高校內(nèi)部控制創(chuàng)新

無錫商業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 翟志華

一、高校內(nèi)部控制整體環(huán)境優(yōu)化

（一）宏觀政策導(dǎo)向 具體如下：（1）政策法規(guī)要有針對性。雖然《中華人民共和國會計法》指出：“各單位應(yīng)當(dāng)建立、健全本單位內(nèi)部會計監(jiān)督制度。”財政部也先后頒布了《內(nèi)部會計控制規(guī)范—基本規(guī)范（試行）》和《貨幣資金》、《采購與收款》、《銷售與收款》、《工程項目》、《對外投資》和《擔(dān)保》等六項規(guī)定，并在《內(nèi)部會計控制規(guī)范——基本規(guī)范（試行）》指出：“本規(guī)范適用于國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、公司、企業(yè)、事業(yè)單位和其他經(jīng)濟(jì)組織”，自然適用于高校，但在實際運用中只是原則性地適用于高校，沒有很好地契合到高校的整個管理實際，使其作用發(fā)揮有限。因此，國家有關(guān)部門應(yīng)根據(jù)相關(guān)規(guī)定盡快制定針對高校內(nèi)部控制所需要的政策法規(guī)，以高效指導(dǎo)高校內(nèi)部控制的開展，促進(jìn)高校內(nèi)部控制的規(guī)范。（2）明晰治理結(jié)構(gòu)職權(quán)。雖然《高等教育法》指出：“國家舉辦的高等學(xué)校實行中國共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。中國共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會按照中國共產(chǎn)黨章程和有關(guān)規(guī)定，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作，支持校長獨立負(fù)責(zé)地行使職權(quán)”。其明確了高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，但由于書記與校長行政級別相同，且書記不好凡事插手行政，而校長作為行政一把手，不僅行政副職要向其請示匯報，即使是黨委副職涉及到人事、財務(wù)、設(shè)備等方面的工作也要向其請示匯報。因此，要明晰何事及多少金額分別由校長辦公會議、黨政聯(lián)席會議、黨委會議決定，做到權(quán)責(zé)一致。（3）設(shè)置總會計師職位。高校班子成員中大多數(shù)是非財審學(xué)科領(lǐng)域的專家學(xué)者，對財務(wù)、會計、審計知識知之甚少，為防止判斷失誤影響到內(nèi)部控制的效果，建議組織與教育部門在高校設(shè)置總會計師職位。高?？倳嫀熜惺箛鴦?wù)院《總會計師條例》和教育部《高等學(xué)?？倳嫀煿ぷ髟囆幸?guī)程》中規(guī)定的職權(quán)，協(xié)助校長全面領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的財經(jīng)工作，強(qiáng)化財務(wù)內(nèi)部控制。（4）收歸財審部門負(fù)責(zé)人任命權(quán)并實行委派制。目前高校財審部門負(fù)責(zé)人任命權(quán)屬于學(xué)校黨委與行政，財審部門負(fù)責(zé)人受制于校領(lǐng)導(dǎo)，很難堅持原則，依法管理的特征十分明顯，因此，建議教育主管部門建立財審部門負(fù)責(zé)人庫并收回財審部門負(fù)責(zé)人任命權(quán)，由其統(tǒng)一任命，以確保財審部門負(fù)責(zé)人獨立行使職權(quán)。同時，實行財審部門負(fù)責(zé)人委派制，即財審部門負(fù)責(zé)人在某校兩屆任滿后，由教育主管部門在所屬高校中輪流交換，以保證財審部門負(fù)責(zé)人的專業(yè)性，提高高校內(nèi)部控制的成效。（5）加大檢查監(jiān)督力度。一是教育與財政主管部門要嚴(yán)把預(yù)決算關(guān)。二是教育主管部門要加大審計力度，特別是對査出的問題不僅要有原因說明，而且要有整改報告。如果今后査出應(yīng)改未改的要嚴(yán)肅處理，同時也不能再出現(xiàn)此類問題。三是財政主管部門要發(fā)揮其監(jiān)督職能對高校資金使用與內(nèi)部控制狀況進(jìn)行監(jiān)督。四是教育與財政主管部門要建立高校內(nèi)部控制考評體系，以評促改，以評促建，提高高校內(nèi)部控制的質(zhì)量。

