廣西公務(wù)卡制度高效推進(jìn)若干問題探析

廣西經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院 藍(lán)文永

一、廣西公務(wù)卡制度推進(jìn)主要做法

（一）明確公務(wù)卡制度改革的內(nèi)容與時(shí)間要求 自治區(qū)財(cái)政廳要求2012年9月底前，各縣（市、區(qū)）財(cái)政部門要制定本區(qū)域推進(jìn)公務(wù)卡制度改革的實(shí)施方案、公務(wù)卡管理辦法和公務(wù)卡結(jié)算目錄，與銀行簽訂代理公務(wù)卡業(yè)務(wù)服務(wù)協(xié)議；在2012年11月底前，轄區(qū)內(nèi)預(yù)算單位要安裝公務(wù)卡管理系統(tǒng)，為在編在職人員發(fā)放公務(wù)卡，落實(shí)公務(wù)消費(fèi)刷卡報(bào)銷制度。財(cái)政廳還將公務(wù)卡結(jié)算制度改革推行情況列入市、縣兩級(jí)財(cái)政部門工作的主要內(nèi)容，著重考核各市、縣公務(wù)卡改革推行工作是否實(shí)現(xiàn)了“六有”：即有政府批準(zhǔn)的公務(wù)卡實(shí)施方案、有公務(wù)卡管理辦法及公務(wù)卡強(qiáng)制目錄、有公務(wù)卡管理軟件系統(tǒng)、有公務(wù)卡銀行代理協(xié)議、有公務(wù)卡發(fā)卡量、有公務(wù)卡刷卡額。據(jù)此對(duì)公務(wù)卡改革推進(jìn)工作反應(yīng)快、有亮點(diǎn)、成效顯著的市、縣財(cái)政局進(jìn)行表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。

（二）明確公務(wù)卡的發(fā)放范圍與結(jié)算起點(diǎn) 公務(wù)卡的發(fā)放范圍是指在職在編的公職人員，不包括聘用的臨時(shí)工和合同工，由預(yù)算單位組織符合條件的人員辦理。公務(wù)卡結(jié)算范圍包括預(yù)算單位財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)中原使用現(xiàn)金結(jié)算的零星商品和服務(wù)類公務(wù)支出，凡具備刷卡條件的，一律使用公務(wù)卡結(jié)算。單次消費(fèi)額度在5萬元以上的，通過銀行結(jié)算；單位次消費(fèi)額在500元～5萬元的，通過銀行轉(zhuǎn)賬或公務(wù)卡結(jié)算；單位消費(fèi)額度低于500元的，可以通過現(xiàn)金結(jié)算，但不得化整為零、弄虛作假。各市、縣可以在此基礎(chǔ)上適當(dāng)調(diào)低結(jié)算起點(diǎn)。

（三）明確與制訂公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄截止2013年3月底，廣西區(qū)、市、縣（市、區(qū)）三級(jí)政府公布切合本地的公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄，為提高公務(wù)卡使用效率提供了政策依據(jù)。自治區(qū)本級(jí)列入公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄的公務(wù)支出事項(xiàng)包括辦公費(fèi)、差旅費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、公務(wù)用車運(yùn)行維護(hù)費(fèi)、維修（護(hù)）費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等七款商品和服務(wù)支出。地級(jí)市本級(jí)強(qiáng)制結(jié)算目錄至少包括辦公費(fèi)、差旅費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、公務(wù)用車運(yùn)行維護(hù)費(fèi)等五款商品和服務(wù)支出，各縣（市）本級(jí)強(qiáng)制結(jié)算目錄至少包括辦公費(fèi)、差旅費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)等三款商品和服務(wù)支出。河池市重拳出擊，制訂的公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄更是走在廣西的前列，包括辦公費(fèi)、印刷費(fèi)、咨詢費(fèi)、水電費(fèi)、郵電費(fèi)、物業(yè)管理費(fèi)、差旅費(fèi)、維修（護(hù)）費(fèi)、租賃費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)、專用材料費(fèi)、公務(wù)用車運(yùn)行維護(hù)費(fèi)等，多達(dá)14項(xiàng)公務(wù)支出，并且明確必須使用公務(wù)卡或轉(zhuǎn)賬方式結(jié)算。隨著公務(wù)卡的有效推進(jìn)，公務(wù)消費(fèi)刷卡額度大幅提高，截至2012年9月底，全區(qū)刷卡消費(fèi)量2.18億元，其中自治區(qū)本級(jí)刷卡量為1.5億元，較去年同期增長114%；預(yù)算單位現(xiàn)金提取現(xiàn)金8.2億元，較去年同期下降20%。

