完善財(cái)政支出事前監(jiān)督

●寇鐵軍 胡俊杰

政府或公共支出部門行使財(cái)政支出相關(guān)職能所做出的行為即是財(cái)政支出行為。財(cái)政支出行為的核心是政府部門行使法律賦予其的審批、撥付、使用財(cái)政資金的行政職權(quán)的行政行為。廣義上講，財(cái)政支出行為包括政府部門在財(cái)政支出的整個(gè)過程中的計(jì)劃、決策、執(zhí)行、評(píng)估、評(píng)價(jià)等多個(gè)行為。以財(cái)政支出的執(zhí)行行為為核心,以時(shí)序?yàn)榫€索，將整個(gè)財(cái)政支出的全過程劃分為財(cái)政支出的事前、事中和事后行為。財(cái)政支出的事中和事后監(jiān)督的實(shí)踐較多，從財(cái)政支出的全過程來看，對(duì)財(cái)政支出的事前監(jiān)督是十分重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，本文就是針對(duì)財(cái)政支出的事前監(jiān)督而展開。

一、財(cái)政支出事前監(jiān)督的內(nèi)容

財(cái)政支出的事前監(jiān)督是圍繞財(cái)政支出的事前行為而展開的。所謂財(cái)政支出的事前行為就是財(cái)政支出的實(shí)際行為并沒有發(fā)生，但相關(guān)主體已經(jīng)采取一些行為為財(cái)政支出的實(shí)際發(fā)生做了準(zhǔn)備，也是形成財(cái)政支出決策過程的一系列行為，這些行為包括財(cái)政支出的計(jì)劃、調(diào)研、評(píng)估和決策等行為。

二、財(cái)政支出事前監(jiān)督現(xiàn)狀

（一）我國(guó)財(cái)政支出計(jì)劃的現(xiàn)狀

財(cái)政支出的計(jì)劃有年度計(jì)劃、中期計(jì)劃和長(zhǎng)期計(jì)劃等多種形式。中長(zhǎng)期計(jì)劃著眼于宏觀經(jīng)濟(jì)與財(cái)政發(fā)展趨勢(shì)的判斷和周期性財(cái)政收支平衡目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，確定解決重大經(jīng)濟(jì)問題的財(cái)政政策框架，其實(shí)質(zhì)是提供中長(zhǎng)期財(cái)政約束的管理工具，是一種對(duì)財(cái)政支出多年期的約束。財(cái)政支出的短期計(jì)劃，通常指財(cái)政支出的年度計(jì)劃，主要指財(cái)政預(yù)算中關(guān)于財(cái)政支出的部分。

1998年，為了應(yīng)對(duì)1997年開始的亞洲金融危機(jī)對(duì)我國(guó)造成的不利影響，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部綜合司配合《國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃》編制了《1998—2002年國(guó)家財(cái)政發(fā)展計(jì)劃》。2002、2003年，財(cái)政部又先后編制了《2003—2005年國(guó)家財(cái)政滾動(dòng)計(jì)劃》和《2004—2007年國(guó)家財(cái)政滾動(dòng)發(fā)展計(jì)劃》，并組織各?。ㄖ陛犑?、計(jì)劃單列市）及政府（如北京市、貴州省等）開展試點(diǎn)工作，開啟了編制3年滾動(dòng)計(jì)劃的篇章。此外，在相關(guān)的規(guī)劃綱要和文件中也體現(xiàn)了對(duì)財(cái)政支出的計(jì)劃，比如 《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》是關(guān)于我國(guó)一定時(shí)期內(nèi)教育發(fā)展的中長(zhǎng)期計(jì)劃，其中關(guān)于我國(guó)教育發(fā)展中長(zhǎng)期財(cái)政投入的規(guī)劃，是我國(guó)財(cái)政教育支出中長(zhǎng)期計(jì)劃的一種體現(xiàn)。為了體現(xiàn)我國(guó)財(cái)政支出年度計(jì)劃的預(yù)算編制，從2000年起，我國(guó)開始實(shí)行部門預(yù)算編制管理模式。中央部門預(yù)算采取自下而上的編制方式，編制程序?qū)嵭小岸隙隆钡幕玖鞒獭?/p>

（二）我國(guó)財(cái)政支出調(diào)研的現(xiàn)狀

本文所研究的財(cái)政支出調(diào)研專指在財(cái)政支出計(jì)劃確定的范圍之內(nèi)，運(yùn)用相關(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，通過對(duì)財(cái)政支出總規(guī)模和財(cái)政支出各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行調(diào)研后，將財(cái)政支出計(jì)劃落實(shí)到若干財(cái)政支出項(xiàng)目的過程，區(qū)別于廣義上關(guān)于財(cái)政支出展開的調(diào)研的概念。

