上海探索村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式

○杜學(xué)峰

隨著市場化和城市化的快速發(fā)展，村民自治的基礎(chǔ)條件發(fā)生了很大變化。由于制度設(shè)計(jì)本身的缺陷以及所受到的外部環(huán)境制約和影響，村民自治在實(shí)踐過程中，經(jīng)常面臨著諸如動(dòng)力衰減、能力不足、支撐不夠、議行無力以及長期困擾自治有效實(shí)現(xiàn)的“兩委”矛盾、自治組織“附屬行政化”、村民代表會(huì)議召開難等諸多困境，影響并制約著以村民自治為重點(diǎn)的農(nóng)村基層民主建設(shè)。針對(duì)現(xiàn)實(shí)情況，上海在創(chuàng)新社會(huì)治理、加強(qiáng)基層建設(shè)的背景下，開始探索村民自治新的實(shí)現(xiàn)形式。

一、上海在村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式方面的探索與實(shí)踐

上海的探索從一開始就具有強(qiáng)烈的問題意識(shí)，許多思路和舉措直面現(xiàn)實(shí)問題，并力圖尋找到有效的解決方案。在上海郊區(qū)，近年來，隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，農(nóng)村基層各類矛盾也不斷集中顯現(xiàn)，特別是涉及村民切身利益的動(dòng)拆遷、村村合并產(chǎn)生的集體資產(chǎn)管理和使用，以及弱勢(shì)群體的社會(huì)救濟(jì)補(bǔ)助等問題。在村委會(huì)行政化傾向日益嚴(yán)重、村民自治基本缺位的情況下，農(nóng)村干群關(guān)系受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。一方面，村干部為百姓做實(shí)事得不到理解，縮手縮腳；另一方面，基層群眾對(duì)干部不信任甚至產(chǎn)生懷疑，造成矛盾加劇，阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展。為此，上海農(nóng)村探索建立村民議事中心制度，以此來推進(jìn)基層民主自治。

這項(xiàng)制度和措施最早是由奉賢區(qū)金匯鎮(zhèn)開始探索的。2010年底，在推進(jìn)奉賢南橋東大型居住社區(qū)動(dòng)遷工作中，金匯鎮(zhèn)行前村18戶動(dòng)遷區(qū)域外的村民向鎮(zhèn)政府提出解決鎮(zhèn)保的訴求。村兩委干部挨家挨戶上門做工作、作解釋，但有的被拒之門外，有的被罵辦事不公等等。有些村民還揚(yáng)言要到市、區(qū)兩級(jí)部門上訪。眼見著工作做不通，矛盾要激化，村黨總支邀請(qǐng)部分村老干部、老黨員和威信高的村民代表一起來商議對(duì)策。會(huì)上大家認(rèn)為，18戶村民的訴求沒有政策依據(jù)，不應(yīng)該支持，并主動(dòng)提出他們親自去做村民的思想工作。經(jīng)過大家耐心細(xì)致地做工作，最終18戶村民認(rèn)識(shí)到了自身訴求不合理，承諾不再上訪。一起可能引發(fā)的群體性上訪事件有效處置在萌芽狀態(tài)。行前村的做法，讓村干部嘗到了甜頭。至此以后，村里對(duì)于土地承包、道路修建、資金使用等凡是涉及村民重大利益的事項(xiàng)，村兩委在做出決策前，都要先召集有威信、議事能力強(qiáng)的村民代表先期進(jìn)行商議。這樣的協(xié)商議事既贏得了群眾的支持和理解，又為干部大膽開展工作減輕了壓力，過去認(rèn)為難以解決的事情也變得不難了，干部群眾關(guān)系也變得融洽了。

