基于電網(wǎng)公司工程管理的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)因素研究

○李雷

（廣東電網(wǎng)公司河源供電局 廣東 河源 517100）

本文按照《內(nèi)控指引》的要求，對(duì)電力工程內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行了分析。就電力工程管理而言，其不僅是電力企業(yè)整體內(nèi)部控制的重要組成部分，也是企業(yè)管理成果的具體體現(xiàn)。電力工程管理作為電力企業(yè)的主要職能部門之一，其職能主要是反映企業(yè)在一定時(shí)期內(nèi)的具體管理成果以及業(yè)務(wù)狀況，并確保企業(yè)在進(jìn)行各項(xiàng)電力工程管理時(shí)的業(yè)務(wù)信息及時(shí)、準(zhǔn)確。由電力工程管理提供的信息是企業(yè)高層管理者規(guī)避經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的主要手段，如果缺乏此類信息，企業(yè)將很難對(duì)經(jīng)營中的工程風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的規(guī)避。因此，電力工程管理是電力企業(yè)內(nèi)部控制中不可或缺的關(guān)鍵部分。

一、電力企業(yè)加強(qiáng)電力工程內(nèi)部控制的必要性

電力工程具有投資大、設(shè)施分散、資金密集的特點(diǎn)。國家每年投入大量資金進(jìn)行電力設(shè)施建設(shè)，如果企業(yè)管理松弛，內(nèi)部控制差，則不僅浪費(fèi)資金，達(dá)不到投資效果，也極易滋生違法犯罪現(xiàn)象。因此，電力企業(yè)在工程供應(yīng)、施工和驗(yàn)收等環(huán)節(jié)都急需加快內(nèi)控制度的建設(shè)。

二、內(nèi)控指引的要求

2008年、2010年，財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)先后聯(lián)合發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》、《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》（以下簡稱“內(nèi)控指引”）?！镀髽I(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引第11號(hào)——工程項(xiàng)目》第二條規(guī)定：“本指引所稱工程項(xiàng)目，是指企業(yè)自行或者委托其他單位所進(jìn)行的建造、安裝活動(dòng)?！?/p>

按照《內(nèi)控指引》的要求，一套完整的工程項(xiàng)目內(nèi)控體系應(yīng)包括：工程項(xiàng)目內(nèi)部控制設(shè)計(jì)、工程項(xiàng)目內(nèi)部控制評(píng)價(jià)、工程項(xiàng)目內(nèi)部控制審計(jì)、工程項(xiàng)目內(nèi)部控制的監(jiān)督檢查四個(gè)方面。

按照《內(nèi)控指引》的要求，工程項(xiàng)目內(nèi)部控制設(shè)計(jì)應(yīng)按照以下流程完成：管理現(xiàn)狀描述→風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估→識(shí)別并描述工程項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)→分析并評(píng)價(jià)工程項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)→選擇工程項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)策略→完成工程項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫或繪制風(fēng)險(xiǎn)圖譜。

本文按照《內(nèi)控指引》要求，僅對(duì)電網(wǎng)工程建設(shè)中識(shí)別出的主要風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行淺析。

三、電力工程管理內(nèi)部控制的主要業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)

按照流程，電力工程管理內(nèi)部控制按照業(yè)務(wù)發(fā)生的順序可分為前期管理內(nèi)部控制、工程過程管理內(nèi)部控制、物資管理內(nèi)部控制、竣工管理內(nèi)部控制等四個(gè)方面。這四個(gè)方面的內(nèi)部控制相輔相成，缺一不可。

1、前期管理內(nèi)部控制

主要包括立項(xiàng)與審批、項(xiàng)目發(fā)包、設(shè)計(jì)（勘察）管理等內(nèi)部控制。

2、工程過程管理內(nèi)部控制

主要包括招投標(biāo)、工程轉(zhuǎn)分包、工程施工、設(shè)計(jì)變更、工程監(jiān)理、合同管理等內(nèi)部控制。

3、物資管理內(nèi)部控制

主要包括物資采購、領(lǐng)用、處置、退運(yùn)及其他相關(guān)業(yè)務(wù)管理等內(nèi)部控制。

4、竣工管理內(nèi)部控制

驗(yàn)收、試運(yùn)行及工程移交、工程結(jié)算、竣工決算、工程項(xiàng)目后評(píng)估、工程檔案管理等內(nèi)部控制。

四、電力工程建設(shè)主要內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

根據(jù)上述四個(gè)層面面對(duì)的分類，電力工程內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別如下。

1、前期管理中識(shí)別的主要風(fēng)險(xiǎn)

