信用制度是社會誠信體系建設(shè)的核心

○洪 玫

黨中央、國務(wù)院對我國社會信用體系建設(shè)高度重視，多次明確要求要建立健全社會信用體系，形成以道德為支撐、產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)、法律為保障的社會信用制度，建立有效的信用激勵和失信懲戒制度，強調(diào)各級人民政府要高度重視社會誠信和信用體系建設(shè)，通過完善制度、加強教育，努力營造誠實、自律、守信、互信的社會信用環(huán)境，使誠實守信者得到保護、作假失信者受到懲戒，為社會主義經(jīng)濟、政治、文化、社會的改革和發(fā)展提供良好的道德保障。

一、信用及信用制度的理念闡釋

1.信用的內(nèi)涵

信用一方面定義為：人們以契約為方式，在相關(guān)制度的規(guī)范下實施跨期交易行為建立起來的社會關(guān)系；另一方面是指因能夠履行諾言而取得的信任，或者說人們守信踐約的品行和能力。綜合來看，對信用的內(nèi)涵的理解從以下五個方面加以把握：

第一，信用是指一種經(jīng)濟道德規(guī)范。它要求經(jīng)濟主體在經(jīng)濟活動中以誠為本，遵守國家各項法律法規(guī)、道德規(guī)范和市場秩序要求，正確處理好局部與整體、個體與社會之間的關(guān)系，反對一切坑蒙拐騙、以假亂真、以次充好、缺斤短兩、散布虛假信息等欺騙行為；它要求經(jīng)濟主體在經(jīng)濟活動中要守信用，言行一致，說到做到，講信譽，長期誠實、公平、忠實履行諾言。

第二，信用表現(xiàn)為一系列社會法律制度的要求。主要包括：法制化的嚴格規(guī)范和保障；制度化的客觀評估和評估標準(如信用等級評估)；制度化的監(jiān)督(如信用記錄)和獎懲機制(如信用警戒、信用豁免)等，是一種他律機制，要通過外部力量(國家的強制力)的保證和作用、一系列權(quán)利、義務(wù)和責任的設(shè)定安排來達到規(guī)范的效果。

第三，信用表示為一種經(jīng)濟交往方式及其形成的經(jīng)濟交往關(guān)系。具體而言，信用首先是一種契約關(guān)系。在契約過程中，交往雙方以平等身份，通過承諾及合理預(yù)期，相互交換權(quán)利—義務(wù)；其次信用體現(xiàn)預(yù)期利益，并暗含風險性。為了避免風險，產(chǎn)生關(guān)系的各方都希望對方是誠實的、守信的，利益到期能夠兌現(xiàn)。

第四，信用是市場經(jīng)濟活動的黃金規(guī)則?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟是不斷擴大化的分工合作經(jīng)濟、交換經(jīng)濟、契約經(jīng)濟，也是面向一切市場行為主體與交易主體的信用經(jīng)濟。市場經(jīng)濟越發(fā)達，越要求誠實守信，這是市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求，也是現(xiàn)代文明的基礎(chǔ)和標志。市場經(jīng)濟活動中的經(jīng)濟主體必須重承諾、守信用、講信譽。

第五，信用具有信息性。現(xiàn)代社會是信息社會。信息不對稱理論認為，要解決失信問題就要加強交易行為的透明度，健全交易行為的信息傳遞機制，減少信息非對稱性。

2.對信用制度的認識

從經(jīng)濟發(fā)展史看，信用關(guān)系在初始時是信賴于一種道德力量，出于利益選擇或預(yù)期下的道德約束。隨著商品經(jīng)濟的發(fā)展和市場經(jīng)濟的建立，以及經(jīng)濟行為的契約化，信用關(guān)系趨向普遍化和經(jīng)?；?，就上升為一種交易規(guī)則或秩序，使信用關(guān)系制度化。

