德國高等教育質(zhì)量的混合管理模式分析

彭 江

(四川外國語大學(xué) 高等教育研究所， 重慶 沙坪壩 400031)

世界上的高等教育質(zhì)量管理模式大致可以分為三種：一是自我管理模式，即由高等教育界、高校和學(xué)術(shù)人員自己負(fù)責(zé)定義和實(shí)施質(zhì)量保障的規(guī)則和規(guī)范，具有自愿性，包括高校自我評(píng)估、專業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行的認(rèn)證等。二是政府管理模式，即由政府定義和實(shí)施質(zhì)量保障的規(guī)則和規(guī)范，具有強(qiáng)制性，包括政府實(shí)施的評(píng)估、認(rèn)證、審計(jì)、審批等。三是市場管理模式，即由市場提供質(zhì)量信息，促進(jìn)高等教育競爭與合作，具有自發(fā)性，包括各種商業(yè)的、非營利的或非政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行的排名活動(dòng)、調(diào)查活動(dòng)等。德國高等教育質(zhì)量管理系統(tǒng)兼有自我管理、政府管理和市場管理的要素和特質(zhì)，三者之間相互聯(lián)系，形成了較為獨(dú)特的混合管理模式。

一、混合管理模式形成的背景

自近代精英化時(shí)代以來，德國高等教育逐步形成了以下較穩(wěn)定的特質(zhì)：第一，教學(xué)與科研相統(tǒng)一。教學(xué)被當(dāng)作學(xué)問和科研的副產(chǎn)品。在此理念下出現(xiàn)了“通用學(xué)習(xí)”(generic learning)“研究性學(xué)習(xí)”(learning by research)“基于問題的學(xué)習(xí)”(problem-based learning)等概念。第二，高校的同質(zhì)性。德國憲法規(guī)定，所有領(lǐng)域都必須在類似的水平上發(fā)展。各州間的教育競爭較為溫和，州內(nèi)各高校的地位相差不大。傳統(tǒng)大學(xué)(Universit?ten)和應(yīng)用科學(xué)大學(xué)(Fachhochschulen)的二元?jiǎng)澐种皇且环N橫向分化。第三，德國高等教育系統(tǒng)在本質(zhì)上是一個(gè)公共系統(tǒng)[1]。公立高校是公法法人，教授是公職人員，文憑是國家文憑，州政府對(duì)高校進(jìn)行直接控制，大部分資金由政府提供。第四，入學(xué)的非競爭性。各個(gè)專業(yè)的招生數(shù)由州政府決定，在多數(shù)情況下，所有申請者都會(huì)被招收。第五，免費(fèi)制度。與大部分歐洲國家一樣，德國公立高校是免費(fèi)的。第六，學(xué)生和教師的流動(dòng)性?！堵?lián)邦高等教育框架法》(Federal Higher Education Framework Law)規(guī)定，教師和學(xué)生可在各州的高校間自由流動(dòng)，教師必須在最初工作的高校之外的其他高校獲得教授職稱。第七，在傳統(tǒng)的學(xué)位制度下，高校開設(shè)所謂“長專業(yè)”(one-tier program)，授予Diplom或Magister學(xué)位，或以州資格考試證書(Staatsprüfung)作為結(jié)業(yè)條件。

這些特質(zhì)使德國高等教育在世界上較為成功，保持了較高的質(zhì)量水準(zhǔn)。20世紀(jì)60年代以前，高等教育的質(zhì)量一直被認(rèn)為是理所當(dāng)然的，很少成為德國政治辯論和學(xué)術(shù)討論的議題。由于質(zhì)量問題不凸顯，政府和高等教育界也從來沒有構(gòu)建過正式和明確的質(zhì)量保障制度，一些學(xué)術(shù)慣例和教育傳統(tǒng)一直在代行質(zhì)量保障的功能。

20世紀(jì)60年代，德國高等教育開始步入大眾化階段。1992年，德國高等教育毛入學(xué)率達(dá)35.7%[2]。伴隨著規(guī)模擴(kuò)張、結(jié)構(gòu)調(diào)整和現(xiàn)代化改革，德國高等教育發(fā)生了一系列顯著變化：一是打破同質(zhì)性，以辦學(xué)績效為核心促進(jìn)高校間的縱向分化。2005年開始實(shí)施的“卓越計(jì)劃”(Excellence Initiative)使精英研究型大學(xué)被分化出來。二是在政府經(jīng)費(fèi)緊縮的大背景下，免費(fèi)高等教育政策開始動(dòng)搖，部分州的公立高校開始收取學(xué)費(fèi)。三是2005年以來，高校能夠部分確定選拔標(biāo)準(zhǔn)，參與學(xué)生選拔。四是1998年通過的《高等教育框架法》修正案使學(xué)士和碩士二級(jí)學(xué)位正式制度化。五是政府在經(jīng)濟(jì)邏輯的主導(dǎo)下，加大了對(duì)高校的放權(quán)，但同時(shí)也加強(qiáng)了對(duì)高校的評(píng)估與問責(zé)。