（1）立項(xiàng)與可研管理識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)。未能正確劃分資本性支出和費(fèi)用性支出。如果資本性支出和費(fèi)用性支出的劃分標(biāo)準(zhǔn)不明確，或者與國家稅法規(guī)定不一致，項(xiàng)目劃分錯(cuò)誤，可能導(dǎo)致資金安排不合理，違反稅務(wù)法規(guī)的規(guī)定。如果未能正確劃分資本性支出和費(fèi)用性支出，可能會(huì)形成賬外資產(chǎn)，造成資產(chǎn)流失；項(xiàng)目安排缺乏計(jì)劃；可行性研究不足等。

（2）項(xiàng)目發(fā)包管理識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)。選定的承包單位水平不能滿足工程要求。如果招標(biāo)選擇時(shí)沒有嚴(yán)格依照規(guī)范制度執(zhí)行，可能導(dǎo)致選定的承包單位水平不能滿足工程要求，造成質(zhì)量不高；由于招投標(biāo)流程不完善，將項(xiàng)目前期工作委派給與自己存在經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的單位，并從中收受好處。

（3）勘察設(shè)計(jì)管理識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)。設(shè)計(jì)水平不能滿足工程要求；項(xiàng)目被轉(zhuǎn)包或分包，造成項(xiàng)目安全、質(zhì)量、進(jìn)度的不可控；簡化建設(shè)程序，搞邊立項(xiàng)、邊設(shè)計(jì)、邊施工的“三邊”工程。

2、工程過程管理層識(shí)別的主要風(fēng)險(xiǎn)

（1）招投標(biāo)管理識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)。提前泄露招標(biāo)項(xiàng)目信息風(fēng)險(xiǎn)。如果由于缺乏招標(biāo)項(xiàng)目信息發(fā)布規(guī)定和嚴(yán)格執(zhí)行程序，可能導(dǎo)致關(guān)鍵崗位人員因?yàn)橹\取不正當(dāng)利益而向特定利益人提供所需信息；部分優(yōu)質(zhì)投標(biāo)人沒有足夠時(shí)間準(zhǔn)備投標(biāo)文件。如果招標(biāo)流程中各時(shí)段時(shí)間點(diǎn)的控制不規(guī)范，可能導(dǎo)致部分優(yōu)質(zhì)投標(biāo)人沒有足夠時(shí)間準(zhǔn)備投標(biāo)文件參與競(jìng)標(biāo)，影響招標(biāo)質(zhì)量及招標(biāo)的公正公平，也可能導(dǎo)致評(píng)標(biāo)小組成員利用職權(quán)便利收受投標(biāo)單位好處，違規(guī)招、評(píng)標(biāo)使評(píng)標(biāo)結(jié)果有利于特定投標(biāo)單位；招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的資質(zhì)不合要求、無法勝任；應(yīng)招標(biāo)的項(xiàng)目未招標(biāo)或化整為零規(guī)避招標(biāo)。

（2）工程轉(zhuǎn)分包管理識(shí)別的主要風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目被轉(zhuǎn)分包，造成項(xiàng)目安全、質(zhì)量、進(jìn)度的不可控。如果對(duì)工程項(xiàng)目轉(zhuǎn)包缺乏嚴(yán)格的管理制度及必要的監(jiān)督措施，從而導(dǎo)致項(xiàng)目被轉(zhuǎn)包，造成項(xiàng)目安全、質(zhì)量、進(jìn)度的不可控；違法轉(zhuǎn)包、違規(guī)分包或以包代管、對(duì)分包單位的管理不完善。

（3）工程施工管理識(shí)別的主要風(fēng)險(xiǎn)。缺乏對(duì)工程安全、質(zhì)量的嚴(yán)格管理，從而導(dǎo)致工程建設(shè)存在安全隱患，給電網(wǎng)安全運(yùn)行帶來不穩(wěn)定因素。如果沒有針對(duì)項(xiàng)目完成率的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督體系，不能有效準(zhǔn)確地管理進(jìn)度。如果技改項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作安排不合理，項(xiàng)目集中在第四季度實(shí)施，可能帶來的安全生產(chǎn)和可靠性風(fēng)險(xiǎn)。如果技改工程與其它相關(guān)部門的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制不完善，可能影響施工進(jìn)度，施工質(zhì)量與安全存在隱患。如果項(xiàng)目施工費(fèi)支付與項(xiàng)目進(jìn)度脫節(jié)，加上資金支付控制不嚴(yán)，超進(jìn)度付款、多付進(jìn)度款，可能導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益損失，同時(shí)也可能帶來法律風(fēng)險(xiǎn)。

