政府重塑： 十八屆三中全會的政府改革

董金柱

（河南牧業(yè)經(jīng)濟學(xué)院 思想政治理論課教學(xué)部，河南 鄭州 450011）

黨的十八屆三中全會通過的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》［1］（以下簡稱《決定》）做出了全面深化改革的重大戰(zhàn)略部署。雖然 《決定》強調(diào)指出， “經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點”，但同時 《決定》也明確指出， “核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”， “全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。由此可以看出，政府改革在 《決定》關(guān)于全面深化改革的部署中有著舉足輕重的地位。如果說經(jīng)濟體制改革是 《決定》關(guān)于全面改革部署的顯性重點目標(biāo)的話，政府改革則是 《決定》關(guān)于全面改革部署的隱性核心目標(biāo)，或更高層面上的核心目標(biāo)。這也符合 “當(dāng)前，我國發(fā)展進入新階段，改革進入攻堅期和深水區(qū)”的特征。因為，早在1986年鄧小平就曾感言： “現(xiàn)在經(jīng)濟體制改革每前進一步，都深深感到政治體制改革的必要性。不改革政治體制，就不能保障經(jīng)濟體制改革的成果，不能使經(jīng)濟體制改革繼續(xù)前進”， “不搞政治體制改革，經(jīng)濟體制改革難于貫徹”， “我們越來越感到進行政治體制改革的必要性和緊迫性”［2］176-179。 在歷經(jīng)了長達35年一貫以經(jīng)濟體制改革為中心的今天，政治體制改革的迫切性就更是可想而知。而政府改革在政治體制改革中，無疑占據(jù)著核心的地位。

《決定》里對于政府改革的理念預(yù)示了中國政府怎樣的未來和前景？它到底會給中國政府帶來什么樣的重大變革呢？本文通過對 《決定》關(guān)于政府改革理念的析理并將之與傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟條件下的政府理念進行比對，從以下四個維度揭示出了這種改革給政府帶來的系列新變化或新面貌，即四個重塑。

一、政府職能重塑：從全能政府轉(zhuǎn)向有限政府

《決定》指出： “經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。正是為了配合或適應(yīng)經(jīng)濟體制改革更加市場化的情勢，政府職能改革勢在必行。為了更好地適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，政府職能到底應(yīng)該發(fā)生哪些轉(zhuǎn)變呢？ 《決定》明確指出： “科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式”， “進一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理，市場機制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動，一律取消審批……直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項，一律下放地方和基層管理”， “政府要加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實施，加強市場活動監(jiān)管，加強各類公共服務(wù)提供。加強中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責(zé)。推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”， “推動公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化……建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，推進有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會組織”。這些規(guī)定明確指出了政府職能轉(zhuǎn)變的方向，那即是 “簡政放權(quán)”，但同時加強對市場監(jiān)管，其本質(zhì)就是 “有限政府”的理念——合理劃分政治和社會領(lǐng)域，政府作為政治權(quán)力的掌管和行使者，要從社會領(lǐng)域特別是經(jīng)濟領(lǐng)域“干預(yù)過多”中退出， “大幅度減少政府對資源的直接配置”； “政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，加強和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進共同富裕，彌補市場失靈”［1］。

眾所周知，在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟條件下，政府的職能可以說是無限的，它滲透到整個國家、社會的方方面面各個領(lǐng)域，在經(jīng)濟領(lǐng)域是既當(dāng)裁判員——制定規(guī)定并嚴(yán)密監(jiān)管經(jīng)濟，又當(dāng)運動員——親自參與到經(jīng)濟運行活動中， “在計劃經(jīng)濟體制下起作用的只有政府這一只手”［3］182，從而嚴(yán)重干擾了正常的經(jīng)濟活動和秩序。這是一種典型的 “全能政府”。因此，發(fā)展市場經(jīng)濟，必須轉(zhuǎn)變政府的職能，而“政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵是做到有所為有所不為，使政府成為 ‘有限政府’”［4］，政府要從經(jīng)濟活動中抽出身來更好地為社會提供公共服務(wù)，進而實現(xiàn)習(xí)近平總書記所講的 “政府和市場各就其位”［5］。

另外， 《決定》中 “創(chuàng)新行政管理方式”、“有效的政府治理”的表述，也從另一個側(cè)面表達了政府職能轉(zhuǎn)變、建立有限政府的理念。因為，“治理”一詞在當(dāng)代政治學(xué)語境中的含義就是：它不同于傳統(tǒng)的統(tǒng)治理念。統(tǒng)治是政府作為國家唯一的權(quán)力主宰，自上而下地對社會進行全面監(jiān)管，但治理卻要求社會與政府共享權(quán)力或分權(quán)，在治理的理念下，不是社會絕對服從政府，而是社會與政府協(xié)商合作共同治理國家。因此，在現(xiàn)代的治理理念下，市場能辦的交給市場，社會能辦的交給社會，政府主要是彌補市場和社會的不足［6］5-7。這樣就要求政府必須從 “全能政府”向 “有限政府”轉(zhuǎn)變。

二、政府結(jié)構(gòu)重塑：從金字塔式結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向扁平化結(jié)構(gòu)

