基于投融資平臺的地方政府性債務風險問題及對策

○鄒秀龍

（金湖縣財政局 江蘇 金湖 211600）

近些年來，隨著我國經濟的飛速發(fā)展以及城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，很多地方政府以及相關機構通過借債、融資等手段籌集大量的資金用于基礎設施建設、產業(yè)結構調整以及其他一些經濟發(fā)展項目，尤其是作為地方政府進行融資借債的投融資平臺公司，在地方經濟的發(fā)展過程起到了非常大的推動作用。然而，隨著我國經濟增速的放緩以及地方政府性債務的累積，地方政府債務問題已經日益浮出水面，投融資平臺債務風險問題比較嚴重，成為我國經濟發(fā)展和轉型過程中的一個隱患。

一、地方政府性債務的內涵

地方政府性債務問題由來已久，其可以追溯到上個世紀90年代的分稅制改革時期。由于中央政府將財權上收，地方政府的財權和事權不匹配的現象比較嚴重，導致地方政府需要通過借債的方式來行使政府職能，逐漸形成了地方政府性債務問題。地方政府性債務是相對中央債務而言的，主要指的是地方政府作為債務人或者債務擔保人直接借入、欠賬、擔保等形成的，最終需要由地方政府來償還的債務。

地方政府性債務可以分為顯性債務和隱性債務兩種，或者可以分為直接債務和擔保負債。地方政府的顯性債務一般包括向外國政府或金融機構的貸款、國債轉貸資金、地方發(fā)展專項借款等；隱性債務主要包括地方政府擔保的債務、由地方政府擔保的外債、地方金融機構的壞賬呆賬、社?；鹑笨诘?，這些債務在清算時需要由地方政府來承擔。

直接債務主要是指由地方政府部門以及企事業(yè)單位直接向外借貸的債務，包括一般公共服務部門、財政部門以及其他職能部門的負債。值得注意的是，地方投融資平臺債務以及城投公司債務都被劃分為地方政府的直接債務。擔保負債主要是指由地方政府部門、企事業(yè)單位以及融資平臺公司為其他單位所提供擔保的債務。

二、我國地方政府投融資平臺債務風險概況

1、地方投融資平臺債務增長較快，總量龐大

近些年來，伴隨著我國經濟的飛速發(fā)展以及城鎮(zhèn)化建設的推進，地方政府在基礎設施建設中的投資力度也在不斷擴大，在各級地方政府財力十分有限的情況下，地方政府通過各種形式的借債來為投資和建設融資。尤其在2008年金融危機之后，中央實施了四萬億的投資刺激計劃，地方政府在投資中面臨大量的資金缺口，地方投融資公司成為地方政府向外借債的主要平臺。根據相關的統計數據顯示，我國地方各級投融資平臺公司的數量已經達到一萬家的規(guī)模，其中主要為區(qū)縣級平臺公司。對于地方政府性債務規(guī)模，根據審計署2013年發(fā)布的數據，截止到2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務規(guī)模已經達到了108859.17億元，而由地方政府提供擔保的債務達到了26655.77億元，另外還有四萬多億的地方政府可能會承擔救助責任的債務。統計數據還顯示，地方政府性債務余額在近三年的年均增長達到了19.97%，債務增長的速度非常快。地方政府性債務龐大的總量和較快的增長速度，不僅對地方財政造成了巨大的壓力，也加大了中央的財政風險。盡管我國法律中沒有明確規(guī)定地方政府在出現債務違約等信用危機時中央政府需要承擔還債義務，但是出于社會穩(wěn)定以及政府行政考慮，一旦爆發(fā)債務危機，中央財政將是最后的兜底者。

2、地方投融資平臺公司管理存在缺陷，具有很大風險隱患

由于我國地方政府沒有直接發(fā)債的權力，因此地方投融資平臺公司成為地方政府向外借貸和融資的最重要渠道，其在推動我國城市基礎設施建設、促進經濟增長、提升城鎮(zhèn)化水平等方面都發(fā)揮了重要作用。然而，隨著我國地方投融資平臺公司數量的不斷上升以及融資規(guī)模的上漲，投融資平臺公司在管理中逐漸暴露出很多缺陷，具有極大的風險隱患。很多地方投融資平臺公司缺乏完善的內部治理結構，公司的責任主體不清晰，在具體的管理操作過程中存在很多不規(guī)范的情況，逐漸形成了“多頭融資、多頭授信”的格局。很多地方政府對投融資平臺公司的監(jiān)督和管理不力，甚至不了解投融資平臺公司的負債情況，政府直接負債以及擔保負債交織在一起，債務管理非常混亂。同時，地方投融資平臺的擔保人都是地方政府，在借債時由地方財政或者人大出具擔保函，這種擔保方式最終兜底人屬于地方財政，一旦投資項目出現問題不能及時償還本息，地方財政將承擔還債義務。近兩年來，我國地方政府債務違約的概率越來越大，一旦爆發(fā)大規(guī)模債務違約，將給我國經濟帶來巨大的沖擊。

3、地方政府投融資平臺借債與融資缺乏規(guī)范性

由于管理機制不健全，地方政府在借債和融資方面缺乏規(guī)范性，主要表現為地方政府在舉債的過程中沒有進行科學的規(guī)劃，具有很強的隨意性和主觀性。目前，我國地方政府的債務收支計劃沒有被納入到同級預算中，大多數債務項目處于預算的管理范圍之外，尚沒有科學的制度以及機構來對地方債務進行統籌管理和約束。根據相關的審計數據顯示，截止到2013年6月，地方政府及其所屬事業(yè)單位違規(guī)提供擔保3359.15億元；地方融資平臺公司等違規(guī)發(fā)行債券423.54億元；另外，盡管國家下達了相關管理規(guī)范文件，仍然有533家承擔公益性項目融資任務且資金來源主要依靠財政的平臺公司仍然存在違規(guī)融資行為；部門地方甚至將資金違規(guī)投入房地產市場、資本市場以及其他高風險項目。