作為處于財(cái)政支出計(jì)劃制定與財(cái)政支出實(shí)際施行之間的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，財(cái)政支出調(diào)研是將財(cái)政支出計(jì)劃的內(nèi)容具體化為可行的方案的理論支撐，其是否科學(xué)合理將影響到財(cái)政支出最終決策結(jié)果的合理性。然而在實(shí)際工作中，對(duì)財(cái)政支出的調(diào)研多是沒有特定目的的單純研究，并非作為財(cái)政支出決策過程的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。學(xué)術(shù)研究中關(guān)于財(cái)政支出的調(diào)研，側(cè)重于財(cái)政支出總規(guī)模的研究，而關(guān)于財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的研究較少；側(cè)重于對(duì)中央財(cái)政支出的研究，而關(guān)于地方財(cái)政支出的研究較少；側(cè)重于對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行理論研究，而關(guān)于財(cái)政支出的實(shí)證研究較少。由于沒有將財(cái)政支出調(diào)研確定為財(cái)政支出決策過程中的一個(gè)法定程序，因此在法律制度層面沒有對(duì)財(cái)政支出調(diào)研進(jìn)行硬性規(guī)定。

（三）我國(guó)財(cái)政支出評(píng)估的現(xiàn)狀

財(cái)政支出的評(píng)估工作在我國(guó)的財(cái)政支出實(shí)踐中沒有引起足夠的重視。由于沒有科學(xué)的評(píng)估過程，盲目投資，造成了國(guó)家財(cái)政資金的大量浪費(fèi)。比如，在“八五”時(shí)期我國(guó)投產(chǎn)的81個(gè)國(guó)家項(xiàng)目中，有75個(gè)項(xiàng)目超概算，超額投入525億元；項(xiàng)目未達(dá)到設(shè)計(jì)生產(chǎn)能力的占37%；除11個(gè)項(xiàng)目因技術(shù)問題不便統(tǒng)計(jì)外，其余70個(gè)項(xiàng)目中，處于虧損狀態(tài)的28個(gè)，占40%。在財(cái)政支出計(jì)劃總體規(guī)劃下，經(jīng)過財(cái)政支出調(diào)研過程，對(duì)于內(nèi)容廣泛的財(cái)政支出而言，已經(jīng)可以具體到各個(gè)財(cái)政支出項(xiàng)目。但是，這個(gè)財(cái)政支出項(xiàng)目備選方案群體也是非常龐大的，既涉及中央財(cái)政支出項(xiàng)目，也有地方的財(cái)政支出項(xiàng)目；既有科技教育方面支出的項(xiàng)目，也包含文化衛(wèi)生方面支出的項(xiàng)目；既有可能帶來收益的投資項(xiàng)目，也有純粹用于消費(fèi)的支出項(xiàng)目。如何選擇具體的支出項(xiàng)目，便是財(cái)政支出評(píng)估過程中的重要工作，財(cái)政支出評(píng)估也是項(xiàng)目支出中的必要環(huán)節(jié)。

（四）我國(guó)財(cái)政支出決策的現(xiàn)狀

根據(jù)我國(guó)《預(yù)算法》的規(guī)定，我國(guó)財(cái)政支出決策的權(quán)力在人民代表大會(huì)。在憲法中對(duì)全國(guó)人大審查國(guó)家計(jì)劃和國(guó)家預(yù)算的程序作了原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上，《全國(guó)人大議事規(guī)則》對(duì)此作了具體規(guī)定，該程序包括：公布、初步審查、代表團(tuán)審議和專門委員會(huì)審議、法律委員會(huì)審議、主席團(tuán)聽取意見、常委會(huì)審議和由全體代表過半數(shù)通過。其中涉及質(zhì)詢程序、發(fā)言程序和表決程序。

