(nèi)的不規(guī)范競爭問題嚴重，而政府融資平臺傾向于選擇條件寬松的銀行作為合作對象，這些反而不利于銀行信貸風險的管理和控制。

（3）監(jiān)管不力，存在多頭放貸。由于地方政府融資平臺的貸款期限較長，且有政府背景，銀行與政府融資平臺之間地位不對等，信息不對稱。銀行對政府融資平臺貸前調(diào)查和貸后資金監(jiān)控困難，政府融資平臺間相互擔保問題普遍，這雖然既滿足了銀行貸款擔保的要求，也滿足了政府融資平臺融資的需要，但是這種擔保必然會對以后的還款產(chǎn)生影響。同時，一個政府融資平臺往往同時運作多個項目，在多家銀行都有貸款，存在多頭放貸現(xiàn)象。

（4）還款過于依賴政府，風險加大。根據(jù)對某地區(qū)的五家重點融資單位的調(diào)查，截止到2010年3月需財政資金還款的金額占貸款總額的85.3%；銀行貸款還款的金額占貸款總額的7.0%；單位自有收益還款的金額占貸款總額的6.6%；企業(yè)債還款的金額占貸款總額的1.1%?？梢钥闯?，需要由財政性資金還款額度約占全部還款額的八成以上，債務(wù)風險高度集中。加上各區(qū)縣土儲分中心的債務(wù)，政府還款壓力將進一步加大，必然導致債務(wù)風險的加大。

3、融資平臺方面

（1）融資平臺各自為政，缺乏總體規(guī)劃。隨著城市化建設(shè)進程的加速，在資金需求壓力下，政府融資平臺“各顯神通”，自行融資。目前該地區(qū)政府融資平臺存在各自為政、一事一議的現(xiàn)象，缺乏整體規(guī)劃、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一的年度融資和債務(wù)收支計劃。各融資單位根據(jù)建設(shè)任務(wù)、資金需求和融資能力，自行確定融資規(guī)模，自行籌集資金，游離于政府債務(wù)管理體系的監(jiān)督，政府無法全面掌控和統(tǒng)籌管理，導致應(yīng)由政府承擔還款責任的債務(wù)不能實現(xiàn)完全意義上的財政部門綜合控制，由此導致政府債務(wù)風險被放大。

（2）融資渠道單一，融資成本增加。目前，政府城建資金的融資渠道主要局限于銀行信貸和財政撥款兩種方式。由于我國地方政府的財權(quán)和事權(quán)不匹配，導致地方財政沒有過多的資金投入到城市建設(shè)當中，而在其融資結(jié)構(gòu)中，銀行信貸的比重卻較大。這就使得地方政府在融資渠道單一的現(xiàn)狀下，資金需求難以為繼，與地方城建投資規(guī)模日益擴大，資金需求量不斷上升形成明顯的對立，融資壓力將不斷擴大。

此外，地方政府投融資平臺采用的銀行貸款這種間接融資方式，其融資成本相對于發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)等較高，未能充分發(fā)揮具有政府背景的投融資平臺直接融資成本低的優(yōu)勢。同時，由于存在多個職能相近的融資平臺，也會分散政府資源、增大局部風險。

（3）融資平臺債務(wù)管理不規(guī)范，缺乏風險應(yīng)急機制。從目前政府債務(wù)和融資初步核查情況看，政府債務(wù)專網(wǎng)中的統(tǒng)計數(shù)據(jù)只是全部債務(wù)余額的一部分，還有不少實際應(yīng)由政府承擔的債務(wù)并未統(tǒng)計在內(nèi)，且對潛在風險的應(yīng)急機制尚未形成。

（4）平臺資產(chǎn)以土地為主，還款能力與還款期限錯位。政府融資平臺的資金是以土地為抵押進行的借款，土地的變現(xiàn)能力和流動性不強。由于多數(shù)政府融資平臺所投資的項目具有公益性，其還款來源主要依靠土地的變現(xiàn)，然而在還款期內(nèi)，投資項目相關(guān)土地出讓難以實現(xiàn)，打破了原有的還貸對應(yīng)關(guān)系。

