國家治理現(xiàn)代化的體系建構(gòu)與能力提升
——在常熟理工學院“東吳講堂”上的講演

金太軍

東吳講堂

國家治理現(xiàn)代化的體系建構(gòu)與能力提升
——在常熟理工學院“東吳講堂”上的講演

金太軍

我下面要講的國家治理現(xiàn)代化的體系建構(gòu)與能力提升是一個比較大的題目，內(nèi)容比較多，一個是體系，一個是能力。本來四個小時的內(nèi)容，范院長說只有一個半小時，那么只好壓縮再壓縮。我主要從五個方面闡述，重點是體系建構(gòu)。首先是背景，主要是兩個方面，一是我們現(xiàn)在處在轉(zhuǎn)型期。什么叫轉(zhuǎn)型期呢？就像我們青春期一樣，社會在發(fā)生變化會產(chǎn)生許多問題，有西方學者把他概括為四個方面，我們對照著看，這四個方面是否也適用于中國，他雖然不是從中國總結(jié)出來的，但很多方面對中國的轉(zhuǎn)型期很有借鑒意義的。二是中國現(xiàn)階段似乎正處于所謂中等收入陷阱，即拉美陷阱。我們可以簡單地回顧一下拉美陷阱是什么原因造成的，我們對比一下，我們是否也進入了這個階段。巴西、阿根廷等國，在二十世紀六七十年代就達到人均GDP5000美元，即所謂的中等收入，達到我們現(xiàn)在的收入，過了三十年四十年，他們始終沒有踏入高收入國家，如新加坡、日本、韓國和中國的臺灣地區(qū)等。為什么會這樣？一個重要原因是貧富差距過大，大眾消費能力不足。當下的中國也是這樣，收入差距大，有效購買力不足，基尼系數(shù)很高，我們肯定超過0.4國際公認的警戒線了，必然會造成社會的動蕩，當然我們現(xiàn)在還沒那么嚴重。一些拉美國家，政府的作用被市場替代，政治缺乏穩(wěn)定性，而我們國家政府比較強勢，所以金融危機我們政府來救市，這是我們的優(yōu)勢，但同時也更容易導致政府對市場干預過多，容易滋生腐敗；另外政治體制改革、社會體制改革滯后，受既得利益集團的控制，腐敗現(xiàn)象蔓延。中國目前全面深化改革目標的最大問題之一，也是既得利益集團對改革的阻撓。

今天我們將國家治理現(xiàn)代化，言下之意就是還沒實現(xiàn)現(xiàn)代化，說明國家治理是滯后于經(jīng)濟與社會發(fā)展的需要，這體現(xiàn)在四個方面：首先是單位，我們傳統(tǒng)的社會管理，主要靠單位，單位是社會的基本細胞，百分之九十五的人從屬于這個或那個單位，工資住房福利管理都是單位來提供的，出了什么事找單位就行了，沒有單位你就寸步難行，就是無業(yè)游民，有錢也沒地方花，有什么事就查你單位。直到今天，許多領(lǐng)導一遇到難題，就會責問你是哪個單位的，還停留在這樣的觀念中，這叫順藤摸瓜，所以政府對生活的管理靠單位就可以了。但現(xiàn)在政府社會管理的難度就大多了。現(xiàn)在單位僅僅是工作場所，而且單位的性質(zhì)也發(fā)生了變化，這也就是我要講的第二點，新的經(jīng)濟與社會組織的出現(xiàn)，以前的單位實際上都是公有制，要么是全民所有，要么是集體所有，沒有個體沒有私營。改革開放以來，多種所有制的經(jīng)濟與社會組織并存。在人類歷史上，還沒有哪個國家能夠?qū)@種市場化的經(jīng)濟與社會組織進行剛性的自上而下的管理。我們現(xiàn)在實際上還是自上而下的管理，這在以前計劃經(jīng)濟時代沒問題啊，都是公有制都是公有經(jīng)濟啊，它本身是權(quán)力的一個延伸體，你所有廠長所有部門的領(lǐng)導都是由主管部門來控制的。過去上海的一個工廠，生產(chǎn)茶杯的，茶杯上的圖案都要主管部門來審批，沒有自主權(quán)的，不是說你喜歡熊貓你就印熊貓，你喜歡南京長江大橋你就印大橋，不行的，要主管部門批準的。這樣當然好管啊，現(xiàn)在你對私營企業(yè)能夠管理到這個程度嗎？政府再想按照傳統(tǒng)的管理方式來管理就很難了。大家想一想，我們現(xiàn)在為什么叫綜合治理辦公室，為什么設(shè)在政法委？政法委我們知道是跟公檢法相關(guān)的。你說社會管理怎么能由政法委管理呢？有人不理解，恰恰這個現(xiàn)象在中國順理成章。因為它是自上而下地進行控制的，當然由政法委來管了。所以有人提出，社會管理應(yīng)該放在人大或者放在政府民政部門來管理，而不是政法委來管，這是我們的傳統(tǒng)觀念。這種管理方式在計劃經(jīng)濟時很高效，但是改革開放以后就越來越受到挑戰(zhàn)。第三個我要講的是戶籍管理。過去的戶籍管理就是一個蘿卜一個坑，這意味著什么？意味著你的出生地、居住地和就業(yè)都必須在一個地方，三地是合一。改革開放以后，西邊的蘿卜往東邊跑。所以東部地區(qū)一個坑里會放幾個甚至幾十個蘿卜，這就帶來很多問題，流動人口問題很大，以前是沒有的，因為以前只要你戶籍在這你就跑不掉啊，一系列的問題也就來了。二〇一〇年的人口普查，人戶分離的有多少呢？2.6個億左右，現(xiàn)在這個數(shù)量還在增加了。你就看我們常熟，外來人口有多少啊？這些人的戶籍天南海北都有，你怎么管?。克杂兄醒腩I(lǐng)導說，現(xiàn)在的社會像一盤散沙，一盤散沙就可能會出亂子，就危險。最后一個，我們的管理跟不上，我們的網(wǎng)絡(luò)社會也有問題。以前哪有網(wǎng)絡(luò)啊，我上大學那會兒哪有網(wǎng)絡(luò)??？不知道有網(wǎng)絡(luò)，也沒有電腦。我記得我一九八七年工作以后才知道有電腦，更不要說上網(wǎng)了。以前的大事可以變成小事，因為政府可以壓住可以捂住?，F(xiàn)在呢，很多小事只要在網(wǎng)上一發(fā)酵，就成了大事了。網(wǎng)絡(luò)不僅是信息的高速傳播渠道，它更是一種組織，一種無形的組織。通過網(wǎng)絡(luò)我們可以形成一種傳統(tǒng)生活很難形成的集體行動?，F(xiàn)在老百姓都很聰明，知道政府很怕這種行為，就怕人多，你有什么要求，你只要找一大幫人，然后政府往往妥協(xié)、讓步，甚至給你好處，因為你人太多啊。這個也是我們從來沒有遇到過的。我們現(xiàn)在有些政府覺得自己干了一些事情別人看不到，你看不到老百姓看得到啊，一上了網(wǎng)全世界都看得到。所以現(xiàn)在很多政府官員的事一到了網(wǎng)上，他的政治生命基本就到頭了。來自網(wǎng)絡(luò)的壓力給我們的國家?guī)砹饲八从械膰谰魬?zhàn)。

