政府決策咨詢機(jī)構(gòu)的決策咨詢程序研究

李敬朋

（華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430079）

決策咨詢機(jī)構(gòu)又稱思想庫，“是一種相對穩(wěn)定且獨(dú)立運(yùn)作、以從事政策研究和咨詢業(yè)務(wù)為主的機(jī)構(gòu)，或者說是“以影響公共政策為宗旨的政策研究機(jī)構(gòu)”[1]。近年來，我國政府決策咨詢機(jī)構(gòu)的研究取得了重要進(jìn)展，其中，張春(2007)、朱旭峰(2009)、王莉麗(2011)等人的專著具有一定的代表性[2]。決策咨詢機(jī)構(gòu)運(yùn)行程序的規(guī)范與否將直接影響和決定著政府決策質(zhì)量的高低，其在實(shí)現(xiàn)政府決策科學(xué)化、民主化方面具有舉足輕重的地位和作用，是連接上級政府和下級政府的關(guān)鍵一環(huán)，處于中間層次。

一、政府決策咨詢機(jī)構(gòu)的運(yùn)行程序分析

政府決策咨詢機(jī)構(gòu)參與政策過程的研究中，（無論是多元主義還是精英主義學(xué)派）政策子系統(tǒng)的概念一直受到關(guān)注。政策子系統(tǒng)是和某一政策領(lǐng)域相關(guān)的政策項(xiàng)目、參與者和機(jī)構(gòu)的集合。在政策子系統(tǒng)中，所有參與者集體行動(dòng)的共同作用，勾勒出中長期的政策演變的邏輯。作為政策過程的參與者，政府決策咨詢機(jī)構(gòu)就包含在政策子系統(tǒng)中，他們對政策思想的產(chǎn)生，傳播和發(fā)展起了重要的作用[3]。筆者將政策過程拆分成政策子系統(tǒng)中的各個(gè)階段，包括政策制定前，政策制定中和政策評估與反饋三個(gè)階段。決策咨詢機(jī)構(gòu)可能在不同的情況下參與并影響政策過程的不同階段，使得政府決策咨詢機(jī)構(gòu)與政府決策者之間構(gòu)成一個(gè)封閉的回路。

（一）政策制定前

政府決策咨詢機(jī)構(gòu)能夠協(xié)助決策者進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，收集數(shù)據(jù)和第一手資料，分析公共問題，形成調(diào)研報(bào)告，由政策制定者審閱。分析問題，首先要掌握信息和情報(bào)。決策咨詢機(jī)構(gòu)要深入實(shí)際，對與政策方案相關(guān)的變量進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)研，盡可能多地搜集與制定政策方案有關(guān)的各種信息，包括外部的信息和報(bào)告一級組織內(nèi)的信息，并對各種信息進(jìn)行篩選、核實(shí)、整理、綜合研究，為分析問題創(chuàng)造條件。其次，在認(rèn)真、系統(tǒng)分析問題的基礎(chǔ)上，政府決策咨詢機(jī)構(gòu)以國家相關(guān)政策文件為要件，通過自己獲得的第一手資料為政策制定者提供科學(xué)有效的政策設(shè)計(jì)方案，使得資源得到最大限度的配置?！罢疀Q策咨詢機(jī)構(gòu)是產(chǎn)生政策思想的研究者，他們希望自己的研究推向政策決策者，使研究成果最終成為政策產(chǎn)出。我們把這一政府決策咨詢機(jī)構(gòu)想外輸送和供給知識的過程稱為‘推’的知識”[4]。

（二）政策制定中

設(shè)計(jì)政策，提供決策參考方案，是政府決策咨詢機(jī)構(gòu)的基本職責(zé)和任務(wù)，也是其價(jià)值和存在意義所在。政策制定在于選擇。為了達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)，決策咨詢系統(tǒng)給決斷系統(tǒng)提出的策略(行動(dòng)方案)必須至少有兩個(gè)以上，而且必須說明各自的優(yōu)劣和得失，供其考慮和選擇，只會(huì)提出一個(gè)方案的決策咨詢系統(tǒng)是不稱職的。決策咨詢系統(tǒng)在設(shè)計(jì)方案以后，要為決策者提供經(jīng)過定性分析、定量分析和可行性論證的方案，也要為決策者提出決策方案的評估審定意見，在此基礎(chǔ)上，對各種方案的優(yōu)劣進(jìn)行分析評價(jià)，作出優(yōu)化選擇，向決策者提出選擇方案的建議，由政策制定者形成最后草案，最后交由各級人大進(jìn)行分析論證。因此，無論是在列舉各備選方案供決策者參考方面，還是在評價(jià)各備選方案供決策者選擇方面，決策咨詢機(jī)構(gòu)都發(fā)揮著不可低估的作用。