2012年，金匯鎮(zhèn)黨委全面總結(jié)行前村經(jīng)驗(yàn)，開始在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)推廣建立村民議事中心，探索通過在村層面搭建一個(gè)開放靈活的經(jīng)常性協(xié)商議事平臺(tái)，依靠基層骨干力量做群眾工作，從而推動(dòng)基層民主自治發(fā)展。具體做法主要體現(xiàn)在四個(gè)緊密聯(lián)系的工作環(huán)節(jié)：書記兼任議事中心主任，其他成員通過組織推薦、群眾舉薦相結(jié)合方式產(chǎn)生。議事中心成員的選擇重點(diǎn)是黨員代表議事會(huì)代表、村居民代表大會(huì)代表、組團(tuán)式聯(lián)系服務(wù)群眾工作骨干，特別是把一些想議事、能議事、威信高、素質(zhì)強(qiáng)的老黨員、老干部吸納進(jìn)來。人選產(chǎn)生后，經(jīng)過村兩委醞釀、村民代表會(huì)議討論后正式確定。

二是廣征“議題”，匯集民情民智。通過建立定點(diǎn)接訪和走訪制度、參與組團(tuán)式聯(lián)系服務(wù)群眾工作等渠道，議事中心成員深入村組樓組，廣泛聽取黨員群眾意見建議；將個(gè)性化的、碎片化的需求和訴求，收集、匯總和梳理后，把大家反映集中的問題形成初步議題，提交議事中心醞釀?dòng)懻?。村兩委根?jù)工作需要，

一是精挑“議員”（議事中心成員），實(shí)現(xiàn)有序參與。村議事中心成員一般設(shè)10-15人，由村黨組織也經(jīng)常將一些涉及村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大事務(wù)的決策，交給議事中心先行討論商議。

三是規(guī)范“議程”，推動(dòng)科學(xué)決策。根據(jù)議題內(nèi)容，對(duì)屬于村民教育、政策解釋類的事項(xiàng)，就由議事中心成員負(fù)責(zé)做好宣傳；對(duì)涉及一般問題和矛盾的決議，由議事中心成員發(fā)動(dòng)骨干做好調(diào)處工作；對(duì)涉及較復(fù)雜問題和群體性的矛盾，議事中心商議對(duì)策形成方案，提交村兩委研究決定，做出工作部署,其中對(duì)涉及重大事項(xiàng)需提請(qǐng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議表決的，還要通過“四議兩公開”程序予以落實(shí)；對(duì)于專業(yè)性較強(qiáng)的議題，由村黨組織負(fù)責(zé)聯(lián)系協(xié)調(diào)，邀請(qǐng)上級(jí)專業(yè)部門召開聽證會(huì)等進(jìn)行充分論證和醞釀。

四是落實(shí)“議效”，健全監(jiān)督機(jī)制。加大事務(wù)公開力度，對(duì)于議事中心提交的議題、需要決策的事項(xiàng)以及近期推進(jìn)落實(shí)的工作，通過村務(wù)公開欄、農(nóng)信機(jī)、村民小組長會(huì)議、意見箱、調(diào)查走訪等形式將議事決定及進(jìn)展情況向村民公開宣傳通報(bào)，主動(dòng)接受村民評(píng)議。成立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì),對(duì)議事中心議題醞釀?dòng)懻撨^程、決議落實(shí)情況進(jìn)行全程跟蹤，督促村兩委做好工作，確保議事中心所議事項(xiàng)落地見效。

通過兩年多的實(shí)踐，目前，這一制度已在奉賢全區(qū)所有的農(nóng)村推廣實(shí)施，部分村還結(jié)合村情實(shí)際，進(jìn)一步探索把村民議事中心制度延伸到村組，建立村民小組議事分中心，并取得了良好效果。

媒體有評(píng)價(jià)說，今天的村民議事中心已經(jīng)成為了奉賢農(nóng)村民情民意的“集聚地”、群眾自我管理、自我教育和自我服務(wù)的“主陣地”以及村兩委干部科學(xué)決策的“智囊團(tuán)”。村民議事中心的制度形式的確為村民自治找到了有效抓手。大家都深刻體會(huì)到，自從各村建立起了村民議事中心制度，干部多了膽量和底氣，為民辦事的效率高了，基層工作活力強(qiáng)了；群眾多了理解和信任，對(duì)村兩委工作支持多了，干群關(guān)系也更加和諧和密切了。