（4）設(shè)計(jì)變更管理識(shí)別的主要風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)項(xiàng)目變更合理性的控制以及相關(guān)管理規(guī)范不完善，對(duì)工程造價(jià)控制和資金運(yùn)作造成風(fēng)險(xiǎn)。如果對(duì)項(xiàng)目變更合理性的控制以及相關(guān)管理規(guī)范不完善，審核標(biāo)準(zhǔn)不明晰、審核程序不嚴(yán)格，可能對(duì)工程造價(jià)控制和資金運(yùn)作造成風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也帶來廉潔和法律風(fēng)險(xiǎn)。

（5）工程監(jiān)理管理識(shí)別的主要風(fēng)險(xiǎn)。工程監(jiān)理單位與施工承包單位以及建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備供應(yīng)商有隸屬關(guān)系或者其他利害關(guān)系，造成業(yè)主方利益受損；缺乏對(duì)監(jiān)理有效的監(jiān)督和考核，對(duì)監(jiān)理的歷史表現(xiàn)沒有統(tǒng)一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和持續(xù)記錄，從而導(dǎo)致選擇了不負(fù)責(zé)任的監(jiān)理單位，令監(jiān)理工作不到位，造成業(yè)主方利益損失。

（6）合同管理識(shí)別的主要風(fēng)險(xiǎn)。合同簽訂與招投標(biāo)文件不一致，合同變更或解除沒有履行必要程序，補(bǔ)充合同簽訂程序不規(guī)范；合同條款沒有得到全面、嚴(yán)格地履行，給企業(yè)造成直接或間接經(jīng)濟(jì)損失。

3、物資管理層識(shí)別的主要風(fēng)險(xiǎn)

（1）物資采購管理識(shí)別的主要風(fēng)險(xiǎn)。采購過程不規(guī)范或手續(xù)不完善。屬于公開招標(biāo)項(xiàng)目，未在國家指定媒體發(fā)布招標(biāo)公告，存在違反國家法律法規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)；經(jīng)辦人與批準(zhǔn)人未分離；采購定價(jià)機(jī)制不科學(xué)；入庫過程監(jiān)督管理不到位；如果采購定價(jià)機(jī)制不科學(xué)，可能導(dǎo)致采購價(jià)格不合理，造成企業(yè)資金損失，也可能出現(xiàn)廉潔風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)。抽檢物資品類、數(shù)量達(dá)不到規(guī)定的抽檢比例，出現(xiàn)到貨質(zhì)量監(jiān)控的遺漏點(diǎn)等。

（2）物資領(lǐng)用管理識(shí)別的主要風(fēng)險(xiǎn)。領(lǐng)用的設(shè)備材料達(dá)不到設(shè)計(jì)要求；物資領(lǐng)用單位保管不善造成企業(yè)物資被盜、丟失，或領(lǐng)用單位使用不當(dāng)造成企業(yè)物資損壞、浪費(fèi)，而未承擔(dān)賠付責(zé)任；物資領(lǐng)用存在“以領(lǐng)代耗”、“以領(lǐng)代建”，而非實(shí)際物資耗用等。

（3）物資處置管理識(shí)別的主要風(fēng)險(xiǎn)。資產(chǎn)提前報(bào)廢而造成損失；現(xiàn)場(chǎng)施工人員私自變賣設(shè)備或據(jù)為已有等。

（4）其他相關(guān)管理識(shí)別的主要風(fēng)險(xiǎn)。工程余料退庫再利用機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)；資產(chǎn)價(jià)值管理系統(tǒng)與實(shí)物管理系統(tǒng)不能做到有效同步聯(lián)接，對(duì)賬機(jī)制不健全或流于形式，資產(chǎn)臺(tái)賬與財(cái)務(wù)賬沒能及時(shí)進(jìn)行對(duì)賬及差錯(cuò)調(diào)整，可能導(dǎo)致造成賬、卡、物不符。

4、竣工管理層識(shí)別的主要風(fēng)險(xiǎn)

（1）驗(yàn)收管理識(shí)別的主要風(fēng)險(xiǎn)。驗(yàn)收人員構(gòu)成不合理，對(duì)工程質(zhì)量不能嚴(yán)格把控；監(jiān)理單位的監(jiān)督不到位，導(dǎo)致監(jiān)理人員和項(xiàng)目施工人員相互串通，謀取不正當(dāng)利益，在工程竣工驗(yàn)收工作中，存在安全、質(zhì)量隱患；承包商未能提供齊全有效的施工技術(shù)資料；竣工驗(yàn)收不嚴(yán)格，竣工圖與工程項(xiàng)目實(shí)際情況不一致，對(duì)日后生產(chǎn)運(yùn)行產(chǎn)生影響。項(xiàng)目驗(yàn)收過程中手續(xù)不完善，資料文檔遺漏，影響正常的投產(chǎn)運(yùn)營。