（三）政策評估與反饋

政策評估是指依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對政策的效果作出判斷，確定某項(xiàng)政策的效果、效益及優(yōu)劣，并弄清政策的成功或失敗的原因、經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的活動(dòng)，包括制定評估方案、收集和分析評估信息、處理評估結(jié)果、撰寫評估報(bào)告等環(huán)節(jié) [5]。由于政策問題及其環(huán)境不可能是一成不變的，因此，政府決策咨詢系統(tǒng)務(wù)必主動(dòng)承擔(dān)起反饋的職責(zé)，密切關(guān)注政策的實(shí)施情況，準(zhǔn)確地掌握決策與客觀實(shí)際之間的矛盾和變化的信息，對在政策實(shí)施過程中發(fā)生的故障進(jìn)行分析，對重大決策實(shí)施的后果進(jìn)行跟蹤、評估，得出決策適當(dāng)與否的結(jié)論。同時(shí)，把這種信息和結(jié)論上傳給決策者，變成強(qiáng)有力的行動(dòng)，以修正原來的決策方案，使之更契合實(shí)際，更加具有可操作性意義。

二、政府決策咨詢機(jī)構(gòu)運(yùn)行程序中存在的問題

溫家寶總理曾經(jīng)指出，“國務(wù)院和各部門的工作要對經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的重要問題經(jīng)常廣泛聽取地方、部門、社會(huì)各界的意見，這種作法今后要形成制度，長期堅(jiān)持下去”[6]。目前我國的政府決策咨詢機(jī)構(gòu)在促進(jìn)政府決策科學(xué)化、民主化方面發(fā)揮了重要作用，取得了長足發(fā)展，不過我們也要清醒地認(rèn)識到?jīng)Q策咨詢機(jī)構(gòu)在發(fā)展過程中存在的問題，以采取有效的、針對性的對策促進(jìn)政府決策咨詢機(jī)構(gòu)健康持續(xù)發(fā)展。這些問題主要表現(xiàn)在：

（一）忽視政府決策咨詢機(jī)構(gòu)的職能

傳統(tǒng)的專制思想與集權(quán)思想、人治思想等，以一種超長的歷史慣性，滲透到社會(huì)的每個(gè)角落，這必然會(huì)在一定程度上影響政府對決策咨詢機(jī)構(gòu)的重視程度，決策咨詢機(jī)構(gòu)的地位不高，其政策咨詢功能得不到重視，致使政府決策咨詢機(jī)構(gòu)無地位這一尷尬局面的出現(xiàn)。決策者憑借個(gè)人經(jīng)驗(yàn)和知識，對國家所倡導(dǎo)的政策科學(xué)化、民主化的領(lǐng)悟程度不到位，對于政府決策咨詢機(jī)構(gòu)的作用視作可有可無，即使聽取了相關(guān)決策咨詢專家的意見和建議，也只是用來支持其政策主張的，政府決策咨詢工作就演變成了“為論證而論證”，為政府決策的合理性“背書”，對批評和建設(shè)性意見往往過濾掉，使得專家咨詢留于形式[7]。

（二）法律制度建設(shè)滯后

政府決策咨詢機(jī)構(gòu)是伴隨著改革開放以來我國民主政治的不斷發(fā)展應(yīng)運(yùn)而生的，由于法律制度建設(shè)上的滯后與缺失，對于決策咨詢機(jī)構(gòu)的使用也僅僅是局限在“參謀”層面上，并未納入國家法律制度的軌道。很多方面的問題，比如什么情況下需要咨詢政府決策咨詢機(jī)構(gòu)，政府決策咨詢機(jī)構(gòu)如何有效地發(fā)揮其功能，政府決策者與決策咨詢機(jī)構(gòu)之間如何良性互動(dòng)等等一系列問題都懸而未決，一切皆以決策者的意志為轉(zhuǎn)移?！翱茖W(xué)的決策咨詢要依靠咨詢程序的規(guī)范性,沒有完備的制度作保障，單純依靠決策者和咨詢專家的素質(zhì)，其作用是有限的”[8]。