二、進(jìn)一步探索村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的思考

概括地講，上海農(nóng)村探索建立的村民議事中心制度將村委會(huì)的行政功能和自治職能相對(duì)分離，形成在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，村民議事中心議事、村民大會(huì)或村民代表大會(huì)決策、村委會(huì)執(zhí)行大會(huì)決議，而配套建立的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)受村民大會(huì)或村民代表大會(huì)委托，對(duì)村委會(huì)執(zhí)行決議的情況進(jìn)行監(jiān)督的良性循環(huán)，為村民參與村務(wù)民主管理提供了保障和便利。探索村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式是一次成功的實(shí)踐，但也存在著一些問題，還有很大的改進(jìn)和創(chuàng)新的空間。

（一）村民自治制度存在內(nèi)在價(jià)值，需要進(jìn)一步深化和推進(jìn)

自治作為一種治理力量，對(duì)于社會(huì)秩序獲得和社會(huì)進(jìn)步發(fā)展不可或缺。按照學(xué)者徐勇的理解，我國之所以選擇村民自治制度，在于這一制度內(nèi)含的自治所具有的特殊價(jià)值和力量：其一是社會(huì)內(nèi)在的力量，其二是低成本的社會(huì)組織和治理，其三是現(xiàn)代國家治理的基礎(chǔ)。相對(duì)而言，于建嶸則更看重其民主啟蒙和權(quán)利覺醒的政治價(jià)值。村民自治制度存在著內(nèi)在的價(jià)值，村民自治并非“已經(jīng)死亡”，而在注入民主力量之后，“失落的自治”將獲得新生。正是基于其內(nèi)在的價(jià)值和力量，上海在試圖“找回自治”，通過改變外在的實(shí)現(xiàn)形式，從而使得村民自治制度在新的歷史條件下獲得其生命力。

其實(shí)，農(nóng)村工作說難做也難做，說好做也好做，關(guān)鍵要看有沒有抓到解決問題的“牛鼻子”。村民議事中心制度之所以能夠成功化解農(nóng)村許多過去一直被認(rèn)為是老大難的問題，其根源就在于它是在基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，落實(shí)村民自治的有效實(shí)現(xiàn)，真正讓村民坐下來一起共同商量討論決定自己的事情，因而得到了村民的廣泛支持。

有效推進(jìn)村民自治的價(jià)值還遠(yuǎn)不在于此。村民自治內(nèi)含著民主的要素，同時(shí)也是民主的根基。自治作為通向民主的通道，從自治通向民主，真正夯實(shí)現(xiàn)代國家治理的基礎(chǔ)，從而保證人民群眾直接行使民主權(quán)利，依法管理自己的事情，創(chuàng)造自己的幸福生活，是社會(huì)主義民主最廣泛的實(shí)踐。顯然上海在這方面做了很大努力。

村民議事中心制度的建立，為干群經(jīng)常性交流和村民參與管理開辟了新渠道，有效保障了村民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。通過群眾公開質(zhì)詢、群眾問干部答，兜了干部“箱底”，亮了群眾“心底”，讓村民真正成為農(nóng)村事務(wù)的主人。正如不少村民所表示的那樣，“村民議事中心這一制度的實(shí)施，使我們感到村里辦什么事都會(huì)尊重我們的意見，而且還有答復(fù)，事情辦到什么程度，最終結(jié)果怎么樣，讓人看得很清楚，這讓我們真正有了當(dāng)家作主的感覺。”

測(cè)試結(jié)果顯示，根據(jù)陀螺奇偶輸出的相關(guān)性進(jìn)行零偏抵消之后，其零偏及穩(wěn)定性得到改善.相比于同等條件下的傳統(tǒng)陀螺，本實(shí)驗(yàn)中光程倍增光纖陀螺本身已經(jīng)有較好的精度，并根據(jù)其奇偶輸出表現(xiàn)出的負(fù)相關(guān)性，進(jìn)一步進(jìn)行零偏抵消，能夠進(jìn)一步把零偏穩(wěn)定性控制在0.005°/h內(nèi).