四、政策建議

1、明確地方政府與融資平臺的責任

要杜絕地方政府融資平臺間的相互擔?，F(xiàn)象，地方政府與融資平臺之間可以采取委托代理關(guān)系，對不同類型城建項目的融資平臺進行分類管理，通過引進民間資本等途徑，促進投資主體的多元化，改善股權(quán)結(jié)構(gòu)。在全面了解政府投融資需求的基礎(chǔ)上，將融資計劃與財政中長期預算平衡理念相結(jié)合，根據(jù)財力增長情況估算當期合理的融資規(guī)模；提出科學的融資建議、整體的融資計劃，協(xié)調(diào)各部門，監(jiān)督指導重大投融資活動。

因此，應(yīng)由財政部門牽頭，制定加強政府融資平臺的管理意見，明確各部門的管理職責。財政部門要逐步實行債務(wù)收支和政府債務(wù)預算管理，要與財政中長期預算平衡計劃相結(jié)合，統(tǒng)籌安排融資預算。融資平臺公司要實行專戶管理、專賬核算，定期將項目資金使用情況報送財政部門。加強各部門之間的協(xié)調(diào)配合，構(gòu)建有序管理的高效機制。

2、加強金融機構(gòu)對融資平臺的信貸監(jiān)督

現(xiàn)階段，銀行業(yè)金融機構(gòu)要保持貨幣信貸政策的相對獨立，加強對融資平臺公司的放貸管理，重點從以下方面著手。

首先，由市金融局牽頭，引導和協(xié)調(diào)各金融機構(gòu)，對各項融資進行審慎處理，保證政府重點項目資金鏈的完整。對符合地方發(fā)展長遠利益的融資項目，應(yīng)按照信貸規(guī)定，盡可能予以資金支持。其次，審慎評估地方財政未來融資能力和償債能力。不僅要看準確反映當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展速度、質(zhì)量和效益的若干重要量化指標，更要關(guān)注政府對資源使用的效率和可持續(xù)性。再次，穩(wěn)妥確定授信額度和貸款發(fā)放。對地方政府融資平臺貸款規(guī)模實行總量控制，按一定比例計算設(shè)定融資總量限額，杜絕其過度融資。最后，金融監(jiān)管部門應(yīng)加快制定防范融資平臺風險的統(tǒng)一行業(yè)標準，確保風險可控。銀行金融機構(gòu)應(yīng)增強風險調(diào)控意識，加強貸前、貸中、貸后管理和自律，防止出現(xiàn)信貸風險。

3、規(guī)范債務(wù)管理，完善政府債務(wù)風險監(jiān)管體系

當前，因沒有獨立的政府債務(wù)管理部門，缺乏集權(quán)式的行政糾錯與風險化解機制，致使多頭管理、多重舉債、約束軟化等諸多問題并存。建議適時成立中央和地方各級政府債務(wù)管理機構(gòu)，對政府債務(wù)的“借、用、還”實行一體化管控。建立地方政府及其融資平臺公司債務(wù)管理信息系統(tǒng)、統(tǒng)計報告和會計核算制度，實現(xiàn)對地方政府及融資平臺公司債務(wù)的動態(tài)監(jiān)控。在對現(xiàn)有債務(wù)進行清理和分類的基礎(chǔ)上，明確界定必須由政府負擔的債務(wù)，制定切實可行的償債計劃，逐步消化歷史債務(wù)，將地方政府融資平臺納入規(guī)范運營的軌道。

各職能部門應(yīng)加強對商業(yè)銀行和信托投資公司等金融機構(gòu)的風險監(jiān)管，指導金融機構(gòu)完善地方政府債務(wù)管理制度。審計部門在對地方政府債務(wù)實行風險監(jiān)控的過程中，要實行跟蹤和重點檢查相結(jié)合，對地方政府負債和財政運行狀況進行嚴密監(jiān)管。建立債務(wù)率、償債率、短期債務(wù)占比和擔保債務(wù)占比等指標體系，采用余額控制和增量控制的方法，進行規(guī)?？刂坪惋L險預警，按照風險的不同等級實行分級監(jiān)控。

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