三、加強地方投融資平臺債務風險管理的對策建議

1、深化財政體制改革，提升地方政府財政能力

我國現行的財政體制還存在很多不合理的地方，尤其是地方政府財權與事權不匹配嚴重制約了地方政府充分行使其職能權力。地方政府在城市基礎設施建設、民生工程以及社會保障方面往往存在大量的資金缺口，導致需要通過大量舉債來籌集資金。因此，要解決地方政府性債務問題，就要從源頭入手，進一步深化我國的財政體制改革，為地方政府創(chuàng)造更多的收入來源。首先，要進一步擴大地方政府的收入來源，逐步使地方政府的財權和事權能夠相匹配。要穩(wěn)步推進增值稅改革，在適當時期開征房產稅和財產稅，將更多的稅收收入向地方政府傾斜，從而為其創(chuàng)造更多的稅收來源。對于關系到國計民生的重大項目，中央政府應該承擔更多的責任。通過財政體制改革，可逐步使地方政府擺脫對債務的依賴。其次，要逐漸賦予省級地方政府發(fā)行公債的權力。隨著我國經濟體制改革的不斷深化，允許地方政府發(fā)債將逐步提上日程，國家要完善相關法律法規(guī)體系，對地方政府發(fā)行公債的主體、條件、步驟以及相關監(jiān)督體系都要予以明確。通過發(fā)行公債，進一步充實了地方政府的收入來源，為債務問題的逐步解決奠定了良好的基礎。

2、推動地方投融資行為市場化

目前，我國地方投融資平臺籌資渠道比較狹窄，大多數籌資來源于政府信用擔保的銀行貸款，造成投融資平臺公司的資金結構不合理，來源單一，缺乏抗風險能力。因此，各級地方政府要不斷推動地方投融資行為的市場化，逐步將投融資平臺推向市場，充分發(fā)揮市場機制在投融資行為中的作用，從而降低投融資平臺的風險。首先，地方投融資平臺要不斷拓展融資渠道，可以引入市場化程度較高的股權融資、公司債、產權交易等多渠道資金，并通過資產管理公司以及產權交易平臺等來對投融資平臺進行整合，從而提高風險防范能力。其次，要不斷降低信貸融資在投融資平臺中的融資比重，優(yōu)化平臺的資金結構，降低融資成本，分散資金風險。可以借鑒西方發(fā)達國家先進經驗，逐步賦予地方政府發(fā)行公債的權力，如發(fā)行用于城市公共設施建設的市政債。最后，要逐步完善風險定價機制以及信用評級體系，對投融資平臺公司進行嚴格的信用評級和風險分類，鼓勵資產結構合理、信用等級程度較高的公司發(fā)行公司債、中期票據等來進行融資。

3、加強地方投融資平臺的監(jiān)管力度

地方政府要加強對融資平臺公司的監(jiān)管力度，抓緊對平臺債務進行清理、核實以及處理。要按照分類管理、區(qū)別對待的原則，對尚未償還的債務以及在建項目的后續(xù)債務問題分別進行處理。首先，要對地方融資平臺公司的業(yè)務性質予以區(qū)分，將其劃分為經營性業(yè)務、準經營性業(yè)務以及非經營性業(yè)務，并根據業(yè)務的性質和特點制定合理的財務制度，將平臺公司的融資來源和投資責任對應起來，從而推動融資平臺公司將服務重心向具有良好償債能力的項目轉移。對于一些具備經營性業(yè)務的平臺公司，要進一步推進其市場化改革，促使公司向自主經營、自負盈虧的市場主體轉變。其次，要加強融資平臺公司的融資管理以及金融機構的信貸管理。不斷完善投融資平臺公司的內部控制制度和風險管理制度，健全其管理信息系統。

4、逐步將政府性債務納入到預算管理體制中

地方政府是投融資平臺債務的最終兜底人，因此，應該進一步將財政部門在地方政府性債務管理中的主體地位予以落實，建立政府性債務歸口管理體制，將目前政府性債務多頭管理、各自為政、權責不清的局面予以扭轉，防范因債務問題帶來的財政風險。要逐步建立以地方政府財政部門為主導，各類地方職能部門參與的政府性債務管理體制。各級地方政府應該結合當地的經濟社會發(fā)展狀況以及財政收支狀況，確定科學合理的債務融資方案，并制定債務償還的計劃，加強對已有債務的監(jiān)督，逐步解決債務問題；要將政府性債務納入到預算管理的范圍中來，從而以預算的方式統一管理和約束地方性政府債務，對政府性債務進行預算編制、監(jiān)控債務動態(tài)以及統一舉債還債規(guī)范等，從而提高政府性債務管理的規(guī)范性和科學性。

[1]馬蘇南、吉倫奇：我國地方政府融資平臺的金融風險與對策[J].時代金融，2010（7）.

[2]楊正榮：地方政府融資平臺設立和運行中的法律問題探析[J].甘肅金融，2010（12）.

[3]王仕軍：我國地方政府性債務風險形成的深層次機理及解決路徑[J].理論學刊，2011（10）.

[4]陸岷峰、張惠：關于地方政府融資平臺貸款的深層思考[J].桂海論叢，2013（3）.

[5]黃芳娜：中國地方政府債務管理研究[D].財政部財政科學研究所，2011.