《決定》指出： “轉(zhuǎn)變政府職能必須深化機構(gòu)改革”，很顯然，要適應(yīng)政府職能的轉(zhuǎn)變或重塑，政府的組織結(jié)構(gòu)也需要轉(zhuǎn)變或重塑。政府的職能從全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，至少從經(jīng)濟職能上說是要實現(xiàn)職能的大收縮， “大幅度減少政府對資源的直接配置”，且政府提供公共服務(wù)的方式也由之前由政府大包大攬變成了 “推廣政府購買服務(wù)……向社會購買”；之前附屬于政府的大多數(shù)事業(yè)單位也要 “去行政化……建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，推進有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會組織”；要“統(tǒng)籌黨政群機構(gòu)改革，理順部門職責(zé)關(guān)系。積極穩(wěn)妥實施大部門制……嚴(yán)格控制機構(gòu)編制，嚴(yán)格按規(guī)定職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部，減少機構(gòu)數(shù)量和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，嚴(yán)格控制財政供養(yǎng)人員總量”。

此外， 《決定》還指出：要 “優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方探索推進省直接管理縣 （市）體制改革”。學(xué)者孫學(xué)玉也曾指出： “在目前條件下，順應(yīng)信息時代地方主義發(fā)展趨勢，宏觀上減少中間層次，壓扁組織結(jié)構(gòu)，實行市縣分治、由省直接管理縣 （市）的體制，將地級市所具有的權(quán)力絕大部分下移給基層的縣、鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）兩級政府，應(yīng)當(dāng)成為體制創(chuàng)新和機構(gòu)改革的首要選擇。”［7］

因此，政府的組織結(jié)構(gòu)應(yīng)有相應(yīng)的 “瘦身”變化：從橫向上來說， “簡政放權(quán)”應(yīng)該是減少相關(guān)職能部門，或者按照前述現(xiàn)代國家的治理理論，就是政府要向市場和社會分權(quán)，實現(xiàn)權(quán)力結(jié)構(gòu)的扁平化共享；從縱向上來說，應(yīng)該是壓縮政府層級。這樣，從總體上看，政府結(jié)構(gòu)由過去計劃經(jīng)濟體制下強調(diào)自上而下權(quán)力運行通暢的金字塔式結(jié)構(gòu)向簡政放權(quán)、政府與社會分權(quán)及政府層級壓縮的扁平化方向轉(zhuǎn)變也就是必然的趨勢了。

三、政府運作方式重塑：從人治轉(zhuǎn)向法治

傳統(tǒng)的中國是一個人治的國度，可以說自有史以來一直到近現(xiàn)代西學(xué)東漸、西方的思潮學(xué)說傳入中國以前，中國都沒有過法治的思想理念。這里需要特別指出的是，中國古代雖有法家，但究其本質(zhì)依然不是現(xiàn)代意義上的法治，而只能是一種特殊的人治思想。由于有著根深蒂固悠久的人治傳統(tǒng)，人治的觀念已滲透進了中國政治文化的基質(zhì)，所以近代中國由人治向法治的轉(zhuǎn)型也變得異常的艱難。即便是新中國建立以來，即使執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨人力主法治，但長期以來在實踐中依然處處不時顯露出人治的痕跡，比如鄧小平就曾對毛澤東晚年發(fā)動文化大革命及 “文革”中的一些特權(quán)和家長式作風(fēng)等人治現(xiàn)象評論說： “斯大林嚴(yán)重破壞社會主義法制，毛澤東同志就說過，這樣的事件在英、法、美這樣的西方國家不可能發(fā)生。他雖然認識到這一點，但是由于沒有在實際上解決領(lǐng)導(dǎo)制度問題以及其他一些原因，仍然導(dǎo)致了 ‘文化大革命’的十年浩劫”； “‘文化大革命’中，林彪、 ‘四人幫’大搞特權(quán)，給群眾造成很大災(zāi)難……搞特權(quán)，這是封建主義殘余影響尚未肅清的表現(xiàn)。舊中國留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少”；“家長式的人物，他們的權(quán)力不受限制，別人都要惟命是從，甚至形成對他們的人身依附關(guān)系……林彪、江青這兩個反革命集團所以能夠形成，也同殘存在黨內(nèi)的這種家長制作風(fēng)分不開”［8］331-333。