所謂信用制度，即為約束信用主體行為的一系列規(guī)范與準則及其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的合約性安排。一般說來，信用制度健全與否對整個社會的經(jīng)濟發(fā)展乃至經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定至關(guān)重要。因此建立一個穩(wěn)定有序的、能為經(jīng)濟發(fā)展提供有利的信用制度環(huán)境，是每一個社會共同追求的目標。信用制度作為信用主體之間在長期博弈基礎(chǔ)上形成的相對穩(wěn)定的行為規(guī)則，反映人與人之間的利益關(guān)系，并被市場交易所需求和強調(diào)，是對信用行為和信用關(guān)系的規(guī)范與保證。

信用制度可以是正式的，它是由社會法律法規(guī)明文規(guī)定的行為規(guī)則，各社會成員必須強制遵守；也可以是非正式的，它是人們在長期的經(jīng)濟交往中無意識地形成的商業(yè)慣例，靠各社會成員自覺履行。非正式信用制度主要包括價值信念、道德觀念、風俗習性、意識形態(tài)等因素。其好壞只能以能否提高經(jīng)濟效益，帶來經(jīng)濟增長并最大限度地實現(xiàn)社會公平為標準。

二、我國信用制度建設(shè)面臨的主要問題

建立健全與社會誠信建設(shè)相配套的信用法規(guī)制度體系，是征信和信用服務(wù)活動有序、規(guī)范開展，加強對違法違規(guī)失信行為懲戒與制約的基礎(chǔ)保障。完備的信用制度，包括信用信息記錄、公開、共享、利用制度，信用獎懲制度，信用服務(wù)活動和信用服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)管制度等，這是信用體系建設(shè)的核心。

從總體上看，我國信用制度的建立滯后于社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)育的進程。特別是近幾年來，我國信用約束機制不僅沒有得到加強，在很多方面還弱化了，社會經(jīng)濟生活中不講信用、無視信用、破壞信用的現(xiàn)象比比皆是。若要有的放矢地突破這一障礙，必須首先認清現(xiàn)狀，了解目前我國信用制度環(huán)境存在的主要問題：

1.缺乏有效的法律法規(guī)支撐

目前，與信用發(fā)達國家相比，我國有關(guān)信用的基本法律尚不完善。信用法規(guī)制度的建立本身就是對現(xiàn)有法律制度規(guī)則體系的改革與創(chuàng)新過程，這一過程遇到的阻力、問題是非常大的，國家盡管在信用制度建設(shè)方面進行了不少有益的探索，頒布了《征信管理條例》，但其針對性、強制性、操作性不夠，無法滿足國家下一步經(jīng)濟發(fā)展對信用制度建設(shè)的要求。國家上位法的缺失，無疑對擴大信用信息的共享、開放與應(yīng)用無法提供有效的法律制度保障，特別是在如何界定政府信息公開與保護國家秘密的關(guān)系、企業(yè)信息開放與保護商業(yè)秘密的關(guān)系、個人信息開放與保護個人隱私的關(guān)系等方面。這些信用法律法規(guī)建設(shè)方面的客觀因素，無疑都抑制了國家社會誠信體系建設(shè)成效的體現(xiàn)。

2.政府在信用制度建設(shè)中的定位問題

信用體系的核心本質(zhì)就是市場規(guī)則和秩序保障機制的改革與創(chuàng)新，其本性應(yīng)該是內(nèi)生的，僅依靠政府的行政力量，而沒有企業(yè)、社會成員的共同參與是難以完成的。實踐表明，依靠政府的行政命令根本無法協(xié)調(diào)解決聯(lián)合征信平臺的數(shù)據(jù)采集難、共享難問題，難以促進形成持續(xù)、有效的信用信息共享交換機制；政府行政力量在信用服務(wù)市場的過多介入，對社會信用服務(wù)機構(gòu)形成了“擠出”效應(yīng)，造成了信用服務(wù)市場的活力不足。

3.信用信息的共享開放問題

目前我國信用信息的采集、處理、使用不符合法定程序，比較隨意。沒有按照法定程序的征信使信用信息缺乏準確性、完整性、連續(xù)性，十分不利于信用制度的建設(shè)。國內(nèi)外的實踐充分表明，雖然各地區(qū)由于不同的政治文化環(huán)境，會形成不同的信用信息共享模式，但不同模式下的共同目標都是為了合理、規(guī)范地促進信用信息開放與應(yīng)用。信用信息的共享開放，是征信體系建設(shè)的核心環(huán)節(jié)，是信用服務(wù)機構(gòu)賴以生存和發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是失信懲戒機制形成的必要條件。