下面我們談?wù)勚卫淼母拍?。什么叫治理呢？因為我們平常?jīng)常把這些概念串著用，社會管理社會治理啊，都差不多。治理和管理還有統(tǒng)治究竟有什么區(qū)別？一講統(tǒng)治我們都知道那是暴力是壓迫，那就是強制的，統(tǒng)治往往帶來高效，但統(tǒng)治往往孕育著危機。毛澤東講過哪里有壓迫哪里就有反抗。就像火山一樣，你一直壓著它，它總有一天會爆發(fā)的。所以我們中國的封建社會是高度的集權(quán)統(tǒng)治的社會，所以它不可避免地會發(fā)生周期性的起義或革命。

那么什么是管理呢？管理是和科學相關(guān)的。我們?nèi)ゲ楣芾磉@個詞在字典上的意思，一句話，管理就是有目的的約束。管理一定要有目的性，必須有目的，然后它一定是一種約束。我們講加強管理，在一定意義上就是強化約束，為了特定的目的而約束。只要是一個組織，它就離不開管理，否則那就是一盤散沙、烏合之眾，無法達到組織的目標。所以管理依靠的是一種層級制度，也可以說是一種等級制度，是一種上下的命令與服從的關(guān)系。我是局長你是副局長，我是校長你是副校長，我的話你就得聽。校長的話院長聽，院長的話系主任聽，強調(diào)這種層級關(guān)系。命令和服從很難討價還價。八點上課，你說我可否八點半到，那不行。我們蘇州大學的校長說中午一點開始上課，一部分教師反對，但反對無效。因為什么？因為管理，校長就是管理者，就是制定與頒布命令的權(quán)威，他說的話你必須也只能服從。這樣就有效率。但是如果是治理呢，那就是一種協(xié)商，治理是平等的。管理和治理的區(qū)別就是，管理的主客體很清晰，誰是領(lǐng)導誰是下屬涇渭分明。領(lǐng)導說你去干什么就去干什么，因為你是客體。但是治理呢，就要說：這個事情咱們應(yīng)該怎么辦？有沒有什么好辦法？這就叫治理，是平等的，是需要協(xié)商的，重視雙贏與互惠。治理就是共贏，協(xié)商民主也是這個意思。所以治理更合理，治理更顯示出我們現(xiàn)在這個社會走向多元化、多主體化，走向復雜化、網(wǎng)絡(luò)化，越來越像圓桌會議，很難分出哪個是領(lǐng)導哪個是群眾，這是發(fā)展趨勢。所以中央倡導這種理念。當然，當下我們還是遠遠沒達到這個理想境界。所以我們要努力。