二、廣西公務(wù)卡制度推進(jìn)困境

（一）“休眠卡”問題期待破解 大量的休眠卡使得公務(wù)卡制度陷入“有卡難刷，有卡不刷”尷尬境地。有卡難刷，大多數(shù)是由于受到客觀條件所限制，而“有卡不刷”則是主觀因素所致，并非不能刷，而是不愿刷，大量“休眠卡”已經(jīng)成為全國各地財(cái)政推進(jìn)公務(wù)卡的瓶頸問題。廣西作為西部少數(shù)民族地區(qū)，固然具有一些地方特性，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，部分革命老區(qū)邊境地區(qū)文化相對(duì)閉塞，公職人員對(duì)“公務(wù)卡”這一新興事情認(rèn)識(shí)也有一個(gè)相對(duì)緩慢的過程。有卡難刷主要有：一是各市、縣金融業(yè)發(fā)展不平衡，刷卡環(huán)境不盡人意，廣西公務(wù)卡改革與全國各地相比，屬于起步稍晚，特別是縣級(jí)以下（含縣級(jí)）刷卡網(wǎng)點(diǎn)普遍缺乏，POS機(jī)布放松散；二是一些行業(yè)不具備刷卡條件，如火車站、機(jī)場、公路收費(fèi)站點(diǎn)等；三是一些具有POS商家轉(zhuǎn)嫁刷卡成本，抬高商品售價(jià)，或另外加收刷卡手續(xù)費(fèi)等。有卡不刷大多是被持卡人的思想意識(shí)所束縛。表現(xiàn)為以下幾種情形：第一，傳統(tǒng)付費(fèi)方式根深蒂固，認(rèn)為現(xiàn)金結(jié)算看得見摸得著，尤其是年紀(jì)較大的公職人員，不愿轉(zhuǎn)變以前的付費(fèi)觀念；第二，不想舍近求遠(yuǎn)，一般來說，有POS的店面商家具有一定的規(guī)模，這些商店大多在鬧市區(qū)，離辦公地點(diǎn)較遠(yuǎn)，而公務(wù)日常用品采購比較零星瑣碎，持卡人為了貪圖省事，不想大老遠(yuǎn)跑去POS店采購；第三，公務(wù)卡改革打破了原有的利益格局，特權(quán)思想從中作梗，局中人通常抱著僥幸心理，能不刷則不刷，以前公務(wù)接待大多可以隨時(shí)簽單，私客公請(qǐng)、超標(biāo)宴請(qǐng)、一客多陪，甚至多開虛開發(fā)票中飽私囊，缺乏監(jiān)管，如今公務(wù)卡系統(tǒng)對(duì)公務(wù)卡支出進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控，公務(wù)卡這把利劍粉碎了這些人從中漁利的貪念。