與這些重大變化相伴的是高等教育質(zhì)量問題受到重視。20世紀(jì)60年代到70年代，人們普遍認(rèn)為德國高等教育質(zhì)量在下降，表現(xiàn)在學(xué)生修學(xué)年限較長，輟學(xué)率居高不下，學(xué)生轉(zhuǎn)換專業(yè)或主修方向的比例較高，傳統(tǒng)大學(xué)的教學(xué)與就業(yè)市場脫節(jié)，高?！翱蒲袑?dǎo)向”與“實(shí)踐導(dǎo)向”比例倒掛、結(jié)構(gòu)失衡等。到80年代，高等教育的競爭、評(píng)估和問責(zé)問題被提了出來。質(zhì)量的意義改變了，主要指教和學(xué)的質(zhì)量而不是科研和學(xué)問的質(zhì)量；經(jīng)常使用“performance”一詞而不是“quality”，前者更容易與評(píng)估相聯(lián)系；“efficiency”一詞出現(xiàn)的頻率也很高，效率被認(rèn)為是質(zhì)量的象征；政府政策從重視“事前控制”轉(zhuǎn)向重視“事后控制”。到90年代末，德國初步建立起了高等教育的自我管理、政府管理和市場管理相結(jié)合的質(zhì)量管理體系，評(píng)估、認(rèn)證、排名、審批等質(zhì)量管理工具的開發(fā)和使用具有較明顯的綜合性和混合性，質(zhì)量管理主體也初步實(shí)現(xiàn)了多元化和均衡化。

二、自我管理

內(nèi)部評(píng)估是高校進(jìn)行自我質(zhì)量管理的首要形式。從1994年開始，各州開始要求高校開展內(nèi)部評(píng)估，每一到兩年提交一次教學(xué)報(bào)告。內(nèi)部評(píng)估的形式包括學(xué)生對(duì)課堂的評(píng)價(jià)以及學(xué)術(shù)人員、管理人員和輔助人員的評(píng)價(jià)，同時(shí)聘請外部專家參與評(píng)估，在此基礎(chǔ)上形成綜合性的教學(xué)報(bào)告。教學(xué)報(bào)告根據(jù)各州主管機(jī)構(gòu)制定的標(biāo)準(zhǔn)和模板撰寫。報(bào)告的指標(biāo)包括申請者人數(shù)、新生數(shù)、畢業(yè)生數(shù)、考試通過率等；報(bào)告的內(nèi)容包括維持高水準(zhǔn)教學(xué)的措施、學(xué)生咨詢、對(duì)規(guī)定的修學(xué)年限的遵守、學(xué)生對(duì)教學(xué)質(zhì)量的反饋、教學(xué)人員對(duì)學(xué)生反饋結(jié)果和考試結(jié)果的反應(yīng)、學(xué)校根據(jù)學(xué)習(xí)信息采取的后續(xù)措施等。在目的上，內(nèi)部評(píng)估和教學(xué)報(bào)告主要是為了優(yōu)化和改進(jìn)教學(xué)內(nèi)容、教學(xué)方法和教學(xué)成績，兼及促進(jìn)科研，提升高校的綜合競爭能力。同時(shí)，內(nèi)部評(píng)估有滿足政府要求的目的。政府部分引入績效撥款制度、對(duì)專業(yè)修學(xué)年限的規(guī)定等，促使高校越來越重視與學(xué)生學(xué)習(xí)成果和辦學(xué)績效相關(guān)的各種內(nèi)部評(píng)估。

內(nèi)部評(píng)估在為高校、院系和教師的發(fā)展服務(wù)的同時(shí)，也成為認(rèn)證、審批、排名等外部評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)。沒有內(nèi)部評(píng)估在前，外部評(píng)估是不可能實(shí)施的。內(nèi)部評(píng)估和外部評(píng)估是一種交叉的關(guān)系，對(duì)交叉部分的共同認(rèn)可可以同時(shí)減輕高校和外部主體的評(píng)估負(fù)擔(dān)。以德國1998年開始實(shí)施的專業(yè)認(rèn)證為例，高校開展的內(nèi)部評(píng)估是認(rèn)證機(jī)構(gòu)組織專家進(jìn)行現(xiàn)場評(píng)審的基礎(chǔ)，這被稱為“前導(dǎo)評(píng)估”[3]，既減輕了認(rèn)證人員的工作量，也減輕了高校的經(jīng)濟(jì)和時(shí)間負(fù)擔(dān)。同時(shí)，內(nèi)部評(píng)估和外部評(píng)估的結(jié)合，可以避免評(píng)估的改進(jìn)和問責(zé)目的相割裂的危險(xiǎn)。

