以政府為視角初探礦業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展
——以山西省呂梁市招賢鎮(zhèn)為例

王彥娜，張艷娥

（1.長安大學(xué)，陜西 西安 710064；2.西南財經(jīng)大學(xué)，四川 成都 611130）

以政府為視角初探礦業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展
——以山西省呂梁市招賢鎮(zhèn)為例

王彥娜1，張艷娥2

（1.長安大學(xué)，陜西 西安 710064；2.西南財經(jīng)大學(xué)，四川 成都 611130）

礦業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)是指以礦產(chǎn)資源為依托，通過礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的興起而發(fā)展起來的鄉(xiāng)鎮(zhèn).目前，許多礦業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展，但是也存在一些社會問題和環(huán)境問題.本文以政府為視角分析招賢鎮(zhèn)產(chǎn)生這些問題從而提出應(yīng)對措施，目的在于促進(jìn)礦業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展.

礦業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)；可持續(xù)發(fā)展；障礙；措施

1 山西省臨縣招賢鎮(zhèn)概述

招賢鎮(zhèn)行政隸屬于山西省呂梁市臨縣，地處臨縣縣城西南方向，在隋唐時期因張榜招募天下賢能來此地共同開發(fā)礦產(chǎn)資源而得名.地處黃土高原邊界，所轄區(qū)內(nèi)山巒重疊，土壤貧瘠，地理位置偏僻.

招賢鎮(zhèn)地下資源儲量豐富，種類繁多，以煤、鐵、鋁、瓷等為主，漢代以來它是一個以開發(fā)地下資源而聞名的工業(yè)古鎮(zhèn).隨著社會和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，該鎮(zhèn)主要以煤、鐵、鋁三種資源為依托發(fā)展本地經(jīng)濟(jì).

2 招賢鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展中遇到的阻礙

隨著資源節(jié)約型社會和環(huán)境友好型社會的提出，招賢鎮(zhèn)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題也日益暴露出來.隨著礦產(chǎn)企業(yè)的長期發(fā)展，經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等的矛盾日益凸顯，對于該地的可持續(xù)發(fā)展有不良影響，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

2.1 環(huán)境問題

2.1.1 大氣污染.2007年7月中旬，招賢鎮(zhèn)政府在臨縣縣環(huán)保局和公安局的指揮下，共動用機(jī)具4臺次，出動人員30余人，炸毀高煙筒5個，摧毀煉鋁蒙古包8個，一定程度上凈化了招賢鎮(zhèn)的空氣，保護(hù)自然環(huán)境，有利于人民群眾身心健康.2007年的煤礦治理和環(huán)境治理中雖然強(qiáng)制“推倒”了許多高煙筒，但是近幾年放松了管制之后，又有許多工業(yè)的高煙筒陸續(xù)出現(xiàn)，進(jìn)一步加深了本地區(qū)的大氣污染.

2.1.2 土地污染.招賢鎮(zhèn)許多礦產(chǎn)企業(yè)急功近利,謀取發(fā)展而忽視環(huán)境保護(hù)，破壞了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài).許多靠近礦產(chǎn)資源開發(fā)地的村莊出現(xiàn)了可耕種地污染.這就導(dǎo)致很多土地不宜耕種，有些土地甚至被荒廢，使得農(nóng)作物的產(chǎn)量和質(zhì)量都大幅度下降.

2.1.3 噪音污染.隨著煤礦產(chǎn)業(yè)深入發(fā)展，大量運輸車隊出入招賢鎮(zhèn)，加之招賢鎮(zhèn)地處黃土高原，道路崎嶇、路面不寬敞等情況，車輛鳴聲嚴(yán)重，影響人們的正常生活起居.同時許多煤礦煤礦鉆洞技術(shù)落后，開礦時會從地底下傳來爆破聲，這對人們的正常生活也產(chǎn)生不良影響.