（2）試運(yùn)行及工程移交管理識(shí)別的主要風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)主要設(shè)備技改狀態(tài)評(píng)估不到位，可能導(dǎo)致難以發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目子項(xiàng)的遺漏或虛報(bào)。如果對(duì)項(xiàng)目交付的制度流程和細(xì)節(jié)規(guī)范沒有明確規(guī)定，會(huì)導(dǎo)致交付銜接中存在工作不完善，資料文檔遺漏，影響正常的投產(chǎn)運(yùn)營維護(hù)。

（3）工程結(jié)算管理識(shí)別的主要風(fēng)險(xiǎn)。結(jié)算編制依據(jù)不規(guī)范、結(jié)算工程量與實(shí)際工程量、竣工資料（竣工圖、設(shè)計(jì)變更數(shù)據(jù)）等不一致影響工程項(xiàng)目結(jié)算的準(zhǔn)確性。工程結(jié)算編制依據(jù)不規(guī)范，可能導(dǎo)致計(jì)算不準(zhǔn)確，影響工程項(xiàng)目結(jié)算的準(zhǔn)確性。工程投資支出控制不嚴(yán)，造成工程實(shí)際金額與預(yù)算存在偏差，以致投資計(jì)劃失控。沒按規(guī)定時(shí)間結(jié)算，可能導(dǎo)致對(duì)工程造價(jià)控制和資金運(yùn)作造成風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也可能帶來法律風(fēng)險(xiǎn)。資金計(jì)劃制定、支付申請(qǐng)、審核、批準(zhǔn)、支付等崗位沒有完全分離，可能導(dǎo)致資金舞弊風(fēng)險(xiǎn)。資金審核不嚴(yán)格、監(jiān)控不到位，出現(xiàn)侵占轉(zhuǎn)移、挪用建設(shè)資金等行為，造成嚴(yán)重?fù)p害公司利益、集體利益。成本開支的依據(jù)不充分，欠缺必要的多級(jí)審核程序，可能導(dǎo)致業(yè)務(wù)經(jīng)辦人利用管理漏洞，采用虛假發(fā)票報(bào)支來套取現(xiàn)金，形成部門“小金庫”或個(gè)人貪污行為。施工、物資采購等合同支付款項(xiàng)時(shí)未扣除質(zhì)量保證金，可能導(dǎo)致提供的服務(wù)或物資的質(zhì)量不能得到有效保證。

（4）竣工決算管理識(shí)別的主要風(fēng)險(xiǎn)。沒有編制竣工決算書，可能會(huì)導(dǎo)致無法對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性及項(xiàng)目目標(biāo)完成情況進(jìn)行評(píng)價(jià)及反饋，影響成本造價(jià)的真實(shí)性。

（5）工程項(xiàng)目后評(píng)估管理識(shí)別的主要風(fēng)險(xiǎn)。沒有設(shè)立項(xiàng)目后評(píng)價(jià)體系，無法合理有效地評(píng)估項(xiàng)目成效。

（6）工程檔案管理識(shí)別的主要風(fēng)險(xiǎn)。由于缺乏嚴(yán)格的檔案管理要求，工程招標(biāo)、設(shè)計(jì)、施工建設(shè)文檔存在遺失，查詢繁瑣等問題，從而導(dǎo)致項(xiàng)目驗(yàn)收移交不能按期進(jìn)行，造成經(jīng)濟(jì)損失。

五、結(jié)束語

哈佛商學(xué)院教授Michael Porter將企業(yè)的業(yè)務(wù)過程描繪成一個(gè)價(jià)值鏈（Value Chain），競(jìng)爭不是發(fā)生在企業(yè)與企業(yè)之間，而是發(fā)生在企業(yè)各自的價(jià)值鏈之間。只有對(duì)價(jià)值鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)（業(yè)務(wù)流程）實(shí)行有效管理的企業(yè)，才有可能真正獲得市場(chǎng)上的競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)。對(duì)電力工程流程風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行充分識(shí)別是供電企業(yè)為適應(yīng)外部環(huán)境不斷變化而進(jìn)行的內(nèi)部科學(xué)調(diào)整，從而從根本上提高管理水平和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

[1]《內(nèi)部控制問題研究》課題組：基于公司治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)部控制有關(guān)問題研究[J].會(huì)計(jì)論壇，2010（2）.

[2]南京大學(xué)會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)研究課題組：論中國企業(yè)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)制度的現(xiàn)實(shí)模式——基于112個(gè)企業(yè)案例的研究[J].會(huì)計(jì)研究，2010（6）.

[3]方紅星、池國華主編：內(nèi)部控制[M].東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2011.

[4]財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)：企業(yè)內(nèi)部控制配套指引[Z].2010-04-15.