（二）村民自治可以有不同的實(shí)現(xiàn)形式，允許各地創(chuàng)造性地進(jìn)行探索和實(shí)踐

為了有效推進(jìn)村民自治，近幾年，全國各地都在結(jié)合實(shí)際創(chuàng)造性地探索，除了四川全省范圍推廣的新村發(fā)展議事會(huì)外，在廣東、廣西、湖北、安徽等地先后出現(xiàn)了在村委會(huì)以下的多種村民自治實(shí)現(xiàn)形式。村民自治在形式多樣的推進(jìn)實(shí)踐中重新煥發(fā)出生機(jī)和活力，也引起了理論界不同的看法和爭論。

上海的實(shí)踐同上述幾個(gè)地方不同在于，它注重發(fā)揮黨組織在群眾自治中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，在不改變農(nóng)村組織體制現(xiàn)有框架的情況下，通過整合農(nóng)村人才資源，適當(dāng)引入社會(huì)力量，為村民搭建一個(gè)協(xié)商議事、表達(dá)訴求、監(jiān)督村務(wù)的平臺(tái)，從而達(dá)成村民自治功能的有效實(shí)現(xiàn)。建立議事中心并配套設(shè)立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，初衷就是為村民參與村級(jí)事務(wù)管理，方便干部與群眾經(jīng)常性交流開辟新的渠道。在議事中心的組織架構(gòu)中，成員都是村里的老干部、老黨員和村民代表，他們基本上都是政治上靠得住、本領(lǐng)上過得硬、群眾間威望高、思想素質(zhì)好、法律意識(shí)強(qiáng)的群眾；為了加強(qiáng)黨組織的引領(lǐng)作用，中心主任一般都是村黨組織書記或村委會(huì)主任兼任；這些成員是由村黨組織和村民推薦產(chǎn)生，最后人選經(jīng)過村兩委會(huì)、村民代表會(huì)議醞釀?dòng)懻摯_定。有時(shí)根據(jù)議事需要，聘請(qǐng)?jiān)诋?dāng)?shù)赜杏绊懥?、威望高的區(qū)鎮(zhèn)干部、市、區(qū)級(jí)黨代表、人大代表、政協(xié)委員、企業(yè)法人代表、優(yōu)秀外來務(wù)工人員等擔(dān)任名譽(yù)顧問。在議事內(nèi)容上，規(guī)定了議事中心涵蓋村務(wù)發(fā)展規(guī)劃、資金管理等11個(gè)方面的議題，監(jiān)督委員會(huì)涵蓋“三重一大”、村務(wù)黨務(wù)公開等8個(gè)方面的監(jiān)督內(nèi)容。而議事和監(jiān)督的結(jié)果，通過村務(wù)公開欄、農(nóng)信機(jī)信息等及時(shí)將群眾普遍關(guān)心、事關(guān)群眾利益的事項(xiàng)公布于眾，從而實(shí)現(xiàn)了“讓每項(xiàng)決策都能在陽光下執(zhí)行”。

上海的實(shí)踐只是村民自治實(shí)現(xiàn)形式的一種樣態(tài)，從其他地方的探索來看，村民自治可以而且應(yīng)當(dāng)是多層次多樣式的。2014年中共中央1號(hào)文件也充分肯定了這一點(diǎn)。不僅如此，它還提出了探索村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的命題，并明確指出“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)單位和集體土地所有權(quán)在村民小組的地方，可開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)?！?號(hào)文件顯然是考慮了多方面因素的結(jié)果，同時(shí)也反映了對(duì)村民自治實(shí)現(xiàn)形式的不同意見和看法。