（二）高校自身優(yōu)化 具體有：（1）營造優(yōu)秀內(nèi)控文化。一是全方位加大內(nèi)部控制重要性的宣傳力度，使內(nèi)部控制深入高校各領(lǐng)域。二是黨委中心組擴(kuò)大至全體中層認(rèn)真學(xué)習(xí)《中華人民共和國會計法》、《內(nèi)部會計控制規(guī)范》、《關(guān)于進(jìn)一步完善高等學(xué)校經(jīng)濟(jì)責(zé)任制加強(qiáng)銀行貸款管理切實防范財務(wù)風(fēng)險的意見》等規(guī)章制度，在高校內(nèi)部樹立起風(fēng)險防范的思想，形成對內(nèi)部控制的共識和價值取向，營造良好的內(nèi)部控制環(huán)境。（2）提高管理者的素質(zhì)。首先，要選擇合適的高素質(zhì)的執(zhí)行人員，保證能夠嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部控制方面的規(guī)定；其次，不僅要培養(yǎng)管理者的內(nèi)部控制知識與技能，還要加強(qiáng)道德觀、價值觀、世界觀等方面的教育，使內(nèi)部控制發(fā)揮應(yīng)有的效果；再次，要加強(qiáng)監(jiān)督。只有內(nèi)部控制執(zhí)行人員以身作則、嚴(yán)格執(zhí)法，才能保證執(zhí)行的效果。（3）健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任制。按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”的原則，建立健全校內(nèi)各層經(jīng)濟(jì)責(zé)任制。如校長經(jīng)濟(jì)責(zé)任制、總會計師經(jīng)濟(jì)責(zé)任制、財務(wù)處長經(jīng)濟(jì)責(zé)任制、審計處長經(jīng)濟(jì)責(zé)任制、釆購處長經(jīng)濟(jì)責(zé)任制、院系（部門）負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任制、財務(wù)部門會計審核人等關(guān)鍵人員之間一級管一級的若干個層次的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制。組成一個職責(zé)明確、相互制約、各司其職、運行有序、共同實現(xiàn)學(xué)校內(nèi)部控制目標(biāo)的群體。（4）合理設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)。改變內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)與紀(jì)委（監(jiān)察）合署，甚至與財務(wù)部門合署的狀況，建立與內(nèi)部控制相適應(yīng)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，不僅要將內(nèi)部審計部門建成獨立機(jī)構(gòu)，而且要由校長分管改為直接由校黨委負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)，提高內(nèi)部審計的地位，強(qiáng)化對管理層的評價監(jiān)督。

二、高校內(nèi)部控制機(jī)能全面轉(zhuǎn)型

（一）優(yōu)化控制目標(biāo) 高校內(nèi)部控制的目標(biāo)要從監(jiān)督型向管理型轉(zhuǎn)變。即在改變目前比較簡單的以查錯糾弊、合法合規(guī)等為目標(biāo)的監(jiān)督型內(nèi)部控制機(jī)能的同時，注入經(jīng)營大學(xué)的理念，踐行科學(xué)發(fā)展觀，加大對高校辦學(xué)效率（果）及辦學(xué)宗旨和發(fā)展目標(biāo)等方面的考評，以充分體現(xiàn)管理型內(nèi)部控制的作用。