除了內(nèi)部評(píng)估，高校還有相關(guān)的一些制度和機(jī)制保障教育質(zhì)量。一是教學(xué)與科研統(tǒng)一的傳統(tǒng)對(duì)教育質(zhì)量是一種無形的保障。在德國高校中，學(xué)習(xí)被看作是學(xué)生自己的責(zé)任，學(xué)生通過接受嚴(yán)格的學(xué)術(shù)訓(xùn)練而獲得知識(shí)和能力。二是院系出現(xiàn)職位空缺時(shí)必須招募外校學(xué)者，高校教師必須在其他高校晉升職稱。這種人事制度有效地避免了“學(xué)術(shù)近親繁殖”。三是終生教授制度保障了教師的學(xué)術(shù)自由，教師反過來將工作的高校作為忠誠和奉獻(xiàn)的對(duì)象。四是一些高校成立了專門研究和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，實(shí)施教師發(fā)展培訓(xùn)與實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目，一些高校如不萊梅大學(xué)、奧爾登堡大學(xué)和奧斯納布呂克大學(xué)還聯(lián)合組建了教師與教育發(fā)展網(wǎng)絡(luò)。五是一些高校開始探索結(jié)果導(dǎo)向的教師薪酬制度，以更好地激勵(lì)教師。

高等教育專業(yè)組織也積極推進(jìn)高等教育質(zhì)量保障。從20世紀(jì)60年代末開始，德國高等教育發(fā)展學(xué)會(huì)(Arbeitsgemeinschaft für Hochschuldidaktik)就通過期刊、專著、會(huì)議、培訓(xùn)班等，支持促進(jìn)高等教育質(zhì)量的改革倡議。德國大學(xué)校長會(huì)議(Hochschulrektorenkonfferenz，HRK)作為高等教育界的利益代表，于1992年提出了“德國高等教育發(fā)展理念”，指出科研和教學(xué)質(zhì)量的保障和改進(jìn)應(yīng)當(dāng)成為政府高等教育政策的中心，強(qiáng)調(diào)分權(quán)和更多的高校自治，呼吁建立高等教育質(zhì)量與績效評(píng)估和監(jiān)督體制。德國科學(xué)委員會(huì)(Wissenschaftsrat，WR)于1988年開始公布高校各專業(yè)修學(xué)年限的比較信息。1993年初，WR發(fā)布了《關(guān)于高等教育政策的十個(gè)議題》，包括縮短修學(xué)年限、學(xué)習(xí)評(píng)估的制度化、建立以教學(xué)績效為導(dǎo)向的撥款制度等，這些政策議題的焦點(diǎn)都是質(zhì)量。此外，德國科研基金會(huì)(German Research Foundation)、洪堡基金會(huì)(Alexander von Humboldt Foundation)、德國學(xué)術(shù)交流中心(German Academic Exchange Service)等全國性組織也對(duì)高等教育質(zhì)量保障活動(dòng)提供了大量支持。

三、政府管理

當(dāng)前，政府管理仍是德國高等教育質(zhì)量管理系統(tǒng)的主導(dǎo)力量，但并不是一元化或集權(quán)性力量。相反，聯(lián)邦政府與州政府之間、各州政府之間、州政府與高校和專業(yè)機(jī)構(gòu)之間建立了多種形式的責(zé)任分擔(dān)、協(xié)作與溝通機(jī)制，“混合管理”的色彩較為濃厚。

聯(lián)邦政府與州政府之間的“混合”。德國高等教育管理實(shí)行聯(lián)邦體制，其中聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)制定框架性法律和全國高等教育發(fā)展戰(zhàn)略。州政府制定地方性高等教育法律，行使批準(zhǔn)高校章程、監(jiān)管高校的組織和管理活動(dòng)、批準(zhǔn)課程計(jì)劃及學(xué)習(xí)和考試制度、對(duì)校長和教授進(jìn)行任命等職權(quán)。在高等教育質(zhì)量保障上，聯(lián)邦與州政府形成了協(xié)作關(guān)系，承擔(dān)事關(guān)國家利益的共同責(zé)任(Gemeinschaftsaufgaben)，如推進(jìn)重大科研項(xiàng)目、在高校內(nèi)建設(shè)大型科研基地等。為了履行好這些責(zé)任，兩級(jí)政府建立了一些協(xié)作組織，如聯(lián)邦和州政府共同設(shè)立的聯(lián)合科學(xué)大會(huì)(Gemeinsame Wissenschaftskonferenz)就是兩級(jí)政府共同的科研戰(zhàn)略與政策協(xié)調(diào)組織。德國高等教育進(jìn)入大眾化階段后出現(xiàn)了一系列質(zhì)量問題，為此，兩級(jí)政府制定了更加詳細(xì)的法律法規(guī)，加強(qiáng)了對(duì)高校課程體系和專業(yè)的控制。為了保證高校所有課程和考試的最低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，兩級(jí)政府共同實(shí)施了全國性的 “學(xué)習(xí)改革”計(jì)劃，提出了“實(shí)踐取向”的口號(hào)，以學(xué)生的實(shí)際專業(yè)能力為基礎(chǔ)對(duì)學(xué)習(xí)專業(yè)的質(zhì)量進(jìn)行判斷。2010年，兩級(jí)政府簽訂了《教學(xué)質(zhì)量協(xié)定》(Teaching Quality Pact)，以共同支持高校改善教學(xué)條件，提升教學(xué)質(zhì)量。