三、財(cái)政支出事前監(jiān)督存在的主要問題

（一）我國(guó)財(cái)政支出計(jì)劃的問題

財(cái)政支出計(jì)劃這個(gè)概念通常不被重視，尤其是從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走到了現(xiàn)在的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，單純提及“計(jì)劃”這個(gè)概念甚至有些落后和退步的意味。正是由于這種觀念的影響，財(cái)政支出計(jì)劃方面存在的問題比較嚴(yán)重。首先關(guān)于財(cái)政支出的中長(zhǎng)期計(jì)劃在我國(guó)現(xiàn)有的立法中基本沒有體現(xiàn)?，F(xiàn)有的各種體現(xiàn)財(cái)政支出中長(zhǎng)期的計(jì)劃，名稱不一，內(nèi)容各異，制定主體多樣，基本沒有對(duì)具體編制預(yù)算的實(shí)際約束作用。實(shí)際上，我國(guó)并沒有真正編制多年滾動(dòng)財(cái)政收支預(yù)算。沒有相應(yīng)的法律規(guī)定，就等于沒有相應(yīng)的法律約束，關(guān)于是否需要制定財(cái)政支出中長(zhǎng)期計(jì)劃、制訂計(jì)劃的主體、制訂計(jì)劃的程序、制訂計(jì)劃的范圍以及制訂出的計(jì)劃的具體作用都具有很強(qiáng)的任意性。其次，財(cái)政支出的年度計(jì)劃 （主要指財(cái)政支出的預(yù)算）也存在許多問題，財(cái)政支出的預(yù)算編制亦有待完善。我國(guó)《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算編制有較為嚴(yán)格的規(guī)定，但是在預(yù)算編制部門、科目、項(xiàng)目等具體內(nèi)容上的規(guī)定仍不夠具體，也缺乏對(duì)支出項(xiàng)目的詳細(xì)說明。另外，政府部門在編制預(yù)算、確定財(cái)政支出時(shí)，沒有一定的依據(jù)可循，使得具體財(cái)政支出的受益者與預(yù)算編制者之間產(chǎn)生了利益尋租的空間。

（二）我國(guó)財(cái)政支出調(diào)研的問題

由于財(cái)政支出調(diào)研沒有在財(cái)政支出決策的過程中引起足夠的重視，相關(guān)法規(guī)對(duì)財(cái)政支出調(diào)研的調(diào)研主體、調(diào)研目的、調(diào)研方法、調(diào)研范圍、調(diào)研成果的利用等都沒有規(guī)定。目前的財(cái)政支出調(diào)研僅限于廣義的學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域?qū)ω?cái)政支出的研究，而沒有成為財(cái)政支出決策過程之中的一個(gè)法定程序。

（三）我國(guó)財(cái)政支出評(píng)估的問題

成本收益分析方法和利益歸宿分析方法是財(cái)政支出評(píng)估中常用的方法，但無論在理論上還是在實(shí)踐中都存在許多問題，有待完善。公共部門的成本收益分析，與私人部門有著顯著的不同：一方面，公共支出項(xiàng)目以社會(huì)福利最大化為目標(biāo)，而不像私人部門那樣僅以私人凈收益為目標(biāo)。另一方面，公共支出項(xiàng)目的成本收益往往并不能直接用市場(chǎng)價(jià)格來衡量。與私人部門支出項(xiàng)目相比，公共支出項(xiàng)目的成本收益經(jīng)常無法直接采用市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行衡量。實(shí)踐中，使用利益歸宿分析方法對(duì)財(cái)政支出項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估也存在許多問題。首先，我國(guó)有關(guān)公共支出歸宿問題的研究始于20世紀(jì)末至本世紀(jì)初，因此起步較晚。其次，利益歸宿分析方法在實(shí)踐中的應(yīng)用較少，我國(guó)僅在公共教育支出歸宿狀況、家庭衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查等僅有的幾個(gè)領(lǐng)域有所觸及。第三，基本限于對(duì)地區(qū)間差異的分析，而沒有研究人際間或不同收入層次的家庭間的差異。第四，對(duì)利益歸宿從定性的角度大多做的是事后的分析，而沒有將利益歸宿分析方法應(yīng)用于確定支出過程中的分析。

（四）我國(guó)財(cái)政支出決策的問題

在我國(guó)，作出財(cái)政支出決策的行為實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)為財(cái)政支出預(yù)算的審議，因此，有關(guān)財(cái)政支出決策方面的問題主要體現(xiàn)為預(yù)算審批中存在的問題，這些問題主要表現(xiàn)在預(yù)算審批組織機(jī)構(gòu)的薄弱和不健全；對(duì)預(yù)算草案整體提交、整體審議的方式，沒有表達(dá)部分贊成或部分反對(duì)的可能；人民代表大會(huì)會(huì)期不固定且時(shí)間較短，人民代表大會(huì)制度中公開原則的深度和廣度不足，人大代表的發(fā)言程序不盡完善等等。