（二）實行全員控制主體 對高校內(nèi)部控制要遵循木桶定律，而不是二八定律。由木桶定律可知，構(gòu)成高校的各個部分雖然優(yōu)劣不齊，但劣勢決定優(yōu)勢，劣勢決定生死，劣勢部分往往決定著高校的內(nèi)部控制水平。它告訴領(lǐng)導(dǎo)者要把“最短的一塊”迅速做長補齊。而二八定律則指20%人與事決定著80%事務(wù)。在二八定律引導(dǎo)下，往往認(rèn)為高校內(nèi)部控制主體是學(xué)校高中層管理者、紀(jì)檢監(jiān)察人員及會計審計人員等，卻忽略了內(nèi)部控制的“全員性”。因為如果沒有全體師生員工對內(nèi)部控制的參與，則內(nèi)部控制就不是全面的，就不可能真正有效開展好高校內(nèi)部控制工作。

（三）拓寬控制時空 在控制時間上，不僅要注重事中與事后控制，更要重視事前控制，建立起事前、事中與事后等全過程內(nèi)部控制體系。在控制空間上，不僅要注重重大事項，更要重視全方位控制。

（四）綜合運用控制方法 一是財務(wù)風(fēng)險控制法。高校應(yīng)樹立風(fēng)險意識，采取風(fēng)險預(yù)警、風(fēng)險識別、風(fēng)險評估、風(fēng)險分析及風(fēng)險報告等措施，控制好高校的財務(wù)風(fēng)險。二是不相容職務(wù)相分離法。三是全面預(yù)算控制法。建立包括預(yù)算編制、執(zhí)行、分析及考核等在內(nèi)的整體的、動態(tài)的全面預(yù)算控制制度。

（五）實行財產(chǎn)保全控制法 建立財產(chǎn)記錄和實物保管、定期盤點和賬實核對、限制接近等措施，確保財產(chǎn)安全。

（六）實行內(nèi)部審計控制法 通過監(jiān)督、評價職能，發(fā)揮內(nèi)部審計的防護(hù)性和建設(shè)性作用。

（七）注重全面控制內(nèi)容 主要包括貨幣資金內(nèi)部控制、費用支出內(nèi)部控制、籌資與投資內(nèi)部控制、基建工程內(nèi)部控制、固定資產(chǎn)管理內(nèi)部控制、專項經(jīng)費內(nèi)部控制、物資采購內(nèi)部控制等內(nèi)容。

三、高校內(nèi)部控制制度體系構(gòu)建

（一）建立內(nèi)部控制制度 高校最重要的內(nèi)部控制制度：一是組織機(jī)構(gòu)控制制度。學(xué)校組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職責(zé)分工應(yīng)當(dāng)相互控制,明確職責(zé)和權(quán)限,保證有關(guān)部門之間的相互檢查,檢查者不從屬于被檢查者。二是不相容職務(wù)分離制度。三是授權(quán)批準(zhǔn)控制制度。授權(quán)批準(zhǔn)分一般授權(quán)和特定授權(quán)。這里的重點是對出現(xiàn)特定情況時沒有特定的授權(quán)批準(zhǔn)制度可依,因此制訂授權(quán)制度時必須明確對特定經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的授權(quán)批準(zhǔn)程序。四是預(yù)算控制制度。對預(yù)算的執(zhí)行情況要進(jìn)行跟蹤分析，對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行相應(yīng)的獎罰，以確保預(yù)算的嚴(yán)格執(zhí)行。五是財產(chǎn)物資制度。包括限制接近控制、定期清查控制和資產(chǎn)管理人員的責(zé)任制度三方面,有效保護(hù)財產(chǎn)的安全。六是信息溝通制度。建立公開、透明的信息披露機(jī)制，重點包括公開政策、公開事項、管理方法和管理結(jié)果等，以方便教職工進(jìn)行監(jiān)督。七是內(nèi)部審計制度。事前、事中、事后審計相結(jié)合，對學(xué)校的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行審核和稽查，為改進(jìn)內(nèi)部控制制度提供建設(shè)性意見，使高校內(nèi)部控制制度更加完善和嚴(yán)密。八是風(fēng)險管理制度。對籌集資金要進(jìn)行科學(xué)、合理的分析；對每一筆資金的使用要有嚴(yán)格的論證和審批程序，努力降低資金風(fēng)險。