下面是今天我要講的最主要的一個內(nèi)容，就是體系建構(gòu)。如果你問我，老師啊，體系是什么？國家治理體系是什么？我告訴你，可能總書記都不一定知道，你看習近平的講話，各種報紙，都是抽象的、原則性的。不知道該怎么做，也沒有時間表。我最近一直在思考這個問題，總結(jié)出六個要素，在這個體系里，這六個方面，就像我們古代的一個寓言故事——盲人摸象！你摸他的鼻子是一個樣子，摸它的尾巴是一個樣子，摸它的腿、摸它的身子都不一樣！我現(xiàn)在各個部分都摸一下就知道原來這就是大象！你從不同的角度看這個國家的體系，它應(yīng)該也包括這六個方面，這六個方面我很認真地思考過的，但仍然很不成熟。

首先它的第一個要素：合法性。這是現(xiàn)代化治理體系的一個前提，如果連基本的合法性都不具備，那其他一切都無從談起。什么叫合法性？有人說合乎法律規(guī)定。合法性是不是合乎法律規(guī)定？政治學意義上的合法性指的是，社會公眾的認同。如果公眾認為你這個政府為人民服務(wù)，認為共產(chǎn)黨好，是合法的，你就是合法的。但是如果人民認為你這個政府不是合法的，就算你是按照法律程序成立的，也是不合法的。那么一個國家的治理體系要靠什么？國家體系就像一個大樓，它需要幾個關(guān)鍵點的支撐，這幾個支撐點就是國家制度。說白了就是這個國家自己運行的基本規(guī)則。我們國家有哪幾套基本制度？最主要的有哪幾套政治制度？在座的同學有沒有能說出來的？其實我已經(jīng)寫出來了：人民代表大會制度，多黨合作政治協(xié)商，民族區(qū)域自治制度，基層民主自治制度，還有特別行政區(qū)制度。最重要的還是前三個，當然基層民主自治制度也很重要。這是我們要建筑一個合法治理體系的基本要素，沒有了這幾根柱子，國家治理體系就要崩潰。現(xiàn)實中我們看我們的合法性在流失。流失的威脅讓我想到一個東西，這個東西我肯定我們在座的每個同學都有，就是手機。我們知道手機電池的電量一直在流失，它要充電才能繼續(xù)用，不充電就要報廢。我們國家制度的合法性就像電池在運行的過程中是有耗損的，因為你用的是權(quán)力呀，掌握的是權(quán)力。用權(quán)就好比用手機，你濫用職權(quán)電池就耗費得快。并且如果你充電的速度趕不上你用的速度，那么電池很快就會報廢。那該怎么辦呢？趕快給它充電。就像歷史上的王朝，有的朝代可以持續(xù)幾百年，有的僅僅數(shù)十年。再看我們當今社會的幾大問題，政治腐敗、環(huán)境危機、經(jīng)濟衰退、貧富差距、政府的公信力受到挑戰(zhàn)，這些問題都在耗費著電池的電量，表明我們的合法性在流逝。那么我們該怎么辦呢？讓我們來看看媒體的反應(yīng)，而且是主流媒體的反應(yīng)，首先是《中國青年報》，他歸納為阻礙社會發(fā)展的五大問題，你們看看如果讓你們歸納的話是不是這五大問題。相信大部分同學都認同這五大問題。我們再來看看《人民日報》所作的總結(jié)，這個調(diào)查涉及方面更廣。它把它總結(jié)為國家發(fā)展的十大難題，我們看看這個定義多好。什么是國家級難題？事關(guān)全局，涉及根本，急切解決，關(guān)注程度高，解決難度大，是一系列重大執(zhí)政挑戰(zhàn)問題。最后的結(jié)論是這樣：抑制腐?。坏讓尤罕姷谋Ｕ蠁栴}，就是對社會弱勢群體的保障問題；權(quán)力的制約與監(jiān)督；官本位；基層權(quán)力的保障問題；環(huán)境污染問題；經(jīng)濟的衰退；最后是官員財產(chǎn)的公示。我們看到最近由習近平總書記帶頭進行的財產(chǎn)公示，他只有兩套住房，總書記只有兩套房，存款幾十萬。我們范院長也不只兩套房，存款也絕對超過幾十萬。另外我們中央的其他常委大多也是兩套房，存款多的也就是幾百萬。我們的腐敗問題，必須自上而下，下一步是不是會引起大的變動我們還不知道。防腐是頭號治理，老百姓對這個問題都很期待。這些問題都是國家治理現(xiàn)代化不可能繞過的問題，必須解決的問題。你看習近平的講話：大量事實告訴我們，腐敗問題愈演愈烈，最終必然成為亡黨問題。這話講得已經(jīng)到了不能再嚴重的地步。我們一般不這樣講，我們一般說最終很可能成為亡黨問題，但他說最終必然成為亡黨問題。腐敗問題必須要治理，那么我們怎樣去完善我們的制度，在這里因為時間問題我不多說。