（二）硬性規(guī)定模糊，公務(wù)卡推進(jìn)易打“擦邊球”一些預(yù)算單位持觀望態(tài)度存僥幸心理。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從2008年上半年廣西進(jìn)行公務(wù)卡改革起，僅自治區(qū)級(jí)出臺(tái)的文件就有：2008年5月8日自治區(qū)人民政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于印發(fā)廣西壯族自治區(qū)推行公務(wù)卡制度實(shí)施方案的通知》；2008年6月4日財(cái)政廳印發(fā)《廣西壯族自治區(qū)預(yù)算單位公務(wù)卡管理暫行辦法的通知》；2011年9月13日財(cái)政廳印發(fā)《關(guān)于實(shí)行自治區(qū)本級(jí)公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄的通知》；2012年7月19日財(cái)政廳印發(fā)《關(guān)于全面推行公務(wù)卡結(jié)算制度改革的通知》)；2012年9月29日財(cái)政廳和人民銀行南寧中心支行聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)全區(qū)公務(wù)卡制度改革的通知》等等。從政府管理政策支撐層面來講，推進(jìn)力度非常強(qiáng)勁。但是公務(wù)卡使用率普遍偏低，依然是一個(gè)不爭的事實(shí)。究其根源，一些硬性規(guī)定模糊，彈性過大，致使一些公務(wù)支出游離在公務(wù)卡之外。以《關(guān)于全面推行公務(wù)卡結(jié)算制度改革的通知》為例，“單次消費(fèi)額度在500元以下的小額公務(wù)支出可以通過現(xiàn)金結(jié)算，便不得化整為零、弄虛作假”，為了合理規(guī)避公務(wù)卡，預(yù)算單位可以把1000元的零星采購分為三次?！案鞯乜筛鶕?jù)實(shí)際情況，適當(dāng)調(diào)低于公務(wù)卡結(jié)算起點(diǎn)”，如果政策允許500元以下消費(fèi)額度可用現(xiàn)金支付，有誰會(huì)愿意調(diào)到300元，乃至100元以下，牽絆自己的手腳？“凡具備刷卡條件的，一律使用公務(wù)卡結(jié)算”，何為具備刷卡條件，如何考量監(jiān)督等。財(cái)政部門對(duì)現(xiàn)金提取額度沒有明確，預(yù)算單位依然能提取大量現(xiàn)金。有些單位一個(gè)月會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)多達(dá)上千筆，公務(wù)卡結(jié)算筆數(shù)寥寥無幾，事后也缺乏對(duì)預(yù)算單位公務(wù)卡執(zhí)行情況進(jìn)行督查。凡此種種，都導(dǎo)致公務(wù)卡推進(jìn)效果低于預(yù)期。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)卡改革推進(jìn)工作步履維艱 要加快推進(jìn)公務(wù)卡制度的改革進(jìn)程，代理銀行運(yùn)行穩(wěn)定的平臺(tái)、創(chuàng)設(shè)必要的刷卡環(huán)境、強(qiáng)勁的政策支持這三者缺一不可。一方面，金融業(yè)發(fā)展與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水漲船高，廣西有109個(gè)縣（含民族自治縣、縣級(jí)市、市轄區(qū)），其中，28個(gè)國家級(jí)貧困縣，21個(gè)自治區(qū)級(jí)貧困縣，占廣西縣份總數(shù)將近一半。調(diào)研結(jié)果表明，多數(shù)縣城所在地的銀行終端POS機(jī)具極其缺乏，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)匱乏程度可想而知，況且，急需要政府扶貧的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量繁多，窮鄉(xiāng)僻壤，刷卡環(huán)境仍然貧乏弱化。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的特點(diǎn)決定著公職人員的工作很大一部份是與農(nóng)民朋友打交道的，下村屯的費(fèi)用支出無法以公務(wù)卡支付?？梢哉f，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公職人員只有外出到縣城、地級(jí)市區(qū)出差，才有可能得以使用公務(wù)卡。目前廣西對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算改革的思路通常是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)作為一個(gè)預(yù)算單位，視同縣直預(yù)算單位，在國庫集中支付的基礎(chǔ)上，進(jìn)行公務(wù)卡改革。然而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算相對(duì)于縣直的一個(gè)預(yù)算單位而言，它所涵蓋的七站八所，涉及部門之多，人員之廣，對(duì)公務(wù)卡的認(rèn)識(shí)參差不齊，工作難度是任何一個(gè)縣級(jí)預(yù)算單位都無法比擬的。刷卡環(huán)境惡劣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工作性質(zhì)、牽涉點(diǎn)多面廣等等這些因素的困擾，勢必減緩公務(wù)卡改革的步伐。