（二）突出控制關(guān)鍵活動 具體如下：（1）財務(wù)管理。包括：一是嚴(yán)選資金業(yè)務(wù)人員，要注重職業(yè)操守和專業(yè)素能，并建立選聘、培訓(xùn)、考核、獎懲、晉升、輪崗的體制，確保資金業(yè)務(wù)人員德才兼?zhèn)洹６遣幌嗳萋殑?wù)相分離。建立資金業(yè)務(wù)崗位責(zé)任制，明確相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限，確保資金業(yè)務(wù)崗位相互分離、相互制約、相互監(jiān)督。三是完善現(xiàn)金盤點和銀行對賬體制。要建立定期或不定期現(xiàn)金盤點體制，其中包括財審負(fù)責(zé)人每月一次的庫存現(xiàn)金盤點。出納要自覺將庫存現(xiàn)金余額與現(xiàn)金日記賬查對相符，保管貨幣資金收付的正確性。四是規(guī)范收付程序，包括支付申請、支付審批、支付復(fù)核和出納員辦理支付幾道程序。五是加強(qiáng)精細(xì)化預(yù)算管理。通過認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會理解預(yù)算管理文件精神，構(gòu)建高校精細(xì)化財務(wù)預(yù)算管理體制，注重精細(xì)化預(yù)算管理制度化建設(shè)，確立定額支出標(biāo)準(zhǔn)體系，嚴(yán)格編制程序，細(xì)化預(yù)算執(zhí)行，建立精細(xì)化預(yù)算信息平臺，引入預(yù)算管理責(zé)任機(jī)制等措施促進(jìn)高校精細(xì)化財務(wù)預(yù)算管理的深化。（2）物資設(shè)備釆購。包括：制定物耗標(biāo)準(zhǔn)與設(shè)備配置標(biāo)準(zhǔn)，使物資設(shè)備釆購有據(jù)可依；嚴(yán)格招投標(biāo)程序，保證釆購合理合法；完善物資設(shè)備管理制度，做到釆購決策與執(zhí)行釆購相分離，釆購入庫與保管出庫相分離。（3）基本建設(shè)價款支付。一是各環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制。主要包括工程材料設(shè)備價款支付的控制、工程預(yù)付款的控制、工程進(jìn)度款支付的控制、竣工結(jié)算控制等。二是價款支付日常管理。主要包括嚴(yán)格責(zé)任制度，明確崗位分工；加強(qiáng)工程預(yù)決算審計工作；按時完成工程材料轉(zhuǎn)帳工作；及時清查竣工工程等。

（三）健全內(nèi)部控制體系 系統(tǒng)管理強(qiáng)調(diào)進(jìn)行全方位、全過程的管理。在時間維度上，不僅注重當(dāng)前，更注重行為特征分析和趨勢預(yù)測；把系統(tǒng)看成是時間的函數(shù)，強(qiáng)調(diào)過去、現(xiàn)在和未來的統(tǒng)一。在空間維度上，系統(tǒng)管理與一般管理不同，一般管理往往只關(guān)注某個具體特定的管理對象，而系統(tǒng)管理從整體、聯(lián)系和開放的觀點出發(fā)，不僅關(guān)注控制具體事項，更注重與之關(guān)聯(lián)的事項及相互作用。因此，只有運用系統(tǒng)管理理念，才能健全內(nèi)部控制體系。具體包括預(yù)算管理控制系統(tǒng)、電算化會計核算管理控制系統(tǒng)、資金管理控制系統(tǒng)、收入組織和學(xué)生資助管理控制系統(tǒng)、分配與績效管理控制系統(tǒng)、票據(jù)與支票和印鑒管理控制系統(tǒng)、內(nèi)部稽核管理控制系統(tǒng)、財務(wù)信息發(fā)布與查詢管理控制系統(tǒng)等八個相對獨立，又相輔相成的子系統(tǒng)。其中，預(yù)算管理控制系統(tǒng)是內(nèi)控制度體系的主線，會計核算管理控制系統(tǒng)是基礎(chǔ)，資金管理控制系統(tǒng)是關(guān)鍵。