（三）決策咨詢市場機(jī)制的發(fā)展不充分

近年來，隨著我國政府決策咨詢機(jī)構(gòu)的發(fā)展，既出現(xiàn)了專司決策咨詢的官辦機(jī)構(gòu)，也有兼攻決策咨詢的半官方機(jī)構(gòu)和民間機(jī)構(gòu)[9]，在經(jīng)濟(jì)利益的誘使下，出現(xiàn)了不同的政府決策咨詢機(jī)構(gòu)爭奪回報(bào)較大研究課題的現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計(jì)，國家政府部門有四分之三的課題流向國務(wù)院以及各部委所屬的信息研究機(jī)構(gòu)，占研究課題的81.5%；地方政府部門也有四分之三的課題流向地方政府所屬信息研究機(jī)構(gòu)，占研究課題的83.5%[10]，這就導(dǎo)致了民間智庫只能望塵莫及，政府決策咨詢機(jī)構(gòu)的市場化程度始終在一個(gè)較低的水平上徘徊。

（四）我國行政決策體制的“一言堂”現(xiàn)象

“一言堂”這一決策模式的特點(diǎn)是決策過程中強(qiáng)調(diào)個(gè)人的絕對權(quán)威，決策沒有固定的程序，決策過程隨意，雖然有一定范圍的決策主體參與決策過程，但是并沒有積極表達(dá)自身的意見，決策過程陷入“跟風(fēng)效應(yīng)”[11]。決策過程中缺乏集思廣益的環(huán)節(jié)，即使相關(guān)人員參與決策過程，那基本上也是對現(xiàn)已基本成型的領(lǐng)導(dǎo)者的意愿進(jìn)行討論，抑或是相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為自己政策得以實(shí)施所進(jìn)行的游說活動(dòng)。

三、改進(jìn)政府決策咨詢機(jī)構(gòu)運(yùn)行程序的路徑

（一）重視政府決策咨詢機(jī)構(gòu)的職能建設(shè)

必須加強(qiáng)政府決策咨詢機(jī)構(gòu)建設(shè)的研究和宣傳，讓全社會(huì)尤其是公共管理部門充分認(rèn)識到?jīng)Q策咨詢機(jī)構(gòu)的重要意義和作用。決策咨詢是公共部門決策過程中必不可少的一個(gè)環(huán)節(jié)，它不僅有利于向決策者提供相關(guān)決策信息，有助于決策者全面了解決策方案，增強(qiáng)決策的科學(xué)化和民主化，提高政府決策的效能和水平，而且有助于政府部門決策者避免政策失誤，實(shí)現(xiàn)政府與決策咨詢機(jī)構(gòu)的良性互動(dòng)。應(yīng)通過對政府決策咨詢機(jī)構(gòu)的意義和作用的認(rèn)識和了解，使人們在思想上達(dá)成共識，改變對政府決策咨詢機(jī)構(gòu)的消極、抵觸情緒，正確對待決策咨詢工作，在各方面對政府決策咨詢機(jī)構(gòu)的工作予以配合和支持，推動(dòng)政府決策咨詢機(jī)構(gòu)的發(fā)展。改善政府決策咨詢機(jī)構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀，重要的是轉(zhuǎn)化觀念，強(qiáng)化決策意識，高度重視決策咨詢機(jī)構(gòu)的輔助決策功能?！耙褯Q策咨詢工作真正擺在重要位置，深入決策者的思想，進(jìn)入決策程序。一個(gè)決策者重不重視、善不善于發(fā)揮咨詢機(jī)構(gòu)的作用,是其有無政治眼光、戰(zhàn)略眼光和長遠(yuǎn)眼光的表現(xiàn)”。

