“少數(shù)民族高層次骨干人才計劃”高等教育政策的實踐困境及其破解

蔣馨嵐

(1.貴州財經(jīng)大學 教育管理學院， 貴州 貴陽 550025； 2山東師范大學 教育學院， 山東 濟南 250022 )

為解決民族地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的人才需求與高層次人才匱乏之間的矛盾，2006年國家決定實施“少數(shù)民族高層次骨干人才計劃”(以下簡稱“骨干人才計劃”)高等教育政策,為西部民族地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展培養(yǎng)高層次人才?！肮歉扇瞬庞媱潯闭咭劳袊鴥?nèi)高水平大學和研究機構，采取定向的方式，面向中西部民族地區(qū)需要采用計劃指標單列的特殊措施進行招生培養(yǎng)[1]。政策實施8年以來，為中西部民族地區(qū)培養(yǎng)了一批具有創(chuàng)新能力的高層次人才，對促進民族地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展起到了積極作用。根據(jù)規(guī)劃，累計至2013 年計劃培養(yǎng)博士研究生7 000人，碩士研究生28 100人①。然而，我們必須看到，由于骨干人才計劃教育政策在制定和設計過程中，過分注重政策操作層面的技術支持，追求效率，功利主義、實用主義等價值取向成為主導決策的依據(jù)，缺乏對政策本身的倫理價值的探索和追問，從而導致政策實施過程中的實踐困境。

一、“骨干人才計劃”教育政策面臨的實踐困境

(一)招生計劃分配的合理性缺失

骨干人才計劃招生指標的分配主要是依據(jù)各地區(qū)的少數(shù)民族人數(shù)進行的，分配過程盡量做到各地區(qū)計劃人數(shù)的平衡，最后實現(xiàn)教育政策的公平目標。然而，通過對招生指標分配情況的分析，可以發(fā)現(xiàn)，在招生計劃指標分配方面存在不合理現(xiàn)象，導致政策實施中的不公平，在一定程度上影響了政策的實施效果。以2013年教育部公布的2014年招生計劃為例，計劃人數(shù)最多的地區(qū)是新疆自治區(qū)，分配的碩士研究生招生指標為458人；其次是內(nèi)蒙古自治區(qū)和貴州省，分別為414人和300人。但是根據(jù)教育部關于《培養(yǎng)少數(shù)民族高層次骨干計劃人才的實施方案》(以下簡稱《實施方案》)的要求，招生計劃數(shù)的確定應該由各地區(qū)的少數(shù)民族人口總數(shù)決定[2]。按照這個規(guī)定，分配計劃數(shù)最多的地區(qū)應是廣西壯族自治區(qū)，因為第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，廣西壯族自治區(qū)少數(shù)民族總?cè)丝跒? 711. 05萬，占全區(qū)總?cè)丝诘?7%以上，是我國少數(shù)民族人口最多的地區(qū)，但其招生計劃人數(shù)僅為289人[3]。

除了計劃指標人數(shù)分配外，計劃分配的合理性缺失還表現(xiàn)在計劃指標的投放不合理，沒有充分照顧民族分布較廣和經(jīng)濟相對落后的地區(qū)。如西藏自治區(qū)，無論是高等教育機構還是高層次人才都相對缺乏，且民族問題較為復雜，理應在計劃分配方面得到照顧，而名額分配表顯示，西藏的計劃名額僅為239人，只比計劃人數(shù)最多的新疆的一半多一點。

(二)招收考生的學科專業(yè)結(jié)構失衡

近年來，我國民族地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展迅速，對高端實用型專業(yè)人才的需求越來越強烈。一方面，在人才體系中高層次的研發(fā)型和高新技術型人才在民族地區(qū)尤為缺乏；另一方面，由于我國高等教育布局不合理，民族地區(qū)本身缺乏培養(yǎng)高層次專業(yè)人才的高水平的大學和機構。基于這樣一個矛盾現(xiàn)狀，《實施方案》規(guī)定骨干人才計劃在招生培養(yǎng)時應該以急需的專業(yè)為重點。這也是教育政策在多大程度上取得政策實效的重要參照指標。然而，從政策實施來看，骨干人才計劃實施幾年來，招收培養(yǎng)的專業(yè)主要以中文、歷史、政治等文科專業(yè)為主，而促進科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的研發(fā)型和應用型的理工科專業(yè)招收的考生相對較少，導致學科專業(yè)失衡。如2006年西南大學首屆少數(shù)民族基礎培訓的281名碩士生中，文科類學生為195人，占總?cè)藬?shù)的69.4%，管理類學生為33人，占總?cè)藬?shù)的11.7%，理工科學生共53人，占總?cè)藬?shù)的18.3%，不到總?cè)藬?shù)的20%[4]；2006年北京郵電大學首屆少數(shù)民族基礎強化培訓班的221名碩士生的學科專業(yè)也呈現(xiàn)相似情況，理工類專業(yè)人數(shù)占總?cè)藬?shù)的19.5%，而人文社科類專業(yè)的學生占總?cè)藬?shù)的58.8%[5]。又如，2007年西南大學基礎強化培訓班學科專業(yè)分布中，文科類專業(yè)人數(shù)占總?cè)藬?shù)的68.8%，理工科專業(yè)人數(shù)占總?cè)藬?shù)的14.4%，管理類占總?cè)藬?shù)的14.7%[6]。再如，2009級西南大學基礎強化培訓班專業(yè)分布，跟上述情況也差不多，在12個班級近1 000人中，文科類專業(yè)占了10個班，理工科類專業(yè)只有2個班，且專業(yè)相對單一[7]。出現(xiàn)這種情況的主要原因之一是對研究生招生的所有學科專業(yè)都是根據(jù)國家分數(shù)線進行錄取。學科專業(yè)方面的失衡影響了政策效果，導致了人才需求跟人才培養(yǎng)之間的矛盾。