2.2 經(jīng)濟(jì)問題

2.2.1 礦產(chǎn)品深加工不夠,產(chǎn)品缺乏競爭力.鄉(xiāng)鎮(zhèn)礦山由于生產(chǎn)規(guī)模小、技術(shù)條件落后、經(jīng)營集中性差,絕大多數(shù)礦山企業(yè)基本上無力對其礦產(chǎn)品就地深加工,此外招賢鎮(zhèn)處于偏遠(yuǎn)的山區(qū),各種礦產(chǎn)資源及其加工成品的運距長、成本高，這就降低了企業(yè)競爭力.雖然本地區(qū)礦產(chǎn)品深加工不夠，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)礦山為了追求經(jīng)濟(jì)利益,盲目發(fā)展采礦,使低質(zhì)的礦產(chǎn)品充斥礦產(chǎn)品市場,造成礦產(chǎn)品過剩.

2.2.2 農(nóng)業(yè)、工業(yè)、手工業(yè)發(fā)展的不平衡.由于礦產(chǎn)資源豐富，該鎮(zhèn)以采礦業(yè)為主的工業(yè)成了該地的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，許多青壯年勞力放棄種地去工廠工作，耕地被大量荒廢，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量大幅度下降.此外大量土地和水源的被污染和破壞，造成農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后.交通的日漸發(fā)達(dá)和戶籍制度的放松，大量勞力轉(zhuǎn)移外地而外地人員大多是為了掙錢致使手工業(yè)發(fā)展落后. 2.2.3礦產(chǎn)資源浪費嚴(yán)重，資源面臨枯竭，經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁不足.招賢鎮(zhèn)的礦業(yè)大多為勞動密集型產(chǎn)業(yè)，在開采中由于技術(shù)和知識的限制，開采依舊落后.同時，一些采礦者缺乏對采礦科學(xué)指導(dǎo)和高精技術(shù)支持，導(dǎo)致礦產(chǎn)資源利用率低,浪費現(xiàn)象嚴(yán)重，許多資源無法得到循環(huán)利用，資源浪費較嚴(yán)重.

2.3 社會問題

2.3.1 有損當(dāng)?shù)鼐用窭妫c礦產(chǎn)開發(fā)商矛盾凸顯.由于長期不合理的開采，該鎮(zhèn)居民窯洞變形開裂，耕地被污染，水井干枯，影響基本生存環(huán)境.居民為了解決必要的生存問題，很多地方舉行了“堵礦”等不合法的游行示威活動，造成煤礦停產(chǎn)、礦工放假、附近人員出入困難等困境，激化了村民與礦產(chǎn)開發(fā)商及政府之間的矛盾.

2.3.2 煤礦事故頻繁發(fā)生，加大事故相關(guān)者和礦主利益糾紛.招賢鎮(zhèn)煤礦均屬低瓦斯礦井，所轄區(qū)內(nèi)煤礦安全事故絕大多數(shù)為頂板冒頂和煤壁幫事故，從地質(zhì)資料及煤塵爆炸鑒定情況分析，招賢鎮(zhèn)也潛伏著各類重、特大事故的危險因素.這些事故的發(fā)生處理不當(dāng)會發(fā)生經(jīng)濟(jì)糾紛，有些甚至?xí)绊懨旱V的正常運營，從而擾亂了社會治安，阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展.

3 招賢鎮(zhèn)政府推進(jìn)礦業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的措施

3.1 根據(jù)實際情況，實行政企分離，明確職責(zé)劃分

科學(xué)界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與礦業(yè)企業(yè)的管理界限，在開礦之前，要加大對相關(guān)程序和手續(xù)的審查力度，認(rèn)真聽取利益相關(guān)人的意見和專家組的意見，對于重要問題可以舉辦論證會，做出科學(xué)民主決議.在企業(yè)運行期間政府要充當(dāng)好監(jiān)督者的角色，堅持對周邊環(huán)境進(jìn)行監(jiān)測調(diào)查，找出原因并重視解決，在保護(hù)環(huán)境基礎(chǔ)上發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì).同時合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與企業(yè)在后期環(huán)境治理中承擔(dān)責(zé)任，做好應(yīng)急措施，保護(hù)環(huán)境.