正是基于對 “文革”的深刻反思和慘痛教訓(xùn)的汲取，改革開放新時期我們大大加強了我國的法制化建設(shè)，努力地向法治的軌道上邁進。但人治的遺產(chǎn)實在是太沉重，我們的步子邁得并不輕松。學(xué)者胡偉在 《政府過程》一書中曾評論說： “對于當(dāng)代中國政府過程的許多現(xiàn)象，只有洞察和分析人格化結(jié)構(gòu)才能得到理解和說明”［9］143，而且， “從動態(tài)的角度看，精英及其群體在當(dāng)代中國政府過程中甚至比體制化結(jié)構(gòu)發(fā)揮著更為實質(zhì)的作用”［9］155。此外， “在中國，人格化結(jié)構(gòu)由于歷史傳統(tǒng)和政治文化的影響必然還會在相當(dāng)長時間內(nèi)廣泛存在”［9］169。所以，中國從人治真正轉(zhuǎn)型為法治還需要一個比較漫長的時期。黨的十八屆三中全會通過的 《決定》專門開列一條提出 “推進法治中國建設(shè)”的藍圖，要求 “必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”，可謂意義極其重大。同時， 《決定》還提出了 “強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系”的要求。其實，法治國家和法治政府很重要的一個特征就是要求法律不僅要約束每一個公民，更重要的是法律要能對權(quán)力進行有效的制約，特別是對掌握著巨大公權(quán)力的政府要能進行強有力的約束——政府必須在法律之下運行。 《決定》既然明確提出了這些法治國家建設(shè)的理念和目標(biāo)，它指明了我國未來政治改革的方向和目標(biāo)所在，同時也表明了新一屆黨中央對政治改革的決心：中國必須步入法治的軌道。

四、政府角色重塑：從統(tǒng)治型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府

《決定》對于中國的政治改革提出了 “加強社會主義民主政治制度建設(shè)”、 “推進法治中國建設(shè)”和 “強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系”等目標(biāo)要求，同時提出了要 “加快轉(zhuǎn)變政府職能”的目標(biāo)要求。改革要解決 “政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題”，因此，改革的方向是要 “轉(zhuǎn)變政府職能”、 “正確履行政府職能”，要 “簡政放權(quán)”、 “加強市場活動監(jiān)管，加強各類公共服務(wù)提供”，從而建設(shè)服務(wù)型政府。

《決定》在關(guān)于改革的指導(dǎo)思想里還明確指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！边@里 “國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，就是要 “處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用”，即適應(yīng)市場經(jīng)濟的需要，“政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，加強和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進共同富裕，彌補市場失靈”，政府的主要職責(zé)是為市場經(jīng)濟提供服務(wù)。

另外，按照傳統(tǒng)的馬克思主義國家觀［10］，國家 （政府）具有政治 （統(tǒng)治）和社會 （管理/服務(wù)）兩方面的職能和作用。在前社會主義階段，由于國家 （政府）從社會中分離出來并和社會相對立，因此強調(diào)政府的統(tǒng)治職能；在未來的共產(chǎn)主義社會里，由于國家 （政府）權(quán)力回歸社會，國家 （政府）的政治 （統(tǒng)治）職能消失，因此強調(diào)社會公共權(quán)力組織 （政府）的管理服務(wù)職能；而在向未來共產(chǎn)主義過渡的社會主義階段，國家 （政府）處于向社會回歸的進程中，則政府的職能應(yīng)該是重心逐漸從統(tǒng)治轉(zhuǎn)向管理服務(wù)。所以，從歷史發(fā)展的宏觀角度來看， 《決定》關(guān)于政府改革的目標(biāo)方向也是符合我國現(xiàn)階段社會性質(zhì)特征和人類總的社會歷史發(fā)展趨勢的。政府從超脫于社會、高高凌駕于社會之上、對社會居高臨下進行發(fā)號施令的統(tǒng)治角色，向回歸社會、服務(wù)于社會的服務(wù)角色轉(zhuǎn)變是歷史的必然發(fā)展趨勢。從統(tǒng)治型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府，實現(xiàn)政府角色的重塑，正是黨的十八屆三中全會對政府進行改革的目標(biāo)所在。

結(jié) 論

黨的十八屆三中全會雖是以經(jīng)濟體制改革為重點，但政治體制改革在其關(guān)于 “全面深化改革”的全盤部署中也具有舉足輕重的地位。本文通過對全會通過的 《決定》關(guān)于政治體制改革、特別是其中政府改革的深入分析，認為 《決定》關(guān)于政府的改革目標(biāo)是要實現(xiàn)政府職能、結(jié)構(gòu)、運作方式和角色等四個維度的重塑，進而實現(xiàn)政府全面的、深刻的嶄新變革，以最終達到 “國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標(biāo)。

［1］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［EB/OL］.http：//www.china.com.cn/news/2013-11/15/content_30615132.htm.

［2］鄧小平文選：第3卷 ［M］.北京：人民出版社，1993.

［3］習(xí)近平.之江新語［M］.杭州：浙江人民出版社，2007.

［4］ 習(xí)近平：政府要成為“有限政府”［EB/OL］.http：//www.people.com.cn/GB/shizheng/19/20010528/476162.html.

［5］ 習(xí)近平：政府和市場各就其位［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/2013-11/25/c_118287219.htm.

［6］俞可平.治理與善治 ［M］.北京：科學(xué)文獻出版社，2000.

［7］孫學(xué)玉.體制創(chuàng)新：地方行政機構(gòu)改革的現(xiàn)實選擇［J］.中國行政管理， 2003（4）.

［8］鄧小平文選：第2卷［M］.北京：人民出版社，1994.

［9］胡偉.政府過程［M］.杭州：浙江人民出版社，1998.

［10］王滬寧.政治的邏輯——馬克思主義政治學(xué)原理 ［M］.上海：上海人民出版社，2004：131-144，484-491.