其實(shí)，自治的第一要義在于可選擇治理模式，真正的村民自治要讓村民選擇能解決農(nóng)村問題的治理模式。村民自治到底采用何種形式才是有效的，與一定條件相關(guān)。不同農(nóng)村所處的不同地域、經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異、社會(huì)狀況、文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣等等，要求村民自治形式不能“一刀切”。提倡各個(gè)地方結(jié)合實(shí)際，選擇適合自己特點(diǎn)的治理模式和自治形式，只要不違背自治原則，能妥善處理好農(nóng)村中的利益分配、利益表達(dá)、利益救濟(jì)等問題，就應(yīng)當(dāng)允許實(shí)驗(yàn)和探索。

（三）上海的制度實(shí)踐還需要結(jié)合實(shí)際依法認(rèn)真改進(jìn)和完善

以村民議事中心制度為特色的村民自治實(shí)現(xiàn)形式的創(chuàng)新實(shí)踐還剛剛起步，各方面發(fā)展還不成熟，還需要進(jìn)一步規(guī)范和在實(shí)踐中不斷完善。從我們現(xiàn)在觀察和分析的情況看，以下幾個(gè)方面的問題還需要進(jìn)一步思考和研究。

1.合法性問題。作為村民自治的一種新的形式，村民議事中心本身并不具備法律效力，實(shí)際運(yùn)作中也只是一個(gè)協(xié)商議事機(jī)構(gòu)，法理上不具有決策功能。村民大會(huì)和村民代表大會(huì)才是受國家法律保護(hù)的村民自治的法定機(jī)構(gòu)，依據(jù)《村民委員會(huì)自治法》的規(guī)定，村民會(huì)議或者村民會(huì)議授權(quán)的村民代表會(huì)議有權(quán)討論決定村務(wù)重大的事項(xiàng),行使法定的決策權(quán)。盡管在實(shí)踐中,由于村域規(guī)模加大、人口流動(dòng)頻繁、居住情況變動(dòng)多等原因而致村民會(huì)議甚至村民代表會(huì)議召開的難度進(jìn)一步加劇，依托村民會(huì)議或者村民會(huì)議授權(quán)的村民代表會(huì)議實(shí)現(xiàn)的村民自治實(shí)際上難以有效運(yùn)行；而從便利性、可操作性和經(jīng)濟(jì)的角度來看，村民議事中心的建立無疑對(duì)于村民自治的有效開展不失為一種合理的選擇，但其實(shí)際運(yùn)作的合法性難免受到質(zhì)疑。如果村民議事中心只是議事而不做決定，決定權(quán)事實(shí)上落到村兩委身上，這樣的自治是否是真正意義的村民自治就是個(gè)問題；相反，村民議事中心承擔(dān)起村民自治的功能，對(duì)村里的重大事項(xiàng)行事實(shí)上的議決權(quán)，就在法律上面臨著架空村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的指責(zé)。這需要進(jìn)一步研究，并在理論上講清楚。

2.行政化問題。村民議事中心是在行政村建制范疇內(nèi)進(jìn)行的附設(shè)性的自治形式變革，這種自治形式的創(chuàng)新本質(zhì)上仍然沒有脫離行政化的老路。因而，它從一開始就注定很難突破以建制村為基礎(chǔ)開展村民自治所面臨的體制性障礙和困難。比如村委會(huì)的行政化傾向嚴(yán)重抑制村民自治的發(fā)展和成長，基于政府治理需要而推動(dòng)的大規(guī)?！昂洗宀⒔M”引致的村域規(guī)模過大、人口過多和村莊共同體解體等使得村民自治變得十分不便利。此外，農(nóng)村工作的政府主導(dǎo)慣性和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等外部力量也在某種意義上弱化了農(nóng)村內(nèi)生的自我治理能力。這也說明，如果不從農(nóng)村內(nèi)部挖掘自治的內(nèi)在力量，光靠外在建制村組織架構(gòu)中增加一個(gè)新的組織體系試圖推進(jìn)村民自治，恐怕難有實(shí)質(zhì)性效果。