4.信用制度的可操作性與執(zhí)行落實問題

理論與實踐表明，誠信體系的建立與完善需要一套行之有效的法律法規(guī)制度體系作為保障，沒有完善的信用法規(guī)制度，就不能保證信用信息規(guī)范、有效、順暢地共享、開放與應(yīng)用，不可能形成以產(chǎn)權(quán)保護為基本規(guī)則和法律理念下的失信懲戒機制，也難以從根本上解決違規(guī)、違約、失信問題，從而無法為信用經(jīng)濟、創(chuàng)新型國家的發(fā)展提供良好的制度環(huán)境與條件。誠信問題的最終解決，僅靠道德的教化是不夠的，還是要靠法制，培育誠信的價值取向需要扎扎實實地做好制度性的基礎(chǔ)工作，這也是社會主義市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)工作。

三、完善我國信用制度建設(shè)的對策建議

1.加快信用立法步伐，形成完備的信用法律體系

第一，對現(xiàn)有法規(guī)制度進行修訂調(diào)整或補充設(shè)立。國家信用體系建設(shè)主管部門可以對現(xiàn)行信用法規(guī)制度的可操作性情況進行一次全面的摸底調(diào)查，結(jié)合社會信用制度建設(shè)中信用信息開放、信用產(chǎn)品使用、市場信用監(jiān)管及信用服務(wù)機構(gòu)監(jiān)管等各方面工作開展的實際需要，特別是建立有效的失信懲戒機制的實際需要，把握《征信管理條例》中所體現(xiàn)的我國征信立法的基本理念和原則，按照以法制保障實踐成果、以實踐促進法制完善的原則，進一步做好信用法規(guī)制度的制定、修改、補充、完善工作，指導各級部門建立健全征信管理的相關(guān)規(guī)章制度、加強行業(yè)自律，將法規(guī)與道德約束、社會他律與行業(yè)自律、輿論監(jiān)督與行政監(jiān)管、部門管理與群眾參與有機地結(jié)合，形成一個統(tǒng)一的整體，系統(tǒng)性地推進社會信用體系建設(shè)配套的法規(guī)制度體系建設(shè)。

第二，建立法規(guī)制度執(zhí)行落實的檢查評估、社會監(jiān)督機制。在社會信用體系建設(shè)的配套法規(guī)制度體系，法規(guī)制度執(zhí)行落實的檢查評估和社會監(jiān)督機制是保證政策法規(guī)和制度規(guī)范執(zhí)行效果的重要環(huán)節(jié)。首先，國家應(yīng)該指派專門機構(gòu)負責組織各有關(guān)部門人員、專家學者和各行業(yè)代表，對信用相關(guān)法規(guī)制度的宣貫與執(zhí)行情況檢查評估，并將評估結(jié)果與責任部門及其領(lǐng)導干部的年度目標責任和業(yè)績考核掛鉤，強化各級有關(guān)部門的責任意識和執(zhí)行能力提升。其次，建立廣泛的社會監(jiān)督渠道，通過政府網(wǎng)站、政府熱線等多種途徑受理企業(yè)和市民對信用相關(guān)法規(guī)制度執(zhí)行情況的投訴與建議，接受新聞媒體的監(jiān)督，向新聞媒體的調(diào)查采訪提供便利。最后，建立責任追究機制，對于在信用相關(guān)法規(guī)制度執(zhí)行過程中存在的弄虛作假、徇私舞弊、濫用職權(quán)等違法違規(guī)失信行為，追究責任人的法律責任、行政責任，對重大責任事件向社會公開披露、曝光。

在推進我國社會誠信體系建設(shè)中，應(yīng)找準突破口，立足長效，建立健全相關(guān)法律規(guī)章制度，為誠信體系建設(shè)提供制度保障。

2.堅持依法征信，在針對個人征信的過程中，需注意保護個人隱私權(quán)