(三)統(tǒng)一的強化基礎培訓模式相對落后

骨干人才計劃的碩士研究生的生源復雜，碩士生在民族文化、教育背景、專業(yè)背景等方面存在較大的差異，采用統(tǒng)一的培養(yǎng)模式對民族骨干生進行為期一年基礎強化培訓，對提高整體培養(yǎng)質(zhì)量是十分必要的。但從實施情況來看，由于在基礎設施、師資配備和教育教學管理方面的不足，影響了人才培養(yǎng)質(zhì)量。首先是基礎強化培訓對象的定位不清晰，使得骨干生對自身在基礎培訓階段的角色認識模糊，這是影響基礎培訓質(zhì)量的一個重要因素?！秾嵤┓桨浮分胁]有對民族計劃人才的定位做出明確的界定，有學者結(jié)合實踐將這個階段研究生稱為基礎培訓生，也就是說，他們既不是本科生,也不是研究生[5]。其次，基礎強化培訓的模式落后，直接影響了培養(yǎng)質(zhì)量。基礎強化培訓過程存在教學管理模式落后、基礎培訓課程陳舊、基礎培訓師資隊伍力量不強和基礎培訓外在環(huán)境支撐缺乏等諸多問題[6]，這些問題的存在影響了強化基礎培訓的學習效果，從而進一步影響研究生培養(yǎng)質(zhì)量，一些民族骨干生甚至認為基礎強化培訓完全沒有必要。

(四)畢業(yè)生的就業(yè)面臨現(xiàn)實困境

就業(yè)環(huán)節(jié)是骨干人才計劃教育政策實施中的最終環(huán)節(jié)，也是評價政策績效的最重要的表征。社會經(jīng)濟發(fā)展水平的差異、少數(shù)民族學生自身的家庭經(jīng)濟狀況、生源的地域差距及民族骨干生自身的價值取向等原因，造成了骨干人才計劃就業(yè)中的現(xiàn)實困境，使得教育政策的績效低下，進而影響政策決策的積極性。

1.部分骨干人才計劃畢業(yè)生的就業(yè)難問題

從就業(yè)結(jié)果來看，最近幾年一部分骨干人才計劃畢業(yè)生在回到定向地區(qū)以后沒有實現(xiàn)就業(yè)，存在無業(yè)可就的現(xiàn)象。究其原因主要有以下幾個方面：首先是整個國內(nèi)就業(yè)環(huán)境的影響。隨著高校畢業(yè)生的增加，高校畢業(yè)生就業(yè)問題日益嚴峻，這不可避免地對骨干人才計劃畢業(yè)生的就業(yè)產(chǎn)生影響；其次，骨干人才計劃招生培養(yǎng)的學科專業(yè)不合理，直接影響了就業(yè)結(jié)果，最近幾年招收的考生主要集中在人文社科領域，而民族地區(qū)對人文社科專業(yè)需求已經(jīng)相對飽和，從而造成就業(yè)難；最后是政府的就業(yè)指導缺失，缺少具體有效的就業(yè)指導實施方案。但另一方面，這些在生源地不能實現(xiàn)就業(yè)的畢業(yè)生由于受協(xié)議的限制，不能到生源地以外的其它地區(qū)擇業(yè)和就業(yè)，否則就得承擔違約責任，這進一步加劇了就業(yè)實踐中的現(xiàn)實困境。