共產(chǎn)黨執(zhí)政制度是我國政治制度的核心。簡單地說，中國共產(chǎn)黨在國家體系中是牽一發(fā)而動全身，它是綱舉目張的那個綱，它是火車的車頭，是動力。所以必須要解決共產(chǎn)黨的問題。有的人問為什么？在這里我們不深入發(fā)掘黨的問題。如果有時間的話我很想和大家交流一下，探討一下這個問題。也許有人會有這樣一個疑問，為什么在中國只能搞共產(chǎn)黨一黨執(zhí)政，不能像西方國家一樣進行兩黨輪流執(zhí)政，或者多黨執(zhí)政。這個問題很復雜，我也很難把在座的每個人都說服。但是我只能告訴大家，從歷史和現(xiàn)實情況來看，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位的形成，不是靠哪一個人或是靠哪個事件，從一開始產(chǎn)生就注定了共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，至于它的執(zhí)政地位能不能永遠持續(xù)下去，能不能長期執(zhí)政是我們需要討論的，而我們現(xiàn)在談的黨內(nèi)民主，恰恰是共產(chǎn)黨執(zhí)政地位能否長期持續(xù)下去的關(guān)鍵。因為中國共產(chǎn)黨有兩個鮮明的特點，我講的特點不是黨章憲法，不是宗旨，不是這些東西，不是你們開黨會講的東西。我講的是從學術(shù)角度討論，共產(chǎn)黨的兩個鮮明的特點。一個是它的代表性，所謂代表性，我們經(jīng)常說我們?nèi)フ{(diào)查，我們選取的一些人一些事，這些人和事為什么可以推廣，我們做臨床，制造新的藥品，必須有臨床實驗，才知道有沒有副作用，療效怎么樣。我們調(diào)查研究的必須是要有代表性的，調(diào)查研究都要有代表性。代表性就是那些能夠代表你所想發(fā)揮作用的全體。比如說你想了解工人情況，你就不能去找資本家，也不可能去那些大型壟斷國有企業(yè)了解工人的實際生活狀況，它不具有代表性，大部分工人沒有那種生活狀況。比如你去某廠了解工人就很荒唐，我去一看，它和一般工廠不一樣，他們的自行車棚的規(guī)模很小，汽車棚的規(guī)模很大，因為工人都開車，但是你看，一般的一線工人怎么可能都有汽車呢？所以這樣的工人，在工人階級中不具有代表性?？墒枪伯a(chǎn)黨為什么有代表性呢，因為共產(chǎn)黨有八千多萬人，在中國找不到哪個階級，哪個階層，哪個民族，哪個職業(yè)，哪個地區(qū)沒有共產(chǎn)黨員。八千四百萬人，占了我們?nèi)丝诘氖畮追种?，就是說我們十幾個人中就有一個共產(chǎn)黨員。大家再看看，還有很多小孩不能入黨，黨員要求十八周歲。你去掉十八周歲以下，我估計共產(chǎn)黨的比例可能超過了十分之一，就是說黨員的分布很廣泛，不是只是老板，也不是只要官員，工人農(nóng)民，什么人都有，所以說中國共產(chǎn)黨具有代表性。還有它精英薈萃，它集中了全國人民中的精英，雖然不是全部，但一定是絕大部分。所以只要黨內(nèi)問題解決了，黨內(nèi)民主解決了，國家民主就解決了，社會民主就解決了。這套治理體系很清楚，從黨內(nèi)到國家到社會，這套治理體系就建立起來了，所以核心的問題就是共產(chǎn)黨怎么辦。有些問題是很明顯的，我們希望中央能夠動起來，比如說我們講黨代會，我們的黨代會五年開一次，就五年開一次，但是我們規(guī)定我們的黨代會是共產(chǎn)黨內(nèi)的最高權(quán)力機關(guān)，你們相信黨代會是黨內(nèi)最高的權(quán)力機關(guān)嗎，五年開一次這個最高權(quán)力有價值嗎？五年的時間就幾天時間，其他一千多天和它都沒關(guān)系，它的最高權(quán)力發(fā)揮的時間就一個多禮拜，五年就一個多禮拜，然后它多少人呢？哪個最高權(quán)力機構(gòu)人數(shù)兩千多人，又不是農(nóng)貿(mào)市場，顯然這有問題，所以說我們的權(quán)力體系是個問題。所以我們越往上人數(shù)越少，權(quán)力越大越集中，普通黨員的權(quán)力得不到保障和體現(xiàn)，我們在座的黨員你們利益得到保障了嗎？訴求得到反映了嗎？所以我們黨內(nèi)的權(quán)力結(jié)構(gòu)需要調(diào)整，權(quán)力重心應(yīng)該向下而不是向上。黨內(nèi)要形成一定的競爭機制，這里就不多說了，因為說多了就會扯到其他話題上。今天我們的主要目的就是整體上對國家治理體系進行把握。