（二）加大法制建設(shè)力度，提高法制建設(shè)水平

加強(qiáng)政府決策咨詢機(jī)構(gòu)的法制建設(shè)，著力研究規(guī)范政府決策咨詢機(jī)構(gòu)的實(shí)體法和程序法，將政府決策咨詢機(jī)構(gòu)的運(yùn)行用法律加以規(guī)定，約束政府決策者的決策行為、決策體制和決策程序，使政府決策咨詢機(jī)構(gòu)能夠真正實(shí)現(xiàn)政府“參謀”的角色扮演，同時(shí)，這也是實(shí)現(xiàn)“依法治國”戰(zhàn)略方針的重要方面，是實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化和民主化的重要保證。任何一項(xiàng)政策如果背離現(xiàn)行政治法律結(jié)構(gòu)，勢必導(dǎo)致社會(huì)宏觀管理與控制的無序與失調(diào)。通過加大法制建設(shè)，構(gòu)建一個(gè)“政府決策咨詢機(jī)構(gòu)-政府”良性互動(dòng)的機(jī)制，既能充分發(fā)揮政府決策咨詢機(jī)構(gòu)的“咨詢”功能，又能協(xié)助政府決策者進(jìn)行科學(xué)決策，從而增強(qiáng)政策方案的科學(xué)性和權(quán)威性。

（三）提高決策咨詢的市場化水平

政府要努力創(chuàng)設(shè)公平競爭的社會(huì)環(huán)境，促進(jìn)官方思想庫和民間智庫的平衡發(fā)展，努力提高政府決策咨詢機(jī)構(gòu)的市場化程度。首先，政府要對各類政府決策咨詢機(jī)構(gòu)保持相同的態(tài)度，鼓勵(lì)各類政府決策咨詢機(jī)構(gòu)積極展開競爭，并用相同的標(biāo)準(zhǔn)來約束各類政府決策咨詢機(jī)構(gòu)。其次，政府可以采用“政府外包”的形式，對政府在現(xiàn)實(shí)中遇到的重大政策問題尋求各類政府決策咨詢機(jī)構(gòu)的政策建議，鼓勵(lì)各類政府決策咨詢機(jī)構(gòu)獻(xiàn)言獻(xiàn)策，努力向政府提供有價(jià)值的研究成果，以供政府借鑒和使用。

（四）完善優(yōu)化決策體制

改革與完善政府決策機(jī)制，實(shí)行斷與行適度分離、“謀”與“斷”相對分工。應(yīng)重新對整個(gè)決策咨詢過程進(jìn)行嚴(yán)密的、科學(xué)而理性的規(guī)范化設(shè)計(jì)，構(gòu)建“謀”、“斷”合理分工的平臺。在許多發(fā)達(dá)國家,政府決策層作為決策的支持系統(tǒng)，盡管在決策過程中仍然居于主導(dǎo)地位，擁有對決策方案的最終裁定權(quán)，但它們在整個(gè)決策系統(tǒng)中的地位已經(jīng)由“惟一”變成“部分”，由“出主意”角色變成了“選主意”角色。政府決策層主要承擔(dān)“斷”的任務(wù)，負(fù)責(zé)提供決策需求、主持方案論證、做出最后決斷。而“謀”的任務(wù)則交給咨詢機(jī)構(gòu)來完成。對社會(huì)重大問題的決策，政府往往以“客戶”的身份，通過“利用”和“購買”方式獲得需要的各種方案，擇優(yōu)選用，努力構(gòu)建有中國特色的政府決策咨詢體制。

[注 釋]

[1]薛瀾.思想庫的中國實(shí)踐[J].瞭望,2009,(4).

[2]徐曉虎,陳圻.地方智庫運(yùn)行機(jī)制研究—基于地市級智庫的實(shí)證研究[J].南京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué)),2012,(5).

[3]同[4],32-33

[4]同[4],94

[5]陳振明.公共管理學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社,2005.267.

[6]溫家寶主持經(jīng)濟(jì)專家座談會(huì):決策咨詢將成制度[EB/OL].]http://news.xinhuanet.com/newscenter/content_1133168.htm,2003-10-20.

[7]鄒文光.我國政府決策中的思想庫建設(shè)研究[D].廣州:華南理工大學(xué),2010.

[8]李金霞.當(dāng)代中國思想庫：問題與對策[D].南京:南京師范大學(xué),2007.

[9]包興榮.決策科學(xué)化與中國公共決策咨詢系統(tǒng)的建設(shè)和完善[J].四川行政學(xué)院學(xué)報(bào),2004,(1).

[10]包興榮.論決策科學(xué)化與中國公共決策咨詢系統(tǒng)建設(shè)[J].決策咨詢通訊,2004,(3).

[11]鄢一龍,王紹光,胡鞍鋼.中國中央政府決策模式演變[J].清華大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2013,(3).

[12]曹益民.建立健全有中國特色的公共決策咨詢機(jī)制[J].中國行政管理，2001,(1).