州政府之間的“混合”。德國各州文教部長聯(lián)席會(huì)議(Standing Conference of the Ministers of Education and Cultural Affairs of the L?nder in the Federal Republic of Germany ，德語縮寫為KMK)是16個(gè)聯(lián)邦州協(xié)調(diào)文化、教育與科技政策的重要機(jī)構(gòu)。1997年，KMK宣布質(zhì)量保障是其中心工作之一。此后，各州的高等教育法律對(duì)課程與專業(yè)評(píng)估進(jìn)行了規(guī)定，并開發(fā)了各種評(píng)估工具。2002年，KMK引入了一套適用于各州的共同教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。2005年，KMK推出了教學(xué)質(zhì)量的綜合性框架概念(Qualitatssicherung inder Lehre)。2006年，KMK通過了一項(xiàng)教育質(zhì)量監(jiān)管的綜合戰(zhàn)略，包括參與學(xué)生成績的國際比較、教育績效的州際比較、學(xué)校效能的州內(nèi)比較、聯(lián)邦政府與州政府的聯(lián)合教育報(bào)告等。2007年，各州發(fā)起了“優(yōu)秀教學(xué)質(zhì)量攻勢”(“Quality Offensive for Excellence in Teaching”)。2008年，KMK和德國科學(xué)促進(jìn)者協(xié)會(huì)(Stifterverband für die deutsche Wissenschaft)共同發(fā)動(dòng)了“優(yōu)秀教學(xué)競賽”，提供了1 000萬歐元的“競賽”經(jīng)費(fèi)[4]。

州政府與高校之間的“混合”。一方面，州政府要對(duì)高校進(jìn)行一定程度的法律監(jiān)管(Rechtsaufsicht)和學(xué)術(shù)監(jiān)管(Fachaufsicht)，高校設(shè)立新的學(xué)習(xí)專業(yè)、制定新的學(xué)習(xí)制度(Studienordnungen)都必須獲得州主管機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)或向州主管機(jī)構(gòu)報(bào)告?？荚囍贫?Studienordnungen)則分為兩種情況：對(duì)于有州資格考試的專業(yè)，考核內(nèi)容和形式由州政府設(shè)立的專門機(jī)構(gòu)決定；高校內(nèi)部的教育考試(Hochschulprüfungen)的規(guī)章制度則由高校自己制定，但是必須由州主管機(jī)構(gòu)同意或批準(zhǔn)。另一方面，州政府逐步減少了對(duì)高校的審批和事務(wù)性管理，加強(qiáng)了向高校的放權(quán)，通過總額預(yù)算、績效合同(performance contracts)等方式實(shí)施掌舵式管理。再者，州主管機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)有專門的“大學(xué)聯(lián)絡(luò)員”(Hochschulreferent)，由他們代表政府與一所特定的高校進(jìn)行溝通和聯(lián)系。“聯(lián)絡(luò)員”往往會(huì)把自己當(dāng)成對(duì)口高校的一份子，竭力為其爭取外部資源[5]。 “聯(lián)絡(luò)員”通過信息的上傳下達(dá)、觀點(diǎn)的溝通與利益的協(xié)調(diào)，加強(qiáng)了州政府主管機(jī)構(gòu)與高校間的合作關(guān)系。

州政府與專業(yè)協(xié)會(huì)之間的“混合”。這典型地表現(xiàn)在WR對(duì)私立高校的認(rèn)證上。德國私立高校必須獲得所在州政府的許可才能開辦，但這種行政控制部分是間接實(shí)施的。聯(lián)邦和州政府授權(quán)WR對(duì)私立高校進(jìn)行認(rèn)證，并規(guī)定只有獲得認(rèn)證的高校才有資格獲得州政府的許可，認(rèn)證的焦點(diǎn)是私立高校能否提供與公立高校一樣質(zhì)量水準(zhǔn)的教育。州政府在WR認(rèn)證的基礎(chǔ)上，向私立高校頒發(fā)許可證，其中包括學(xué)校的名稱、組織、專業(yè)、考試制度、學(xué)位等。1993年，KMK和HRK共同發(fā)布了《結(jié)構(gòu)化學(xué)習(xí)改革的實(shí)施》的報(bào)告，提出了建立控制和評(píng)估制度、分權(quán)、拓寬專業(yè)口徑等改革建議，以期提高學(xué)習(xí)質(zhì)量和高等教育效率。KMK還與大學(xué)協(xié)會(huì)(Association of Universities)、HRK和其他高等教育協(xié)會(huì)就課程與學(xué)位的標(biāo)準(zhǔn)和制度進(jìn)行協(xié)商，協(xié)商的意見成為專業(yè)認(rèn)證的基礎(chǔ)。