3.2 完善財政運作模式，保障政府財權(quán)和事權(quán)對等

通過制定科學(xué)的預(yù)算、決算體制，完善我國相關(guān)財政體制，充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的增長后勁和財政承受能力，按事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一的原則結(jié)合地區(qū)特色，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使基本職能的財力需要和可持續(xù)發(fā)展的能力.在完善財政制度時，要對本地區(qū)將來一定年限內(nèi)的發(fā)展情況做出科學(xué)的戰(zhàn)略規(guī)劃，采取具有彈性的財政制度，保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)上的事權(quán)和財權(quán)的對等.

自從2006年我國取消農(nóng)業(yè)稅費以后，一些以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了財政緊缺的現(xiàn)象.招賢鎮(zhèn)政府也面臨同樣的問題，為了解決財政緊缺的問題，同時加大生態(tài)環(huán)境治理的資金投入，建設(shè)農(nóng)村社會公共服務(wù)設(shè)施，采用了不良的解決方法.在財政稅收方面過度依靠本地工業(yè)的發(fā)展，所以政府部門“睜只眼閉著眼”的進(jìn)行管理，社會問題層出不窮.所以應(yīng)該改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政稅收的稅費來源和收取方法，建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移性支付制度.在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以解決的問題上和資金缺乏的問題上，臨縣政府應(yīng)以客觀因素為標(biāo)準(zhǔn)，對招賢鎮(zhèn)政府給予規(guī)范合理的財政轉(zhuǎn)移支付制度.

3.3 完善招賢鎮(zhèn)政府在礦業(yè)發(fā)展中的監(jiān)管機(jī)制，增強(qiáng)監(jiān)督力度

臨縣安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局是縣政府所直屬的行政職能部門，招賢鎮(zhèn)政府并沒有直接的制定政策的全力，所以臨縣安全生產(chǎn)管理局要完善相關(guān)規(guī)章制度與政策法規(guī)，使其對礦業(yè)企業(yè)的管理具有法律依據(jù)，由于政府規(guī)范的特性，制定出來的法規(guī)對于礦企業(yè)的監(jiān)督就具有強(qiáng)制性，效果具有明顯性.但是在制定了相關(guān)的監(jiān)督法律和制約措施后，更為關(guān)鍵的是后期的執(zhí)行，在實施過程中，招賢鎮(zhèn)政府要嚴(yán)格按照規(guī)章制度和程序行使權(quán)力，履行職責(zé)，維護(hù)法律的整體性和合法性.同時，在制定和實施了法律之后，還要提高相關(guān)人員的法律意識，不只是政府工作人員，還要對普通民眾和礦業(yè)企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)及工作人員進(jìn)行法律意識的宣傳與教育，加大法制宣傳和教育的力度，增強(qiáng)民眾知法、懂法、守法、用法的能力，培養(yǎng)偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的法律意識.

3.4 招賢鎮(zhèn)政府采用合理績效考核方式，保障本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展

績效考核方式應(yīng)分為前期考核、中期考核和事后考核三個方面，考核內(nèi)容多樣化、科學(xué)化，采用以綠色GDP為主的績效考核方式，可量化的指標(biāo)和不可量化的標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，既要求招賢政府發(fā)展當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)，同時也要保護(hù)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境，以綜合指標(biāo)來考察當(dāng)?shù)氐恼w發(fā)展，樹立全局觀念，提高當(dāng)?shù)鼐用竦男腋８?

雖然招賢鎮(zhèn)礦產(chǎn)存儲豐富，但是這種不可再生資源也會面臨枯竭，所以招賢鎮(zhèn)政府應(yīng)對本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做好規(guī)劃，在經(jīng)濟(jì)政策實施之前，對政策的實施效果做前期預(yù)測和考核，注重經(jīng)濟(jì)規(guī)劃中考慮到各種社會后果，在發(fā)展礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的同時保護(hù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，建設(shè)資源節(jié)約型社會和環(huán)境友好型社會，為當(dāng)?shù)氐暮罄m(xù)發(fā)展做好保障措施.