（四）推行多級審核（批）制度 具體如下：（1）建立四個獨立控制層次。第一個層次是在學(xué)校層面設(shè)立獨立的內(nèi)部控制制定機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)組成人員既有校內(nèi)相關(guān)職能部門，也有校外專家；既有校內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)，也有校內(nèi)專業(yè)人士?？傊?，既要體現(xiàn)其獨立性，也要體現(xiàn)其專業(yè)性。第二個層次是在學(xué)校層面設(shè)立相互制約、相互牽制的內(nèi)部控制機(jī)制。明確業(yè)務(wù)處理的權(quán)限和責(zé)任，嚴(yán)禁一人全程獨立處理業(yè)務(wù)。第三個層次是在學(xué)校層面設(shè)立以現(xiàn)有審計、監(jiān)察、紀(jì)檢部門為基礎(chǔ)成立內(nèi)部審計委員會。內(nèi)部審計委員會歸學(xué)校黨委直管。職能是通過落實舉報、離任審計、常規(guī)稽核、監(jiān)督審查等手段，建立監(jiān)督檢查防線。第四個層次是在學(xué)校財務(wù)部門建立專業(yè)化的兩審制度。一是主辦會計審核，二是財務(wù)部門負(fù)責(zé)人審核。只有構(gòu)筑起上述四個獨立控制層次，才能對內(nèi)部控制真正產(chǎn)生作用。（2）推行多級審核（批）制度。由于經(jīng)費性質(zhì)與權(quán)限不同，所以審核層級數(shù)也不同。如對下達(dá)部門使用與審批的“部門經(jīng)費”，可實行兩審一批制度，即主辦會計與財務(wù)部門負(fù)責(zé)人審核后各院系（部門）負(fù)責(zé)人方可審批。而對下達(dá)某職能部門歸口控制的“歸口經(jīng)費”，由于權(quán)限不同，所以審核層級數(shù)也不同。如給予歸口部門負(fù)責(zé)人一定權(quán)限時，則類似上述部門經(jīng)費審核（批）程序。而超過其權(quán)限時，則要在上述審核（批）程序的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同權(quán)限逐級審批。

（五）建立內(nèi)部控制考核機(jī)制 一是識別財務(wù)風(fēng)險。運用專家咨詢、標(biāo)桿分析、概率技術(shù)、情景分析法等定性與定量相結(jié)合的方法，加強(qiáng)風(fēng)險識別、風(fēng)險分析、風(fēng)險評估、風(fēng)險應(yīng)對等一系列措施，穩(wěn)妥預(yù)防和抑制風(fēng)險。二是內(nèi)部控制考核。主要包括學(xué)校對各院系（部門）負(fù)責(zé)人的考核，學(xué)校各院系（部門）及全校員工對學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層，特別是對校長的考核。形成全員重視內(nèi)部控制的意識，自覺遵守內(nèi)部控制的規(guī)定，使內(nèi)部控制制度發(fā)揮應(yīng)有的控制作用。三是投資風(fēng)險評估。建立規(guī)范的決策機(jī)制,加強(qiáng)籌資項目立項、評估、決策等環(huán)節(jié)上的控制,把風(fēng)險降低到最小程度。四是合同風(fēng)險控制。建立包括合同起草、審批、簽訂、履行、監(jiān)督和違約等內(nèi)容的合同風(fēng)險控制制度,防范或避免合同風(fēng)險發(fā)生。

［1］ 汪惠蘭：《高校內(nèi)部控制缺陷淺析》，《財會通訊》2010年第8期。