第二是人大制度，我們要完善。首先是我們選舉的范圍太小，中國的人大選舉是世界上少有的以間接選舉為主的。我們叫人大，西方叫議會。不管他叫什么名字，反正就是立法機構(gòu)，作為一個立法機構(gòu)，世界上很少以間接選舉為主。立法機構(gòu)有一個特點，就是應(yīng)該直接選舉。我們就縣鄉(xiāng)兩級是直接選舉，其他的，市、省、全國，我們不知道，因為他不是人民直接選出來的，所以老百姓沒有感覺到他是我們的代表，不是直接選出來的，隔了多少層，誰清楚啊。第二，人大代表沒有職業(yè)化，像我們?nèi)珖舜蟠碛袔浊耍@些人里百分之九十五都不是專職，國外的議會的議員，像美國參議院、眾議院啊，一般幾百人，但是這些人是嚴格地按照程序選舉上來的，同時這些人的專職工作就是議會議員，沒有別的工作。因為國家治理事務(wù)是非常繁多的，我們的人大代表是怎么樣呢？比如說，可能是踢球的，球踢得特別好，也可能是一個模范教師，也可能是一個拿手術(shù)刀，手術(shù)技術(shù)精湛，都是在自己本職上做得很好，但惟獨在人大代表職位上不一定能夠做得好，他最重要的工作不是人大代表，是他自己那個工作。所以我們一般來說，你只要表現(xiàn)突出的，給你搞個代表，比如我自己就是個省政協(xié)委員，我都做了十幾年的政協(xié)委員了，因為我被認為是在業(yè)務(wù)上比較突出的。一年開一次會，我們哪有精力和時間去研究作為政協(xié)委員的事情呢，當然由于我的專業(yè)與政協(xié)工作比較密切，所以我的參政議政能力還比較強。從面上看，無論政協(xié)委員，還是人大代表，更多的是一種榮譽。你們看看美國的議員，有多少助手幫他服務(wù)，幫他調(diào)研，國家財政供養(yǎng)，所以他提出的東西才有分量有價值。甚至要說，我們（人大、政協(xié)）大量的人從事的本職工作與政治或國家治理沒有什么關(guān)系。所以我們講，他們并不具備一個代表的素質(zhì)。我們說人大是“橡皮主張”，它是軟的。它怎么能不軟呢？談國家治理，你這個（人大）屬于人民行使權(quán)力的機關(guān)——人大在我們國家的地位是至高無上——這么高的位置，你的代表卻是這種素質(zhì)，你的代表就這種組成。一開會幾千人，濟濟一堂，聲勢浩大。所以說我們講這個問題，作為代表的素質(zhì)，立法機關(guān)的素質(zhì)，監(jiān)督機關(guān)的素質(zhì)。人大既有立法權(quán)也有監(jiān)督權(quán)，還有人事任免權(quán)，這個監(jiān)督權(quán)也很重要，但是我們（實際上）有多少監(jiān)督權(quán)？參加政協(xié)或是人大會議，開完會以后，首先是什么？集體討論的是學習領(lǐng)導的報告和會議精神，而西方國家那些議員啊，那是較勁的，那經(jīng)常是讓領(lǐng)導下不了臺。西方國家議員有一個特點，就是越讓你下不了臺越榮耀，就越有能力，威望越高。絕對不可能說來學習你的精神。如果學習精神還需要我來么？我就是要找你茬的。當然，他們也有他們的問題對吧，我們又不能走到他們那個極端。但是，無疑我們（的代表）要提高我們自己的素質(zhì)。還有我們的政治協(xié)商、多黨合作。我們的多黨合作，目前民主黨派的作用還是比較弱。即使有一些人擔任了一些職務(wù)，一般呢，也都是安排一個副職，基本沒有政府部門里面的正職，政府里肯定不會有正職，部門里可能會有，但很少。而且一般來說，分管的都是一些相對不重要的。比如某個市有一個副市長，民主黨派的，你們知道分管什么嘞？分管農(nóng)業(yè)。問題是該市農(nóng)業(yè)占GDP不到1%。是吧，大家就可想而知，讓他去分管農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)又占GDP的1%都不到。你還告訴我他很重要，管農(nóng)業(yè)多重要。（笑）所以說共產(chǎn)黨在這方面肚量不夠大，是吧，因為既然是政治協(xié)商，既然是多黨合作你就要有誠意，是吧，你要多拿出點位置，而且要是重要的位置（給民主黨派）。所謂治理治理，就是一個綜合的問題，要整合各方面的力量和智慧。

我們再看第二個層面，就是所謂的有效性，什么是有效性？有效性就是你做事的水平，效就是效率，就是你（做事）能不能滿足人民群眾的需求。比如說，政府為什么要簡政放權(quán)？可以說就是為了提高現(xiàn)在治理的有效性。因為機構(gòu)臃腫，權(quán)力集中，你怎么能有效呢？你高高在上，國家那么大，你把權(quán)力抓在手上，還有權(quán)力過大，權(quán)力沒有分解，所以這也是李克強提出的權(quán)力清單這個概念，你們知道這個概念是誰提出來的嗎？我這里要跟大家說一說，這就是我們作調(diào)研的好處，這就和蘇州太倉有關(guān)系。二〇〇九年，我?guī)У恼n題組在太倉作了專題調(diào)研。太倉在全國做了一個非常好的事情就是政社互動。所以現(xiàn)在你們上網(wǎng)搜太倉兩個字，你們有沒有發(fā)現(xiàn)它的關(guān)鍵詞就是政社互動。太倉的政社互動是全國公認做得最好的。那么什么是政社互動？就是政府和社會之間形成一種良性互動關(guān)系。當時我們調(diào)研就認為，要想讓它良性互動的前提就是要把政府的權(quán)力化解弄清楚。也就是說你政府該做什么不該做什么你要列一個清單。我們有個詞叫作權(quán)力清單，然后這個詞就用出來了。