2.部分畢業(yè)生存在違約現(xiàn)象

根據(jù)錄取之前簽訂的就業(yè)協(xié)議，畢業(yè)生畢業(yè)以后理應回到生源地和原單位就業(yè)。根據(jù)相關調(diào)查，不少學生不愿回到生源地就業(yè)，清華大學一項對“骨干人才計劃”就業(yè)意向的調(diào)查結(jié)果表明，32.61%的畢業(yè)生表示“愿意回定向地區(qū)就業(yè)，且對未來發(fā)展充滿信心”，23.96%的畢業(yè)生表示“愿意回定向地區(qū)就業(yè)，但所學專業(yè)在該地區(qū)無法發(fā)揮優(yōu)勢”，26.87% 的畢業(yè)生明確表示“不愿意回定向地區(qū)就業(yè)”[8]。這表明相當一部分學生畢業(yè)以后不愿意回到生源地就業(yè)。于是，有不少畢業(yè)生不履行定向就業(yè)協(xié)議，從而導致了高等教育對骨干人才計劃的培養(yǎng)成果不顯、國家教育政策期望的政策目標落空、西部民族地區(qū)人才流失日益嚴重等不可回避的現(xiàn)實問題[9-10]。究其原因，這是個人的有限理性行為下的一種博弈的結(jié)果，因為個人的行為都是趨向利益最大化的有限理性。畢業(yè)生違約行為的產(chǎn)生其實就是一種博弈：在違約博弈中，違約后可以以較小的代價安全逃脫懲罰的保障又進一步強化了違約的行為[11]。

二、“骨干人才計劃”政策實踐困境的破解

實踐困境的存在并不是要否定骨干人才計劃教育政策的重要性，而恰恰是從另一個方面揭示了我國骨干人才計劃工作的理論價值和現(xiàn)實意義。我們應該清醒地認識到目前的實踐困境，并在此基礎上對教育政策進行不斷完善。

(一)科學合理分配招生指標

在設計招生指標的時候，可以先對民族地區(qū)高層次人才需求進行調(diào)研，同時對骨干人才計劃畢業(yè)生進行跟蹤調(diào)查，掌握各地區(qū)的社會經(jīng)濟和教育發(fā)展基本情況，從而進行科學合理的決策。在制定碩士研究生培養(yǎng)計劃的時候，除了考慮各省、市、自治區(qū)的少數(shù)民族人數(shù)外，還應根據(jù)各地區(qū)的社會經(jīng)濟基本狀況和高層次人才的需求狀況，結(jié)合各地區(qū)骨干人才計劃畢業(yè)生最近幾年的就業(yè)情況，以科學、客觀、公正為原則，綜合考慮以上因素進行決策，合理地分配各省、市、自治區(qū)的碩士研究生培養(yǎng)指標，對那些骨干人才畢業(yè)生就業(yè)率較低的省、市、自治區(qū)，在制定招生計劃時可以適當減少招生指標。

《實施方案》還規(guī)定了錄取在職考生不得超過50%，希望非在職高層次骨干人才能在生源地流向不同崗位，以此來實現(xiàn)高層次人才的合理流動。更重要的是非在職考生的就業(yè)管理和檔案管理工作由生源所在地教育行政部門統(tǒng)一負責，這樣有利于對畢業(yè)生進行管理。然而，我們應看到在當今高校畢業(yè)生就業(yè)難的社會背景下，非在職考生面臨更大的就業(yè)壓力。另一方面，相對于在職畢業(yè)生而言，非在職畢業(yè)生具有更強的流動性，他們傾向于到經(jīng)濟發(fā)達的東部地區(qū)就業(yè)，甚至可能為了實現(xiàn)就業(yè)不惜毀約，這不利于骨干人才計劃政策目標的實現(xiàn)。因此，為了讓非在職畢業(yè)生能更好地服務地方，可以增加一些實力較強的地方院校參與到高層次人才培養(yǎng)計劃之中。

(二)實行分類招生，加大高科技應用型和專業(yè)型人才培養(yǎng)

隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的深入，目前我國民族地區(qū)的經(jīng)濟結(jié)構不斷調(diào)整，對高科技和創(chuàng)新要求越來越高，對理工科類等應用型高層次人才的需求越來越迫切。而民族地區(qū)由于經(jīng)濟和教育的落后，高水平高等學校和研究機構的缺乏，本地區(qū)培養(yǎng)的高層次人才的能力有限，如全國39所“985”高校在西部地區(qū)只有7所，而且分布在西部發(fā)達的成都、重慶、西安和蘭州等城市。骨干人才計劃能在相當程度上緩解這一現(xiàn)實困境，但是目前的骨干人才計劃政策在招生上存在學科專業(yè)失衡的困境，并沒有真正緩解民族地區(qū)對急需高層次人才需求的矛盾，這就需要在政策的完善過程中，改革招生模式，真正以培養(yǎng)民族地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展急需的專業(yè)為重點，加快應用性和實用型高層次人才培養(yǎng)。在招生方面，實現(xiàn)分類招生，在調(diào)研基礎上，做好民族地區(qū)急需專業(yè)領域的梳理統(tǒng)計工作，制定急需的高層次人才需求計劃，對民族地區(qū)急需的理工類專業(yè)進行指標傾斜，可以適當降分錄取，而對于民族地區(qū)相對飽和的人文社科專業(yè)適當提高錄取分數(shù)線，以真正服務民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。