專業(yè)認(rèn)證同樣具有明顯的“混合管理”色彩。德國于1998年引入了專業(yè)認(rèn)證制度，目的在于確保課程的最低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)估專業(yè)和學(xué)位的市場相關(guān)性。這標(biāo)志著德國質(zhì)量管理從“審批體系”向“認(rèn)證體系”的范式轉(zhuǎn)型[6]。專業(yè)認(rèn)證的顯著特點(diǎn)是以政府為基礎(chǔ)(state based)。所謂“以政府為基礎(chǔ)”指認(rèn)證以一系列的政府管理為基礎(chǔ)：州政府要審核新專業(yè)的資源基礎(chǔ)，審核新專業(yè)與本州高等教育規(guī)劃是否一致，是否符合本州法律的規(guī)定。政府審批是專業(yè)獲得生存權(quán)利的基礎(chǔ)，但是這種審批是宏觀性的，州政府并不干涉認(rèn)證機(jī)構(gòu)的具體認(rèn)證事務(wù)和高校的微觀管理事務(wù)。政府審批和專業(yè)認(rèn)證不是一種非此即彼的關(guān)系，而是一種互補(bǔ)關(guān)系。專業(yè)認(rèn)證實(shí)際上重塑了州政府的管理責(zé)任。

專業(yè)認(rèn)證的混合還體現(xiàn)在其主體上。專業(yè)認(rèn)證的主體有認(rèn)證委員會(huì)(Accreditation Council)和認(rèn)證機(jī)構(gòu)。認(rèn)證委員會(huì)是全德認(rèn)證協(xié)作組織，共有17名成員，包括聯(lián)邦和州政府機(jī)構(gòu)、認(rèn)證機(jī)構(gòu)、高校、行業(yè)及學(xué)生的代表和國際專家，這種構(gòu)成具有顯著的“混合”特征。其職責(zé)為對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)可和監(jiān)督、制定認(rèn)證的原則和要求。認(rèn)證委員會(huì)由KMK提供經(jīng)費(fèi)支持，與KMK保持著密切聯(lián)系，是政府與認(rèn)證機(jī)構(gòu)間的聯(lián)絡(luò)者和協(xié)調(diào)者。同時(shí)，HRK也是認(rèn)證委員會(huì)的重要影響者。6個(gè)地區(qū)和專業(yè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)證活動(dòng)具有非營利性和相對(duì)獨(dú)立性，但要受到州主管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，同時(shí)要受到認(rèn)證委員會(huì)的約束。高?？梢宰杂蛇x擇認(rèn)證機(jī)構(gòu)，就認(rèn)證費(fèi)用與認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，同樣對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)形成了制約。

專業(yè)認(rèn)證在程序上也具有一定的混合性。認(rèn)證的第一步是高校向認(rèn)證機(jī)構(gòu)提出申請，認(rèn)證機(jī)構(gòu)對(duì)申請進(jìn)行審查，與高校就認(rèn)證費(fèi)用和日程達(dá)成一致。第二步是認(rèn)證機(jī)構(gòu)組建一個(gè)審議專家小組。專家小組成員包括學(xué)科專業(yè)領(lǐng)域?qū)＜液鸵幻块T代表及一名認(rèn)證機(jī)構(gòu)代表。專家小組到校進(jìn)行現(xiàn)場考察，與專業(yè)所涉及的院系領(lǐng)導(dǎo)、教師和學(xué)生代表進(jìn)行座談。專家小組根據(jù)考察情況擬定考察報(bào)告初稿，并提出認(rèn)證建議。高校會(huì)收到考察報(bào)告初稿及認(rèn)證建議，并在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)提出反饋意見。第三步包括認(rèn)證報(bào)告和認(rèn)證建議的確定，并提交給認(rèn)證機(jī)構(gòu)內(nèi)的決策委員會(huì)，由后者做出最終決定。決定可以是通過、不通過或有條件通過，在再認(rèn)證期間對(duì)條件是否滿足進(jìn)行檢查。

由于專業(yè)認(rèn)證的關(guān)注點(diǎn)是單個(gè)或多個(gè)專業(yè)，因此對(duì)于整個(gè)高校的內(nèi)部質(zhì)量保障的激勵(lì)有限。各州間和各個(gè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)間存在競爭和一定程度的分裂，對(duì)德國建立統(tǒng)一的質(zhì)量保障體系有不利影響。為此，德國在專業(yè)認(rèn)證之外開始探索具有一定整合性的機(jī)構(gòu)認(rèn)證(institutional accreditation)，即把學(xué)校作為一個(gè)整體進(jìn)行認(rèn)證。上文所述的WR實(shí)施的私立高校認(rèn)證就屬于這類認(rèn)證。機(jī)構(gòu)認(rèn)證在德國通常被稱為“過程”認(rèn)證，與專業(yè)認(rèn)證注重“結(jié)果”相對(duì)。2007年，KMK決定實(shí)施系統(tǒng)認(rèn)證(system accreditation)，并以此促進(jìn)專業(yè)認(rèn)證。系統(tǒng)認(rèn)證即以教學(xué)質(zhì)量為核心，評(píng)估高校是否有健全的質(zhì)量管理系統(tǒng)[7]。系統(tǒng)認(rèn)證有助于減輕高校的負(fù)擔(dān)，減少專業(yè)認(rèn)證帶來的復(fù)雜性和分裂性，整合各種質(zhì)量保障制度。專業(yè)認(rèn)證與學(xué)校認(rèn)證和系統(tǒng)認(rèn)證相結(jié)合使整個(gè)認(rèn)證制度也具有了初步的混合性。