四、完善財(cái)政支出事前監(jiān)督的對(duì)策建議

（一）完善我國(guó)財(cái)政支出計(jì)劃的建議

解決財(cái)政支出中長(zhǎng)期計(jì)劃方面存在的問題，最基本的途徑是加強(qiáng)財(cái)政支出計(jì)劃方面的立法，通過立法，以財(cái)政支出計(jì)劃的方式強(qiáng)化對(duì)財(cái)政支出的宏觀監(jiān)督。既可以在修正 《憲法》時(shí)加入相關(guān)內(nèi)容，也可以通過專門的財(cái)政法予以體現(xiàn)，或者將二者結(jié)合。要通過立法的形式將財(cái)政支出計(jì)劃的制訂常態(tài)化。盡管中長(zhǎng)期的財(cái)政支出計(jì)劃的年度可能跨越三年、五年甚至十年、二十年，但保證財(cái)政支出中長(zhǎng)期計(jì)劃的穩(wěn)定與連貫對(duì)于整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)科學(xué)、持續(xù)、健康發(fā)展非常必要。要通過立法的形式將財(cái)政支出計(jì)劃的制訂主體固定化。制定的財(cái)政支出計(jì)劃，雖然具有宏觀性，但也不能放任為任意主體的任意所為。作為政府制定的影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的財(cái)政支出計(jì)劃，其制定主體可以確定為政府，并由其授權(quán)相應(yīng)的部委，但要通過法律加以明確規(guī)定。要通過立法的形式賦予財(cái)政支出計(jì)劃必要的約束力，作為政府報(bào)告、規(guī)章的財(cái)政支出計(jì)劃，本已具有一定的法律約束力，但更需要通過法律的形式確認(rèn)財(cái)政支出中長(zhǎng)期計(jì)劃對(duì)財(cái)政支出年度計(jì)劃的導(dǎo)向和指引作用。

確定財(cái)政支出優(yōu)先順序的原則是完善財(cái)政支出預(yù)算編制的一個(gè)關(guān)鍵。關(guān)于如何確定財(cái)政支出的優(yōu)先順序，也是一個(gè)值得探討的問題。比如劉洲在《財(cái)政支出的法律控制研究——基于公共預(yù)算的視角》中提出了確定財(cái)政支出優(yōu)先性的三條準(zhǔn)則：法律規(guī)定的支出優(yōu)先、緊急性的支出優(yōu)先和事關(guān)公民基本權(quán)利的支出優(yōu)先。在完善財(cái)政支出預(yù)算編制方面，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大財(cái)政支出預(yù)算編制的范圍。比如，國(guó)有經(jīng)濟(jì)關(guān)系到國(guó)計(jì)民生和國(guó)家性質(zhì)，建立相對(duì)完善的國(guó)資運(yùn)營(yíng)預(yù)算，彌補(bǔ)目前預(yù)算體系中對(duì)該項(xiàng)的缺失，全面反映預(yù)算信息，將是提升預(yù)算的公正和效率、發(fā)揚(yáng)民主的重要途徑之一，也是更好地實(shí)施財(cái)政支出監(jiān)督不可或缺的一項(xiàng)重要措施。

（二）完善我國(guó)財(cái)政支出調(diào)研的建議

完善財(cái)政支出決策過程中的財(cái)政支出調(diào)研，應(yīng)通過立法將其確定為整個(gè)財(cái)政支出決策過程之中由財(cái)政部直接實(shí)施的一個(gè)確定步驟和法定程序；明確其調(diào)研目的是通過調(diào)研確定特定時(shí)期的財(cái)政支出最優(yōu)規(guī)模和最佳支出結(jié)構(gòu)，包括不同領(lǐng)域的支出比例的確定和中央與地方之間財(cái)政支出比例的確定；明確其調(diào)研方法不僅限于理論分析，也要結(jié)合必要的實(shí)證分析；明確其調(diào)研范圍是圍繞財(cái)政支出計(jì)劃，尤其是中長(zhǎng)期計(jì)劃為框架而展開；明確其調(diào)研成果的形式為體現(xiàn)特定調(diào)研目的的調(diào)研報(bào)告；明確其調(diào)研成果的性質(zhì)和利用，是直接對(duì)財(cái)政支出最終決策具有指導(dǎo)意義的文件，應(yīng)成為供人大審議報(bào)告需提交的必要附屬資料。

財(cái)政支出調(diào)研的核心問題是確立一定時(shí)期的財(cái)政支出最優(yōu)規(guī)模和最佳支出結(jié)構(gòu)。研究財(cái)政支出最優(yōu)規(guī)模的問題也是追求財(cái)政支出的規(guī)模效率，對(duì)于這個(gè)問題要考慮財(cái)政支出收益與政府規(guī)模的關(guān)系問題。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的確定是一個(gè)復(fù)雜的問題。根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以從多角度對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)加以確定，其中最重要的是需要確定中央財(cái)政支出與地方財(cái)政支出的比例以及財(cái)政在經(jīng)濟(jì)事務(wù)支出、一般公共服務(wù)支出和社會(huì)性支出的比例。財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)效率問題是確定財(cái)政的最佳支出結(jié)構(gòu)時(shí)需要考慮的一個(gè)因素。確定財(cái)政支出結(jié)構(gòu)時(shí)，首先要對(duì)政府職能進(jìn)行合理定位，充分考慮支出資金的公平因素與效率因素的平衡，合理安排各項(xiàng)支出的相對(duì)比重。