三、廣西公務(wù)卡制度高效推進(jìn)的思路

（一）完善考評(píng)獎(jiǎng)懲體系 當(dāng)前財(cái)政廳正在使用的考評(píng)辦法，是褒獎(jiǎng)市、縣兩級(jí)財(cái)政部門，對(duì)預(yù)算單位沒有設(shè)立獎(jiǎng)懲辦法，從某種程度來說，推進(jìn)快慢、干好干壞一個(gè)樣，挫傷預(yù)算部門高效推進(jìn)公務(wù)卡的積極性，使得預(yù)算單位公務(wù)卡改革進(jìn)展不平衡，從而影響改革的整體進(jìn)度。區(qū)、市、縣三級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)建立切合本地實(shí)際的考評(píng)獎(jiǎng)懲體系應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)層次來考評(píng)公務(wù)卡推進(jìn)工作的效能，包括預(yù)算單位公務(wù)卡辦理情況和年度使用情況。考評(píng)內(nèi)容也是側(cè)重兩個(gè)方面，既有定性的也有定量的，定性主要指預(yù)算單位公職人員是否較全面準(zhǔn)確認(rèn)知公務(wù)卡，并積極使用。定量則對(duì)預(yù)算單位辦卡、用卡方面進(jìn)行量化細(xì)化。一般采用評(píng)分法，將考評(píng)內(nèi)容分解為五項(xiàng)指標(biāo)，包括單位辦卡率、商品服務(wù)支出公務(wù)卡使用率、公務(wù)預(yù)算支出公務(wù)卡使用率、商品服務(wù)支出現(xiàn)金提取率等。設(shè)置的目的是逐步提高公務(wù)卡的覆蓋率；二是提高公務(wù)卡的使用率；三是為了與部門預(yù)算的有效銜接，促使公務(wù)支出預(yù)算編制的精細(xì)化；四是對(duì)國庫集中支付業(yè)務(wù)中的提現(xiàn)行為進(jìn)行制約；五是促使部門預(yù)算具體化精細(xì)化，進(jìn)一步明確公務(wù)卡的使用范圍。多項(xiàng)指標(biāo)綜合考評(píng)避免指標(biāo)單一造成的考評(píng)結(jié)果偏差，確?？己诉^程更加客觀全面。對(duì)每一項(xiàng)指標(biāo)設(shè)置科學(xué)的基準(zhǔn)要求，并賦予一定分值。達(dá)到基準(zhǔn)要求的得相應(yīng)分值，達(dá)不到的不得分甚至扣分，超過的給予加成加分，將每項(xiàng)內(nèi)容的最后考評(píng)得分匯總，計(jì)算出最后的總得分。對(duì)預(yù)算單位綜合考評(píng)得分進(jìn)行排序，排前特定戶數(shù)予以獎(jiǎng)勵(lì)，排后特定戶數(shù)進(jìn)行處罰。獎(jiǎng)懲與預(yù)算單位年度財(cái)政經(jīng)費(fèi)供給與結(jié)算掛鉤，獎(jiǎng)金用于補(bǔ)充單位公用經(jīng)費(fèi)，不是用來發(fā)放職工獎(jiǎng)金。罰金則從單位公用經(jīng)費(fèi)中抵減，亦不得占用人員經(jīng)費(fèi)支出。