四、市場管理

經(jīng)濟(jì)邏輯成為德國高等教育進(jìn)入大眾化階段以來改革的重要依據(jù)，這一邏輯的特征是管理主義、市場化和向商業(yè)利益開放，它們也共同構(gòu)成了所謂“新控制模式”的核心[8]。經(jīng)濟(jì)邏輯在高等教育質(zhì)量管理中的體現(xiàn)就是強(qiáng)調(diào)高校教學(xué)與科研的結(jié)果、效率和市場競爭。在經(jīng)濟(jì)邏輯影響下，高等教育系統(tǒng)采用了排名、收取學(xué)費(fèi)、自主招生等市場管理工具。但是，這些工具的市場性并不純粹，它們同時(shí)烙上了政府和學(xué)術(shù)的印記，市場機(jī)制也不像美國那樣在高等教育質(zhì)量管理中占主導(dǎo)地位。德國高等教育質(zhì)量的市場管理同樣具有一定程度的混合性。

20世紀(jì)末出現(xiàn)的德國高等教育排名較為典型地體現(xiàn)了這種混合性。教育市場發(fā)揮作用的重要條件是要有充分的消費(fèi)者信息。高等教育排名就是提供教育消費(fèi)者信息的一種工具。但排名本身不必然是市場性的，其主體可以是商業(yè)機(jī)構(gòu)，也可以是政府和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)。目前國際上的高等教育排名更多由市場提供。德國的做法是以市場提供為主，同時(shí)結(jié)合政府管理。德國這樣做的重要原因在于純粹的商業(yè)性排名更多追求信息的“娛樂價(jià)值”，商業(yè)機(jī)構(gòu)沒有動(dòng)力實(shí)施真正的學(xué)術(shù)質(zhì)量評(píng)價(jià)，不受約束的商業(yè)性模式在教育質(zhì)量的消費(fèi)者信息提供上存在嚴(yán)重的失靈，但是反過來，完全對(duì)教育消費(fèi)者信息進(jìn)行政府性提供也不能真正保障教育質(zhì)量[9]。因此，德國選取了一條結(jié)合市場機(jī)制、政府機(jī)制和學(xué)術(shù)機(jī)制的混合式道路。

1994年，HRK和貝塔斯曼基金會(huì)(Bertelsmann Foundation)共同發(fā)起成立了高等教育發(fā)展中心(Center for Higher Education Development，CHE)，由其設(shè)計(jì)和推行高校排名。CHE排名自1998年第一次實(shí)施以來，逐漸獲得了良好的聲譽(yù)，奧地利、瑞士、加拿大等國的高校也參與其中。目前，CHE排名覆蓋了35個(gè)學(xué)科領(lǐng)域，為約80%的高校申請者提供了信息幫助。雖然德國高校參與CHE排名活動(dòng)是自愿的，但幾乎所有的高校都選擇參與，重要原因是這是德國高等教育界公認(rèn)的優(yōu)秀排名工具，參與其中有利于學(xué)校的發(fā)展。

CHE排名不同于一般的商業(yè)性排名。一是主要提供學(xué)科專業(yè)而不是整個(gè)學(xué)校的信息，其主要目的是向高校申請者提供可靠的質(zhì)量信息。二是排名指標(biāo)是多維的，共包括“學(xué)生群體”“學(xué)生成果”等9個(gè)一級(jí)指標(biāo)，每個(gè)一級(jí)指標(biāo)下設(shè)有若干個(gè)二級(jí)指標(biāo)或觀測點(diǎn)，但排名不對(duì)指標(biāo)評(píng)分進(jìn)行加權(quán)總計(jì)。三是不排定同一個(gè)學(xué)科領(lǐng)域不同高校的先后順序。四是學(xué)生可以基于自己的目的和偏好構(gòu)建自己的排名。五是CHE排名既提供學(xué)習(xí)專業(yè)的客觀數(shù)據(jù)，也提供學(xué)生和教師對(duì)專業(yè)的主觀性評(píng)價(jià)信息。專門開發(fā)的專業(yè)、學(xué)校、學(xué)生、教授四套調(diào)查問卷提供了基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，WR提供的比較性數(shù)據(jù)也是重要的評(píng)價(jià)依據(jù)。六是建立了數(shù)據(jù)信度保障機(jī)制：CHE使用專門的統(tǒng)計(jì)工具來發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)的異常和不一致；在正式錄入和統(tǒng)計(jì)之前，所有數(shù)據(jù)都要送回原高校進(jìn)行核對(duì)；接受排名的每個(gè)學(xué)科領(lǐng)域都設(shè)有自己的咨詢委員會(huì)，由其對(duì)指標(biāo)與方法的選擇提供咨詢，對(duì)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行辨析；CHE排名在本質(zhì)上不是一種聲譽(yù)性排名，這可以部分緩解高校數(shù)據(jù)作假的動(dòng)因；CHE制定了嚴(yán)格的制度來應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)作假問題，如果證實(shí)高校提供了虛假信息，該高校就會(huì)從排名中除名，其評(píng)估分?jǐn)?shù)也不會(huì)被公布。