3.民主性問題。我國村民自治制度設(shè)計(jì)的初衷是為恢復(fù)和建立農(nóng)村的社會(huì)秩序，防止“治理真空”，所以開始時(shí)是以“三個(gè)自我”（自我管理、自我教育、自我服務(wù)）為價(jià)值目標(biāo)的；后來，根據(jù)國家治理和社會(huì)發(fā)展的需要，將村民自治置于基層民主的框架下來建構(gòu)，村民自治制度成為現(xiàn)代民主體系的一部分，“四個(gè)民主”（民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督）便成了村民自治實(shí)現(xiàn)形式的重要內(nèi)容。黨的十七大首次把以村民自治為核心的基層群眾自治制度正式確立為我國四大民主政治制度之一。因此，村民自治形式是否符合民主化要求，成為考量該制度有效性和價(jià)值實(shí)現(xiàn)的核心標(biāo)準(zhǔn)。村民自治有效實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上就是村民的自治權(quán)得到充分行使和切實(shí)保障。

作為村民自治新型組織的村民議事中心在民主性的實(shí)現(xiàn)方面還存在一些缺陷和不足，在制度設(shè)計(jì)和實(shí)際運(yùn)作的技術(shù)細(xì)節(jié)方面還有很多需要改進(jìn)和完善的地方。

一是要按照廣泛地體現(xiàn)民意的要求，進(jìn)一步規(guī)范村民議事中心的組織規(guī)則。議事成員的產(chǎn)生，要以村民小組為單位，采取“一戶一票”的方式，先民主選舉產(chǎn)生村民小組議事中心，再從每個(gè)小組議事中心推選一定數(shù)量的人選組成村民議事中心。議事成員的來源，除了本村村民之外，長期居住在本村的外來人口和到本村發(fā)展產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)組織成員，也可成為議事中心成員，要為外來人口表達(dá)利益訴求提供暢通的渠道。為防止村組干部權(quán)力壟斷，議事成員的構(gòu)成嚴(yán)格要求村組干部不超過議事員總數(shù)的一半；作為議事中心會(huì)議的召集者，黨組織書記和村委會(huì)主任可以不兼任中心主任。

二是明確議事中心成員的權(quán)利義務(wù)，進(jìn)一步規(guī)范議事程序，加強(qiáng)過程管理。村民議事中心要代表廣大群眾的利益，把群眾最需要解決的問題解決好，這是成立村民議事中心的題中之意。在具體運(yùn)作中，要激發(fā)議事中心成員的權(quán)利意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，明確職能職責(zé)和權(quán)利義務(wù)，強(qiáng)化成員的責(zé)任感和榮譽(yù)感，保證他們能夠盡心盡力，為村民公正議事。要充分尊重群眾意愿，合理選擇議題，規(guī)范議事過程各環(huán)節(jié)的工作，認(rèn)真走好議題表決和結(jié)果評(píng)議等關(guān)鍵步驟，確保議事中心運(yùn)行有序、規(guī)范高效。

三是認(rèn)真借鑒他地經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善村民議事中心的議事方法。在村民民主議事的實(shí)踐探索方面，全國有很多好的經(jīng)驗(yàn)，比如由河南鄧州率先提出，被中央領(lǐng)導(dǎo)批示肯定為“基層建設(shè)創(chuàng)新之舉”和“村級(jí)民主自治機(jī)制的有效實(shí)踐形式”的“四議兩公開”工作法以及四川成都全面推進(jìn)的民主決策“六步工作法”等等，都是行之有效的民主議事方法，值得上海學(xué)習(xí)和借鑒。其中，成都基層自治實(shí)踐中探索出來的“六步工作法”包括民主提議、民主商議、民主審議、大會(huì)決議、決議公示及監(jiān)督實(shí)施六個(gè)環(huán)環(huán)緊扣的步驟，為村民自治議事決策提供了一套完善的運(yùn)行程序。相對(duì)而言，上海村民議事中心的制度建設(shè)特別是在程序和方法層面還欠規(guī)范，制度內(nèi)涵還需要進(jìn)一步豐富，以便使它更加完善并發(fā)揮更大功效。