人民論壇做的調(diào)查，設(shè)計的問題是：你覺得中國是不是存在明顯的政治優(yōu)勢，就是我們的前面講的人民代表大會這些制度是不是有明顯的優(yōu)勢。干部和專家大多回答有優(yōu)勢。那我們再看看群眾怎么說，絕大部分群眾認為：“我不管什么優(yōu)勢，我也不懂什么優(yōu)勢，我只知道房價醫(yī)療教育收入就業(yè)這些，我們只關(guān)心這個。”所以老百姓對這個什么政治什么優(yōu)越性不感興趣，這個我是有切身體會的。我們范院長跟我都是在學院里當院長，當院長的幾年就一定有深刻的體會。不要說一般的老百姓，就說我們這些高校里的知識分子，最關(guān)心也可能是收入怎么樣，有沒有發(fā)展的機會，畢竟衣食住行都是跟鈔票相關(guān)的。這個有效性說白了就是讓老百姓得到實惠，如果你不能讓老百姓得到實惠，你把你的國家制度說成了天上有地下無，也沒有用。所以鄧小平的偉大就是他知道老百姓最需要財富。所以他抓住了這個需求，毛澤東理論的失誤就在于它太理想化了，一大二公把人的精神道德水準拔高，超出了生產(chǎn)力發(fā)展的水平，你沒有到那個階段，怎么可能搞公有制，搞一大二公？所以馬克思也講各盡所能，按需分配是建立在物質(zhì)產(chǎn)品極大豐富的基礎(chǔ)上。說白了就是當你東西用不掉吃不完的時候，這時候你才好按需分配。如果大家都搶，一個面包十個人去搶，你還搞一大二公？顯然最好的辦法就是催促自己去趕快生產(chǎn)面包，讓大家都能吃到面包，這就是鄧小平的偉大之處。我們講治理的有效性就是要把面包做得更多更好，滿足人民的需求，你應(yīng)該圍繞這個去做。我們認為有效性是合法性的主要支撐，換句話說，你這個國家治理體系是不是合法靠些什么？我們常說是歷史的選擇，歷史的選擇就是江山是你打的你自然坐江山。所以我們共產(chǎn)黨毛澤東一九四九年十月一號成立新中國，沒有人敢去挑戰(zhàn)，說憑什么你站在天安門上講話，而不是我上去講話？沒有挑戰(zhàn)，挑戰(zhàn)不了。因為江山是毛澤東帶領(lǐng)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民打下的，這叫作歷史的選擇。我們五十年代末的時候，有人曾經(jīng)提出來要共產(chǎn)黨輪流執(zhí)政，你坐幾年可以了，該我們坐了。這種說法就違背了歷史的選擇，違背了中國傳統(tǒng)，也違背人民的意愿。第二個是意識形態(tài)。什么叫意識形態(tài)？就是官方的指導思想，這個意識形態(tài)告訴我們只有共產(chǎn)黨才能救中國，只有社會主義才能實現(xiàn)中華民族的繁榮富強。我們高校里有一門課就是你們必須上的，你們無權(quán)不上，沒有任何理由不上，那就是政治理論課。有人不懂，我記得有一次我們在學校討論，有的人就講外語不用上了，外語現(xiàn)在沒什么意思，對大多數(shù)人沒什么用，應(yīng)該改為選修課；然后外語學院的人馬上站起來說，最沒有價值的是政治課，首先應(yīng)該取消政治課。我就說，政治課實際上就是馬克思主義，馬克思主義是我們的指導思想，只要共產(chǎn)黨執(zhí)政，江山還是這個顏色，這個課就不可能取消。