CHE排名的另一個(gè)重要特點(diǎn)在于它是學(xué)術(shù)和市場力量的結(jié)合。CHE獨(dú)立負(fù)責(zé)排名的數(shù)據(jù)、方法和設(shè)計(jì)，以保證排名的學(xué)術(shù)合法性。排名結(jié)果的發(fā)布和營銷則由出版商進(jìn)行，以保證排名的市場效益。1999—2004年，排名結(jié)果由《明鏡周刊》發(fā)布，從2005年開始，改由《時(shí)代周刊》(Die Zeit)發(fā)布和營銷。排名結(jié)果的公布形式有三種：一是每年在《時(shí)代周刊》上發(fā)布排名概要，對(duì)排名進(jìn)行總體性介紹。二是每年出版《時(shí)代周刊學(xué)術(shù)指南》，公布每個(gè)學(xué)科最重要的4～5個(gè)評(píng)估指標(biāo)的分?jǐn)?shù)，各高校按字母排序，同時(shí)提供高校的一般性信息。三是每年在交互式網(wǎng)站上對(duì)排名結(jié)果進(jìn)行發(fā)布和傳播。網(wǎng)站提供以下幾種類型的排名：①“精簡排名”——提供5個(gè)主要指標(biāo)的分?jǐn)?shù)，高校按字母排序；②“我的排名”——允許使用者基于個(gè)人偏好確定指標(biāo)，然后構(gòu)建個(gè)人的排名；③“大學(xué)比較”——使用者可以選擇最多3所感興趣的高校，并用一系列指標(biāo)對(duì)它們進(jìn)行比較。網(wǎng)站還提供各學(xué)科領(lǐng)域和高校的一般信息。德國學(xué)術(shù)交流中心面向國際學(xué)生提供英語和西班牙語版本的網(wǎng)絡(luò)排名。

雖然CHE排名引入了商業(yè)組織，但它對(duì)純商業(yè)模式保持警覺。2007年，CHE創(chuàng)立了一個(gè)營利性咨詢公司，對(duì)高校改進(jìn)教育績效、設(shè)計(jì)市場戰(zhàn)略、優(yōu)化內(nèi)部治理提供幫助。但是，CHE制定了一條重要的原則：嚴(yán)格區(qū)分CHE排名活動(dòng)和市場營銷活動(dòng)，顯示了對(duì)商業(yè)模式的謹(jǐn)慎態(tài)度。另外，有多個(gè)力量對(duì)商業(yè)模式進(jìn)行平衡。首先，WR是受德國政府資助的科技政策的重要咨詢和政策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，它對(duì)CHE的排名要進(jìn)行監(jiān)督。而且，沒有WR提供的高校的比較性數(shù)據(jù)，CHE排名就不太可能進(jìn)行下去。其次，HRK作為政府和高校的聯(lián)絡(luò)者和協(xié)調(diào)者，是排名活動(dòng)的發(fā)起者之一，它提供了排名的學(xué)術(shù)合法性支持，這有利于高校接受CHE排名。最后，隨著CHE排名影響的擴(kuò)大，它不僅是學(xué)生選擇的重要信息源，也成為一個(gè)有效的質(zhì)量保障工具被政府加以使用。越來越多的州將CHE的評(píng)估結(jié)果作為向高校撥付經(jīng)費(fèi)的依據(jù)之一，并與高校簽訂合同，對(duì)高校的質(zhì)量改進(jìn)進(jìn)行約定。