農(nóng)業(yè)是三大產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)，招賢鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展需要農(nóng)業(yè)同步發(fā)展，利用工業(yè)的發(fā)展和所取得的經(jīng)濟(jì)效益，以工業(yè)帶動農(nóng)業(yè)的發(fā)展，引進(jìn)先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)和農(nóng)用工具與機(jī)器，邀請農(nóng)業(yè)專家進(jìn)村做指導(dǎo)，提高農(nóng)民科學(xué)務(wù)農(nóng)的意識，對農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行重新測量，在適宜的耕種地種植相應(yīng)的農(nóng)作物，加大農(nóng)業(yè)產(chǎn)量.

3.5 建立健全招賢鎮(zhèn)社會保障制度，促進(jìn)社會發(fā)展的平衡化

當(dāng)前，招賢鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r初步具備了對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村支持的條件和能力，招賢鎮(zhèn)政府應(yīng)以礦業(yè)經(jīng)濟(jì)為物質(zhì)基礎(chǔ)，加快農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展.

3.5.1 對受采礦影響嚴(yán)重的村莊進(jìn)行遷址，解決這些村莊存在的基本生存問題.邀請專家團(tuán)隊探測礦產(chǎn)的儲存狀態(tài)和范圍，在受災(zāi)農(nóng)村遷移中避免二次受災(zāi)，并對遷移的農(nóng)民在農(nóng)用耕地和房屋修蓋方面給予一定的補償，減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān).除此之外，招賢鎮(zhèn)政府要切實落實中央關(guān)于農(nóng)村的大政方針和一系列惠農(nóng)政策，把黨和政府的政策實施好，做好農(nóng)民的父母官.

3.5.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)在新礦業(yè)開采之前舉辦一定規(guī)模的論證會，邀請利益相關(guān)人參與到論證會中，包括政府的領(lǐng)導(dǎo)和代表人員，開采礦產(chǎn)的開發(fā)商和承包商，礦業(yè)居民和具有一定研究水平的地質(zhì)專家、礦產(chǎn)專家和環(huán)境專家等.在論證期間應(yīng)該讓所有參加者民主積極的參與問題的討論，并最終政府部門在協(xié)調(diào)多方利益關(guān)系的基礎(chǔ)上提出多個備選方案，最后拿出一個“滿意方案”.

3.5.3 加大“以工促農(nóng)”的力度，對于被占據(jù)和破壞了耕地的農(nóng)民除了政府和企業(yè)的補償之外，對其進(jìn)行引導(dǎo)，幫助“失地和失工”人員自主創(chuàng)業(yè)，讓其參與到服務(wù)行業(yè)中來，激活農(nóng)村有限資源和剩余社會力量，加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)多樣化的發(fā)展，增加農(nóng)民收入.通過工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)的綜合發(fā)展，提高當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實力，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動者和農(nóng)民幸福的守護(hù)者.

4 小結(jié)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行政層級上是縣政府所轄制的一級政權(quán),在我國的政治統(tǒng)治和公共管理中起著舉足輕重的作用.從新中國開始設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)至今，中央政府和各級黨組織都十分重視我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展，而近年來，一些礦產(chǎn)資源儲量豐富的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以礦業(yè)經(jīng)濟(jì)為依托，得到快速發(fā)展.礦業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重要組成部分，它的可持續(xù)發(fā)展有利于中國社會的整體發(fā)展，而礦業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展，離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持與幫助，需要政府給予大力的支持，促進(jìn)礦業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型跨越式發(fā)展，使政府成為礦業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的重要支持力和保障力.

〔1〕岳新民．論山西鄉(xiāng)鎮(zhèn)礦業(yè)的發(fā)展［J］．礦產(chǎn)保護(hù)與利用，2001（1）.

〔2〕夏杰長，張光榮.中國財政體制的進(jìn)一步改革與創(chuàng)新［J］．求索，2002（4）.

〔3〕王東東，蔣北辰，張利霞．完善我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的思索［J］．蘭州學(xué)刊，2012（8）.

〔4〕王應(yīng)際，嚴(yán)力．關(guān)于地方政府職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置的思考［J］．中國行政管理，2000（2）.

F323.22

A

1673-260X（2014）09-0057-02