當然這并不意味著你光靠宣傳大家就信。你們知道我們小時候我們家里的對聯(lián)是什么嗎？家家戶戶都貼，貼的是“聽毛主席話跟共產(chǎn)黨走”?，F(xiàn)在讓你貼你貼不貼？你會不會貼“聽習近平話跟共產(chǎn)黨走”？你覺得很可笑。意識形態(tài)已經(jīng)不像過去具有很神秘的東西。光靠這個也不行啊，歷史的選擇很明顯，但畢竟已成歷史。否則的話我們現(xiàn)在還是秦朝，這不就是歷史的選擇嗎？他統(tǒng)一了中國但為什么二世就滅亡？打江山固然要坐江山，至于坐得多長，就很復雜了。所以開始取決于是不是你打的，怎么坐下去不取決于這個，那取決于什么呢？西方這個政黨換那個政黨，他很緊張，他靠什么？就是靠選舉。我前面講的那個比喻，選舉就是換電池。怎樣換電池？這個電池老用它不行了，老用總是出問題啊，那就換一塊，那個老電池充電慢慢充，適當?shù)臅r候那個電池又不行了，它又換上去了。在資本主義國家來說，執(zhí)政黨是沒有很大的壓力。你想想啊，我這個電池現(xiàn)在不行我后面還有機會換上去的，大不了等個十幾年。而我們國家共產(chǎn)黨一黨執(zhí)政，沒有輪流執(zhí)政式的換屆選舉，那怎么辦呢？我們就必須給它持續(xù)快速地充電，這樣壓力就很大了，沒有休息時間。我們?nèi)ヌK北有些地方調(diào)研，叫五加二白加黑。開始我們不懂什么叫作五加二白加黑，后來了解到就是禮拜一到禮拜五工作，另外禮拜六禮拜天也要工作，白天工作晚上還工作，叫五加二白加黑。政府壓力很大，要招商引資，招商引資說白了就是要給他充電，要致富。這個充電就是績效。我們中國為什么強調(diào)GDP啊，如果你當市長你也會強調(diào)GDP，因為沒有基本的經(jīng)濟發(fā)展什么都是空的。我有一個朋友在國外留學很多年，上次來開會，他作了一個報告，我當場就質(zhì)疑，我當場就批評，因為我是主持人加點評。他講，他對中國的一個地方進行調(diào)研，調(diào)研的時候他只有兩個變量，一個是環(huán)境好，一個是環(huán)境不好，他說老百姓很重視環(huán)境。于是得出結(jié)論，政府必須加大對環(huán)境的投入。我就對他說，你這結(jié)論是正確，但不全面，因為你沒有引出另一個變量，經(jīng)濟發(fā)展的變量。如果你去調(diào)研你去問問老百姓是經(jīng)濟發(fā)展好還是環(huán)境好，或者說，你是愿意窮但是環(huán)境山清水秀，還是經(jīng)濟富裕但是環(huán)境受到破壞？這個就很難說了。至少你無法證明，你沒有證據(jù)證明，老百姓寧愿窮也要山清水秀。無錫華西村老支書吳仁寶說，既要金山銀山也要綠水青山。我想，如果一定要排序，他可能還是先選擇金山銀山。我們整個蘇州不都這樣嗎？先要金山銀山，然后綠水青山。你沒有金山銀山又怎么可能去治理呢？通俗地講，雞蛋都還沒有，你先去考慮雞蛋是草雞蛋還是洋雞蛋？當你沒雞蛋的時候你會考慮這個問題？首先是雞蛋，要有雞蛋。當你有雞蛋吃的時候，特別是一天能吃幾個的時候，你就會考慮雞蛋里是不是膽固醇高，是不是含什么三聚氰胺？經(jīng)濟發(fā)展是基礎(chǔ)，肯定是基礎(chǔ)。但是現(xiàn)在的社會發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展，不是光靠經(jīng)濟發(fā)展，也需要環(huán)境啊需要社會質(zhì)量各方面。所以最后最要緊的就是滿意度啊，就是老百姓滿意，老百姓滿意才是硬道理。老百姓滿意很復雜。滿意換句話說就叫民生，就是人民的生活。

國家治理體系還有一個非常鮮明的特點就是整體性，整體性就是一個整體，不是支離破碎的個體。如果說國家治理體系，習近平提出的這個概念跟以前有什么不同，可能最大的不同就是它的完整性，它把我們?nèi)嗄晁械某晒加靡粋€來概括，就是國家治理，所以實際包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)和黨的建設(shè)，涉及這六大建設(shè)里面的各個領(lǐng)域，都構(gòu)成了這個體系，也就是說，這是一個非常龐大的體系。如果從層次上來分，它主要分三個層次，第一個是政府治理，第二層是市場治理，第三層是社會治理，它對應(yīng)三大制度，行政制度、經(jīng)濟制度、社會制度三大體系，所以它非常宏觀。正因為他很宏觀所以他非?？斩?，什么都有就是什么都沒有，所以我們還需要把他具體化。我曾經(jīng)寫過一篇文章，投到一個大報上，但是沒有發(fā)表，因為比較敏感。我在這篇文章中對從毛澤東到鄧小平到現(xiàn)在的領(lǐng)導人我做了一個比較，他們對國家治理制度的思考是不一樣的。毛澤東時代是共產(chǎn)主義，非常理想化的治理體系，超越了實際發(fā)展階段，超越了道德水準，想搞一個新的東西，完全的東西，把舊的東西完全打破，徹底的新社會，超過英國，趕上美國。實際上不現(xiàn)實，所以毛澤東的那條道路失敗了，毛澤東太理想了；鄧小平是另一種，是強烈的問題導向，出了問題一定要抓住問題，因為毛澤東留下的包袱，最大的包袱就是貧窮，所以他為了解決貧窮，堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心。鄧小平不同的時期往往有不同的想法，他們之間往往是相互矛盾的，當經(jīng)濟不行時狠狠抓住經(jīng)濟建設(shè)，當政治不行的時候有要抓住政治建設(shè)，當精神文明不行又說精神文明很重要，當穩(wěn)定出了問題就強調(diào)穩(wěn)定是壓倒一切的。這說明當時沒有一個系統(tǒng)的完整的思考，我的那篇文章對鄧小平改革開放作了一個思考，實際上是說他缺乏一個整體的思路。習近平有一個進步，他強調(diào)全面深化改革，他的改革不僅僅是哪一個領(lǐng)域，國家治理體系與能力現(xiàn)代化是全面深化改革的一個總目標，是一個整體。