(三)創(chuàng)新強化基礎培訓模式，切實提高人才培養(yǎng)質(zhì)量

骨干人才計劃的基礎強化培訓起到承上啟下的作用。而目前，骨干人才計劃的基礎強化培訓模式落后，需要進行創(chuàng)新。如前所述，骨干人才計劃碩士研究生的生源復雜，在進行基礎培訓的時候并沒有充分考慮民族碩士生的多元化特點。在政策的進一步完善過程中，首先可根據(jù)招生考試的成績來決定是否進行基礎強化培訓，對于考試成績達到國家非全日制統(tǒng)招分數(shù)線的考生，可以不用參加基礎強化培訓，直接到錄取學校研究學習。其次，對于參加基礎強化培訓的考生，培養(yǎng)單位應建構靈活的教學管理和運行機制及分類分層、開放的人才培養(yǎng)體系。在課程設置方面，結(jié)合學生的實際情況和對學習研究的需要，科學合理地設置課程，進行教學方法的改革，注重學生的綜合素養(yǎng)和創(chuàng)新能力的培養(yǎng)，夯實大學語文、英語和信息技術等課程基礎，加強通識課程的學習，采取多種形式和手段來提升科學素養(yǎng)和創(chuàng)新意識，為研究生階段的學習打下良好的基礎。在師資配置上，打造一支年齡結(jié)構、學歷結(jié)構和職稱結(jié)構合理而穩(wěn)定的高水平的師資隊伍；在評價方式上，以形成性評價為主結(jié)合終結(jié)性評價方式對學生進行評價；在日常教育管理中，加強人文關懷，堅持以學生為本的教育理念，關心民族學生的學習生活，保障培訓的硬件條件和經(jīng)費投入，切實提高人才培養(yǎng)質(zhì)量。

(四)建立健全就業(yè)保障機制，增加就業(yè)的實效性

根據(jù)協(xié)議，畢業(yè)生必須回到生源地定向就業(yè)，但是在目前國內(nèi)高校畢業(yè)生就業(yè)難的背景下，需要我們進行制度創(chuàng)新，建立健全就業(yè)保障機制。第一，各地方政府應加強對骨干生的就業(yè)指導，建立各方溝通聯(lián)系的就業(yè)信息網(wǎng)絡，組織針對骨干人才計劃畢業(yè)生的專場招聘會，最大限度實現(xiàn)就業(yè)。第二，中央政府將就業(yè)政策的制定權下放給地方政府，由地方政府結(jié)合本地區(qū)的實際情況出臺就業(yè)政策。各地方政府可以根據(jù)實際情況，允許骨干生回到生源地就業(yè)，也可以將目前的必須回到生源地就業(yè)的規(guī)定修改為在西部的12省市區(qū)進行自主選擇就業(yè)等。例如，四川省在2010年底出臺規(guī)定，骨干人才計劃畢業(yè)生不一定在本省就業(yè)，可以跨地區(qū)在全國范圍內(nèi)就業(yè)[12]。

對于骨干人才計劃畢業(yè)生的就業(yè)違約問題，需要進一步完善政策，有效減少違約現(xiàn)象的發(fā)生。第一，加強對學生的誠信教育。誠信是中華民族的傳統(tǒng)美德，學校應通過多種形式開展思想教育活動，提升學生的思想道德素質(zhì)，提高學生對民族地區(qū)的認同感和歸屬感。第二，加大對違約的懲罰力度，提高違約成本。對于違約行為，不僅僅在經(jīng)濟上進行處罰，還可以將違約記錄記入誠信檔案，減少違約發(fā)生，提高政策實施的有效性。

注釋：

① 根據(jù)(2006—2013)“少數(shù)民族高層次骨干人才計劃”各省(區(qū)、市)名額分配表累計統(tǒng)計的結(jié)果。

參考文獻：

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[11] 朱志勇,向思.鳳凰為何不還巢？——“少數(shù)民族高層次骨干人才計劃”畢業(yè)生違約個案研究[J].清華大學教育研究,2013(1):110-117.

[12] 關于同意四川生源少數(shù)民族高層次骨干人才計劃學生出省就業(yè)的函[EB/OL].(2010-12-08) [2013-09-06]. http://www.sc.gov.cn/zwgk/gggs/jy/201101/t20110120_1121277.shtml.