（三）完善我國(guó)財(cái)政支出評(píng)估的建議

完善成本收益分析方法自身，在公共項(xiàng)目成本收益分析過程中對(duì)其效益的衡量應(yīng)充分考慮其社會(huì)效益、生態(tài)效益和宏觀經(jīng)濟(jì)效益等，不斷完善成本收益支出的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，將大型項(xiàng)目的區(qū)域經(jīng)濟(jì)影響、和諧社會(huì)、可持續(xù)發(fā)展、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略作為設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)的因素。這些非市場(chǎng)化指標(biāo)的量化問題應(yīng)成為研究的重點(diǎn)。完善利益歸宿分析方法自身，恰當(dāng)界定受益者，依據(jù)公共支出產(chǎn)生影響面的不同，利益歸宿分析研究中的受益者既可以是公共產(chǎn)品和服務(wù)的接受者，也可以是公共支付的直接接受者，還可以是因公共支出而導(dǎo)致的產(chǎn)品或要素價(jià)格變化的影響者。在某一具體的公共支出項(xiàng)目中，上述三種受益者通常都同時(shí)存在，而并非互相排斥，關(guān)鍵是要從支出項(xiàng)目自身的特點(diǎn)出發(fā)恰當(dāng)選擇受益者。

除了完善成本收益方法和利益歸宿方法自身以外，還要確立在財(cái)政支出評(píng)估過程中應(yīng)用成本收益方法和利益歸宿分析方法的條件、實(shí)施主體以及具體實(shí)施方式，將兩種方法鑲嵌在財(cái)政支出項(xiàng)目評(píng)估的過程中。

（四）完善我國(guó)財(cái)政支出決策的建議

健全的組織機(jī)構(gòu)是保證預(yù)算審批順利進(jìn)行的前提條件，因此，要完善人大預(yù)算工作委員會(huì)，使其發(fā)揮更大的作用。首先，預(yù)算工作委員會(huì)不應(yīng)局限于對(duì)預(yù)算草案是否平衡的形式審查，還要深入研究預(yù)算支出的合理性與支出項(xiàng)目的可行性。其次，要保證該機(jī)構(gòu)工作人員的數(shù)量，適當(dāng)擴(kuò)充該機(jī)構(gòu)工作人員的編制。第三，該機(jī)構(gòu)要有懂得財(cái)務(wù)預(yù)算、項(xiàng)目投資、法律法規(guī)多方面的專業(yè)復(fù)合型人才，以保證該機(jī)構(gòu)工作人員有足夠的能力和水平完成這項(xiàng)工作。

探索分項(xiàng)審批的預(yù)算審批方式，以保證人大代表對(duì)具體預(yù)算項(xiàng)目表達(dá)真實(shí)意見，對(duì)整個(gè)預(yù)算進(jìn)行全面審議，而不是流于形式。具體而言，就是政府部門在報(bào)送預(yù)算草案時(shí)，將全部預(yù)算草案同時(shí)分解成幾個(gè)子預(yù)算，比如按部門分解子預(yù)算就是一種可行的方式；各專門委員會(huì)及人大預(yù)算工作委員會(huì)分別就各個(gè)子預(yù)算草案提出意見；在人民代表大會(huì)上，人大代表可以分別就每個(gè)子預(yù)算發(fā)表意見，而不是統(tǒng)一發(fā)表意見，既可以同意這個(gè)子預(yù)算而否決那個(gè)子預(yù)算，亦可相反，而不是局限于對(duì)全部預(yù)算草案的一致同意或否決。

借鑒羅伯特議事規(guī)則⑥完善人大審議財(cái)政支出預(yù)算草案的決策過程。通過放寬質(zhì)詢案提起的條件以完善人大審議財(cái)政支出決策中的質(zhì)詢程序，通過詳細(xì)規(guī)定發(fā)言時(shí)間和發(fā)言次數(shù)以完善人大審議財(cái)政支出決策中的發(fā)言程序；通過增加表決方式和提高表決得以通過的要求以完善人大審議財(cái)政支出決策中的表決程序。