第四個方面，國家治理體系還具有包容性。所謂包容性，就是一個開放性，就是把反對自己跟自己唱反調(diào)的也能吸納和包容，叫大海不擇細流，能聽到不同的意見，能接受不同的力量。二〇〇〇年七月一號，當時的總書記的講話提出允許個人和私人企業(yè)主入黨，由于當時的黨章寫得很清楚，共產(chǎn)黨是工人階級的先鋒隊，私營企業(yè)主（過去叫資本家）不是工人階級，所以當時一些老干部非常有意見：這不是改變我們黨的宗旨與性質(zhì)嗎？！我理解這種做法是想使我們執(zhí)政黨更有包容性，使我們國家治理體系更有包容性，因為你把這一大群人（階層）排除在外，誰都看出來這是一個階級，這個階級就算不是新的生產(chǎn)力的代表，但也是新的生產(chǎn)力的重要組成部分，這些人掌握了社會的重要財富，你把這些人排除在外，鄧小平給了這些人經(jīng)濟上的平等地位，經(jīng)濟可以搞市場，可以搞“資本主義”，這些老板揚眉吐氣了，但是只能在市場揚眉吐氣，在國家治理體系里，在政治權(quán)力這個框架里沒你說話的份，因為你不能加入中國共產(chǎn)黨。

從國家最基層的社會治理來看也涉及包容性。很多城市流動人口成為犯罪的主導，是流動人口的素質(zhì)低，還是這個城市對他缺乏包容性？你有沒有把他當成自己的一分子。實際上他們是這個社會的底層，他們做得苦事臟事，又對這個城市不可缺少，恰恰是這些外來人，外來打工者是我們這個社會最底層的，是城市中最累最苦的。我們對他們應(yīng)該尊重，這一點我們張家港做得比較好，包括青島，包括昆山，因為它的流動人口比較多。如做得不好，就會有一種排斥的心態(tài)。我給大家講個故事，就我來看，蘇州這個城市包容性不夠。因為我從工作了二十一年的南京過來，南京的包容性就比蘇州強。所以有一次蘇州市有關(guān)部門召集我們開會，討論蘇州城市精神。當時有人說，我們蘇州精神第一條，包容性特別強。我則有不同意見，據(jù)我了解，這不是蘇州的特點，至少在江蘇省就有包容性比你強的。我講個很簡單的例子，五個人在一起吃飯，兩個蘇州人，其余三個外地人，那兩個蘇州人肯定就用蘇州話講，你聽不懂，這不叫包容性。包容性也體現(xiàn)在很多方面，涉及國民性的，如在公共場所，有女士不抽煙，但抽煙的旁若無人地大抽特抽，這就不具包容性，沒有公共精神，沒有征求女士意見，這叫包容性嗎？所以內(nèi)在的、細微的東西需要我們?nèi)ヌぬ崒嵉刈觥?/p>

第五個是可問責性，這就涉及到國家治理的主體——黨和政府，要承擔責任。你不能只講成績，對于你所犯的錯誤要承擔責任，而且要有可操作性，我要能問責你，這是非常重要的，否則你的治理如何才能做到有效性？而責任呢，一般來說有三個：第一個廉潔問責，就是反腐倡廉，你有腐敗問題我當然可以問責。第二個你不腐敗但是你沒有效能，你工作時間看個報紙喝杯茶，無所事事官僚主義。第三個是決策問責。這個問責是我們的弱點。有領(lǐng)導說決策失誤又不是有意的，我也是辛辛苦苦的，我怎么知道會有這么大的失誤。實際上有大量的決策失誤沒有被問責。比如一棟大樓被燒掉，什么都沒處理卻表揚了一批人。大家看看這些圖片，多么豪華的辦公大樓，看看這棟大樓，一個市政府的大樓，占地十多平方公里，光光一個人造湖就兩千七百畝。辦公大樓人均辦公面積五十平方，這些問題有沒有追究決策者的問題？現(xiàn)在強調(diào)對重大工程進行風險評估，這非常有意義。

國家治理體系現(xiàn)代化的最后一個方面是回應(yīng)性，這是一個國家治理體系的靈敏度問題，老百姓的需求是不是很快就得到回應(yīng)，你這個回應(yīng)一定要通過內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的變革。內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)就是你的體系你的機構(gòu)你的機制。我們舉個例子，現(xiàn)在為什么允許單獨家庭可以生二胎呢，這就是適應(yīng)性調(diào)整，因為計劃生育帶來很多很多問題，雖然成績是第一位的。所以你們這一代趕上了，你們可以生兩個。事實證明，生一個是弊大于利的。在七十年代人口的巨大壓力下，不得不實行嚴格的計劃生育政策。經(jīng)過了這么多年的計劃生育后，逐漸暴露出很多問題?，F(xiàn)在到了應(yīng)該要調(diào)整的時候了，這就是看你能不能及時做出調(diào)整了。當然我們可以講很多例子，這就意味著你要針對我們社會的主要問題。這就是國家治理的重點內(nèi)容，這里可以概括出五大內(nèi)容，維護社會和市場秩序，應(yīng)對社會風險，調(diào)節(jié)社會矛盾，關(guān)注社會弱勢群體，培育和應(yīng)對互聯(lián)網(wǎng)。這五大問題是我們現(xiàn)在政府必須做的，做得好說明你適應(yīng)能力強，你的應(yīng)對水平高。

(本講由經(jīng)濟與管理學院院長范炳良主持)

金太軍，教育部長江學者特聘教授，蘇州大學政治與公共管理學院教授、院長。