個人信用制度是社會信用制度的重要方面，對個人的征信難免會觸及到一些個人隱私。世界上許多征信國家都在依法征信的環(huán)節(jié)中十分強調(diào)對個人隱私權(quán)的保護。

第一，征信必須符合法定程序，不能采取竊取、騙取等非法手段。除法定的強制性提供信息外，征信機構(gòu)在進行提供信用信息的商業(yè)行為時，必須征得被征信者的許可，其信息服務(wù)對象應(yīng)該是根據(jù)法定或約定的事由，在“善意使用”的原則下確定。

第二，在依法征信的環(huán)節(jié)中，信息數(shù)據(jù)應(yīng)僅限于對客觀事實的描述和記載，在信息評估方面，應(yīng)該以國際通行慣例和我國國情為依據(jù)，堅持客觀、公正的價值取向。

第三，賦予被征信者及時消除錯誤信息、更新過時信息的權(quán)利。

最后，必須對在征信過程中侵害個人隱私權(quán)的不法行為追究責任，并施以相應(yīng)的法律制裁。

3.促使征信機構(gòu)合法經(jīng)營，對信用行業(yè)依法管理

據(jù)征信國家的經(jīng)驗，信用信息的商業(yè)化是法律提供保障的前提。從目前情況來看，信用信息的商業(yè)化非一蹴而就，可能會隨著信息的逐步開放而經(jīng)歷一段時期。因此，在此過程中更加要求有關(guān)征信機構(gòu)的建立和運營必須符合法律的規(guī)范，從而保證其所獲取信息的準確與有效。同時，對信用行業(yè)的管理也應(yīng)隨著法律的逐步健全而不斷加強。

4.法定執(zhí)法機構(gòu)，加大執(zhí)法力度

就信用管理的執(zhí)法環(huán)節(jié)來說，其中最重要的一環(huán)莫過于懲罰機制的建立和執(zhí)行，強有力的懲罰機制能杜絕大多數(shù)商業(yè)欺詐和具有不良動機的投機行為。從征信國家的經(jīng)驗來看，懲罰機制作用的對象通常是法人或個人，而執(zhí)行單位可以是政府機構(gòu)，也可以是法律或政府有關(guān)機構(gòu)委托的民間機構(gòu)。對于中國說，信用制度框架下的懲罰機制必須由中央人民政府和各級人民政府的相應(yīng)機構(gòu)作為執(zhí)行機構(gòu)。因為僅從獲取公民個人和來華外國人的有關(guān)數(shù)據(jù)角度談，初期只有公安局、稅務(wù)局、工商行政管理局、商業(yè)銀行聯(lián)合才能達到所要求的效果。

除立法，執(zhí)法機構(gòu)外，還要加大執(zhí)法力度。在訴訟審判方面，規(guī)定受理審結(jié)的時限，以在盡可能短的時間內(nèi)采取法律行動，維護勝訴人的權(quán)益；貫徹訴方、債權(quán)方所在地為主的原則，避免地方保護、人情關(guān)系干擾案件審理和審判的弊端；把提高執(zhí)行率作為考核法院工作的重要指標，使法律真正成為維護信用關(guān)系、保護債權(quán)人合法權(quán)益、追究違約侵權(quán)責任的有力武器，充分發(fā)揮執(zhí)法部門的公正作用。執(zhí)法部門應(yīng)從國家經(jīng)濟發(fā)展大局出發(fā)，充分尊重和重視債權(quán)人的地位和意見，加大保護債權(quán)人的執(zhí)法力度。

5.完善處罰形式，實現(xiàn)處罰機制的轉(zhuǎn)變

強調(diào)盡快建立和完善失信懲罰機制的時候，首先要明確在市場經(jīng)濟中，失信的法律邊界是什么，失信到什么程度將給予何種程度和形式的制裁。根據(jù)征信國家的經(jīng)驗，失信是產(chǎn)生于市場經(jīng)濟生活中的不良現(xiàn)象，回應(yīng)市場對失信現(xiàn)象進行懲罰的機制也產(chǎn)生于市場，比如各色各樣的企業(yè)資信調(diào)查公司、消費者個人信用調(diào)查公司和資信評級公司等公司的信息公布。