（二）公務(wù)消費(fèi)配套制度及時(shí)跟進(jìn) 公務(wù)卡制度改革，促使財(cái)政部門和金融部門的聯(lián)動(dòng)，拓寬國庫集中支付信息系統(tǒng)的信息覆蓋面，改變對(duì)現(xiàn)金提取后使用路徑及合規(guī)性監(jiān)控乏力的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控。其目的是對(duì)公務(wù)消費(fèi)行為，尤其是倍受公眾格外關(guān)注的“三公”消費(fèi)其合規(guī)性、真實(shí)性的有效監(jiān)督，促進(jìn)公務(wù)消費(fèi)的透明化，制止私設(shè)小金庫、虛開發(fā)票套現(xiàn)、陰陽票等違法違規(guī)行為，從而保證預(yù)算資金安全，提升預(yù)算資金的效能、預(yù)防和控制腐敗。公務(wù)卡只是一種結(jié)算方式，“三公”消費(fèi)的頑疾指望一張卡能得以根除并不現(xiàn)實(shí)。在完善公務(wù)消費(fèi)配套制度方面，區(qū)內(nèi)己開先例。廣西崇左市江州區(qū)則利用集中支付動(dòng)態(tài)電子監(jiān)控系統(tǒng)對(duì)政府采購、賬戶管理、公務(wù)卡管理、人員經(jīng)費(fèi)等各項(xiàng)財(cái)政業(yè)務(wù)實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控。設(shè)定接待標(biāo)準(zhǔn)，公務(wù)接待一旦突破界限，將被提示“當(dāng)前輸入金額超過實(shí)際可用額度，違反公務(wù)卡預(yù)警，待財(cái)政審核”，拒絕為超標(biāo)接待費(fèi)用支付。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)卡制度推進(jìn)應(yīng)當(dāng)因地適宜循序漸進(jìn) 廣西鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)卡制度改革分兩種類弄型，第一類是各縣城所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速、處于交通樞紐商品交易活躍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以優(yōu)先視同縣直預(yù)算單位同步推行，第二類是除第一類外其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然要邊探索邊總結(jié)邊推廣“摸著石頭過河”，大體遵循“試點(diǎn)先行→逐步擴(kuò)面→全面覆蓋”這一主線，實(shí)現(xiàn)哪個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)具備條件，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公務(wù)卡隨之覆蓋。這些條件比較落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要解決“兩難”問題：一是公務(wù)卡代理銀行難選定，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的金融機(jī)構(gòu)屈指可數(shù)，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有農(nóng)村信用社和中國郵政儲(chǔ)蓄兩家銀行，同行少缺乏競爭，銀行方可以少投入改善系統(tǒng)設(shè)施，提升服務(wù)水平，在此條件下可選的發(fā)卡代理行極其有限，如果選擇在本地不設(shè)營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的銀行，日后使用還會(huì)增加持卡人的跨行手續(xù)費(fèi)，弊端顯現(xiàn)，綜合考慮還是在本地現(xiàn)有的銀行選擇代理行；二是刷卡環(huán)境難改善。公務(wù)消費(fèi)開支涉及超市商店、車站、賓館、修理站等諸多場所，前期階段可以給予商品（提供服務(wù)）價(jià)格公道、服務(wù)質(zhì)量好的店面免費(fèi)安裝POS機(jī)具，并在一定年限內(nèi)免收刷卡手續(xù)費(fèi)，每一種場所盡可能多選三兩家，而不是獨(dú)家，避免處在壟斷地位，坐地起價(jià)。當(dāng)然，在推行初期，個(gè)別極其偏遠(yuǎn)、條件較為落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)允許現(xiàn)金結(jié)算與公務(wù)卡支付并存，不搞“一刀切”，但財(cái)政、紀(jì)檢、審計(jì)部門要組成督查組，采取定期、不定期地核查賬冊資料、明察暗訪和個(gè)別核查等方式進(jìn)行督查，重點(diǎn)對(duì)消費(fèi)項(xiàng)目異常及“三公”消費(fèi)畸高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行重點(diǎn)核查，及時(shí)堵住現(xiàn)金結(jié)算的漏洞。

公務(wù)卡是一種現(xiàn)代化支付結(jié)算工具，從持卡人的角度來看，攜帶信用卡比現(xiàn)金安全，公務(wù)支出消費(fèi)透明，銷賬還款省事便捷；從預(yù)算單位的角度來看，減輕財(cái)務(wù)人員的工作壓力，降低現(xiàn)金管理風(fēng)險(xiǎn)，確保會(huì)計(jì)資料真實(shí)；從財(cái)務(wù)國庫監(jiān)管部門來看，有利于預(yù)算資金科學(xué)調(diào)度，以實(shí)現(xiàn)增值保值，對(duì)公務(wù)卡消費(fèi)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，在一定程度上抑制各種違法違規(guī)行為；從發(fā)卡行的角度來看，擴(kuò)大了銀行卡持卡人范圍，豐富了銀行卡品種和功能，進(jìn)而不斷改善銀行卡受理環(huán)境。推行公務(wù)卡制度，對(duì)于提高財(cái)政財(cái)務(wù)管理透明度、提升單位財(cái)務(wù)管理水平以及推進(jìn)金融業(yè)發(fā)展意義深遠(yuǎn)。