德國高等教育質(zhì)量管理的其他市場化措施和工具也同樣具有混合性。高等教育收取學(xué)費(fèi)自20世紀(jì)60年代開始就成為德國的一個(gè)重要政策議題。2005年，憲法法院裁定，聯(lián)邦州有權(quán)決定是否收取學(xué)費(fèi)。一些州在近年來重新引入高等教育收費(fèi)制度，希望以此促進(jìn)高校間的良性競爭，提升教育質(zhì)量。部分學(xué)生和家長則希望通過付費(fèi)獲得更好的教育產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量[10]。在一些州，學(xué)生超期學(xué)期必須支付學(xué)習(xí)費(fèi)用，高校收取的這些學(xué)費(fèi)必須用于改進(jìn)教學(xué)質(zhì)量。一些特殊專業(yè)，尤其是碩士層次的專業(yè)，要收取每年高達(dá)10 000～20 000歐元的學(xué)費(fèi)[11]。但在免費(fèi)教育觀念根深蒂固的德國，付費(fèi)上學(xué)至今仍不普遍。2007年，16個(gè)州中的7個(gè)開始收取每生每學(xué)期500歐元的學(xué)費(fèi)，這只是每生每年約7 000歐元費(fèi)用的一小部分。大部分州至今仍實(shí)行高等教育免費(fèi)制度。再以招生為例，傳統(tǒng)上，德國高校的招生數(shù)和學(xué)生來源都由州政府決定，學(xué)生被分配到高校某專業(yè)就讀的依據(jù)主要是居住地和高中學(xué)習(xí)成績。近年來，自主招生作為政府向高校放權(quán)的重要內(nèi)容，其力度正在加大，2006年，高校被允許自主選拔招收的學(xué)生比例為20%[12]，但這一比例在最近幾年最多也僅達(dá)到40%。

五、結(jié)論與啟示

德國的混合式質(zhì)量管理模式是逐漸形成的。在精英化時(shí)代，德國高等教育系統(tǒng)不存在明顯的質(zhì)量問題，相應(yīng)地也沒有正式的質(zhì)量管理制度和工具，但存在一些近代以來形成的保障高等教育質(zhì)量水準(zhǔn)的慣常做法，如教學(xué)與科研的統(tǒng)一、學(xué)生和教師的自由流動(dòng)、政府部門的調(diào)查統(tǒng)計(jì)、高校開展的教學(xué)研究等。但是這些慣常做法并未構(gòu)成一種具有顯著特征的質(zhì)量管理模式。進(jìn)入大眾化階段后，高等教育擴(kuò)大規(guī)模、結(jié)構(gòu)調(diào)整和現(xiàn)代化改革帶來了質(zhì)量問題的凸顯，在政府主動(dòng)規(guī)劃和設(shè)計(jì)、高等教育界和市場自發(fā)努力等力量的綜合作用下，德國高等教育系統(tǒng)逐漸形成了融合高等教育界的自我管理、聯(lián)邦和州協(xié)作的政府管理和媒介、學(xué)生、公共組織等推動(dòng)的市場管理三種核心因素在內(nèi)的混合質(zhì)量管理模式。三種管理因素相互合作與協(xié)調(diào)，產(chǎn)生了整體大于部分之和的系統(tǒng)效應(yīng)。

評(píng)估、認(rèn)證、考試、排名等質(zhì)量管理工具的使用具有混合性。高校實(shí)施的內(nèi)部評(píng)估與政府等外部主體實(shí)施的外部評(píng)估，專業(yè)認(rèn)證與學(xué)校認(rèn)證和系統(tǒng)認(rèn)證，高校進(jìn)行的內(nèi)部考試和政府考試，商業(yè)化排名和學(xué)術(shù)化排名之間實(shí)現(xiàn)了較合理的均衡。這些質(zhì)量管理工具的使用在本質(zhì)上是一種一般化過程，其主體可以是高?；蚍钦头菭I利的專業(yè)性機(jī)構(gòu)，也可以是政府機(jī)構(gòu)或政府附屬機(jī)構(gòu)，還可以是半政府和半專業(yè)性機(jī)構(gòu)。德國高等教育質(zhì)量管理的混合模式既體現(xiàn)在管理主體的融合上，也體現(xiàn)在管理工具的混合上。

政府管理因素對(duì)自我管理和市場管理因素具有基礎(chǔ)性、保障性和主動(dòng)選擇性。在德國，高等教育長期以來形成的政府主導(dǎo)的管理體制不可能在短時(shí)間內(nèi)被改變。德國高等教育質(zhì)量的自我管理和市場管理依賴于政府功能的有效發(fā)揮，后者對(duì)前兩者的影響是全面的。高等教育質(zhì)量是一種重大的公共利益，高等教育界和市場主體要保護(hù)好這一公共利益，就必須有國家法律作保障，或必須獲得政府的正式認(rèn)可或資助。德國聯(lián)邦和州的法律供給、政府審批和經(jīng)費(fèi)支持成為各種自我和市場化質(zhì)量管理機(jī)制發(fā)揮作用的前提與基礎(chǔ)。同時(shí)，自我管理和市場管理不是政府管理之外的選項(xiàng)，而是政府可以主動(dòng)選擇的政策工具。但政府的主動(dòng)選擇需要它適度向高校和社會(huì)分權(quán)，與高等教育界和市場合作，從強(qiáng)勢、微觀的“審批政府”轉(zhuǎn)變?yōu)榉艡?quán)與問責(zé)相結(jié)合的宏觀型“評(píng)估政府”與“認(rèn)證政府”。這種轉(zhuǎn)變并沒有使德國政府丟失主導(dǎo)地位。

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