中央基層預(yù)算單位公務(wù)卡推廣使用中存在的問題及完善建議
——以某省國稅系統(tǒng)為例

●劉忠慶 高瑞河

中央基層預(yù)算單位公務(wù)卡推廣使用中存在的問題及完善建議
——以某省國稅系統(tǒng)為例

●劉忠慶 高瑞河

公務(wù)卡是財(cái)政預(yù)算單位工作人員持有的、主要用于日常公務(wù)開支報(bào)銷業(yè)務(wù)的信用卡，除具有一般信用卡授信消費(fèi)共同屬性外，還具有財(cái)政財(cái)務(wù)管理的獨(dú)特屬性。其結(jié)算方式具有強(qiáng)制性、便捷性、時(shí)效性、可監(jiān)控性等特點(diǎn)。近期，筆者參加了對(duì)某省國稅系統(tǒng)公務(wù)卡推廣使用情況的專題調(diào)研，發(fā)現(xiàn)盡管近幾年全國在推廣使用公務(wù)卡方面取得了一定成效，但某省國稅系統(tǒng)由于種種原因，仍然還存在著許多問題，亟待規(guī)范。

一、公務(wù)卡推廣使用中存在的主要問題

（一）公務(wù)卡推廣使用滯后

2005年到2007年，是我國推行公務(wù)卡試點(diǎn)工作的發(fā)動(dòng)宣傳階段。2007年7月后，各地、各部門陸續(xù)推行公務(wù)卡改革試點(diǎn)工作。但是，據(jù)調(diào)查，2010年8月19日，國家稅務(wù)總局下發(fā)文件要求完成2010年所有二級(jí)、三級(jí)單位推行公務(wù)卡改革的目標(biāo)，并做好2011年向條件成熟的四級(jí)單位推進(jìn)的準(zhǔn)備。2010年9月17日,某省國稅局發(fā)布通知，要求全省二、三級(jí)預(yù)算單位在2010年推行公務(wù)卡制度，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，做好四級(jí)預(yù)算單位推行準(zhǔn)備工作。但由于通知下發(fā)的較晚，當(dāng)年各單位基本沒有開設(shè)公務(wù)卡。2011年3月1日，該局又進(jìn)一步印發(fā)通知，對(duì)所屬國稅局推廣使用公務(wù)卡再次做出督促，要求進(jìn)一步向四級(jí)預(yù)算單位推開，并采取各市國稅局向省國稅局報(bào)送公務(wù)卡辦理和使用情況的督促推廣措施。從2007年7月算起，四年半后的2012年底，全省國稅系統(tǒng)總計(jì)發(fā)卡10434張，占在職職工人數(shù)的43.07%，主要是基層稅務(wù)局辦理數(shù)少，有8個(gè)基層稅務(wù)局分別只辦了2—5張公務(wù)卡。2011年初，省局機(jī)關(guān)220人中有217人辦理了公務(wù)卡，但從2011年3月才開始試行。從上述調(diào)查情況看，各單位領(lǐng)導(dǎo)重視程度還不夠，公務(wù)卡開卡的時(shí)間較晚，而且推廣使用滯后。

（二）公務(wù)卡使用率低

經(jīng)調(diào)查，2011年，全省國稅系統(tǒng)實(shí)際發(fā)生差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、招待費(fèi)，公務(wù)卡報(bào)銷額占差旅費(fèi)等三項(xiàng)費(fèi)用的2.34%。2012年，全省國稅系統(tǒng)實(shí)際發(fā)生此“三項(xiàng)”費(fèi)用之中，公務(wù)卡報(bào)銷額占此“三項(xiàng)”費(fèi)用的7.04%，比上年有所提高。其中：2011年，省國稅局機(jī)關(guān)實(shí)際發(fā)生此“三項(xiàng)”費(fèi)用之中，公務(wù)卡報(bào)銷額占比3.60%。2012年，省國稅局機(jī)關(guān)實(shí)際發(fā)生此“三項(xiàng)” 費(fèi)用之中， 公務(wù)卡報(bào)銷額占比15.82%。

從2012年度現(xiàn)金支出看,省國稅局機(jī)關(guān)現(xiàn)金支出占全部貨幣支出2.59%，比重偏高。從抽查的2013年1月情況看,共有9筆業(yè)務(wù)計(jì)5萬元,應(yīng)使用公務(wù)卡而以現(xiàn)金結(jié)算。

從上述調(diào)查情況看，目前，各單位對(duì)公務(wù)卡制度改革采取的措施不力，推進(jìn)得比較慢，銀行和現(xiàn)金結(jié)算仍然是主流，公務(wù)卡使用率普遍較低。

（三）公務(wù)卡推廣使用地區(qū)間不均衡

通過對(duì)兩市級(jí)與縣級(jí)區(qū)域公務(wù)卡的使用環(huán)境的抽樣調(diào)查，發(fā)現(xiàn)2013年1-3月，同屬一個(gè)國稅部門的某市國稅局機(jī)關(guān)，現(xiàn)金支出額31.16萬元，公務(wù)卡還款額為28.94萬元，公務(wù)卡還款額占現(xiàn)金支出額的92.87%。但同期該市所屬的某縣國稅局現(xiàn)金支出額42.20萬元，公務(wù)卡還款額為28.95萬元,公務(wù)卡還款額占現(xiàn)金支出額的68.60%。

調(diào)查的省會(huì)城市國稅局機(jī)關(guān)在2013年1-3月，公務(wù)卡還款額為16.63萬元，現(xiàn)金支出額39.77萬元，公務(wù)卡還款額占現(xiàn)金支出額的41.81%。同期，其所屬的某縣國稅局公務(wù)卡還款額為 13.32萬元，現(xiàn)金支出額35.86萬元，公務(wù)卡還款額占現(xiàn)金支出額的37.14%。

調(diào)查的地處鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅務(wù)分局，發(fā)現(xiàn)凡就地發(fā)生的日常開支，基本沒有使用公務(wù)卡結(jié)算的，都是由現(xiàn)金支付完成。

另外，據(jù)調(diào)查，在經(jīng)營規(guī)模小的商家，因手續(xù)費(fèi)問題不愿意設(shè)POS機(jī)，或雖設(shè)置了POS機(jī)也不使用，甚至以讓利方式動(dòng)員公務(wù)消費(fèi)付現(xiàn)而不刷卡。再者，信用卡網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)信息不通暢，不能刷卡現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

由此可以看出，在全國大城市中有一定規(guī)模的經(jīng)營單位刷卡消費(fèi)已成熟，但在部分縣級(jí)及以下區(qū)域刷卡環(huán)境還不理想。

二、公務(wù)卡推廣使用難的主要原因

公務(wù)卡的推廣應(yīng)用，目前仍存在著推廣難、使用率低的問題。這主要是來自文化層面、制度層面和技術(shù)層面等原因。

（一）持卡人認(rèn)識(shí)不到位與市場利益共同影響，阻礙了公務(wù)卡推廣使用

長期以來，人們習(xí)慣了從財(cái)務(wù)借款，再到財(cái)務(wù)報(bào)銷的固有模式。支付習(xí)慣的改變需要一個(gè)漸進(jìn)的過程，當(dāng)前，有些人尤其是中老年人對(duì)使用公務(wù)卡支付，特別是異地支付，還存有顧慮。甚至有的人即便有條件可以使用公務(wù)卡，也習(xí)慣性地用現(xiàn)金結(jié)算，公務(wù)卡成了“休眠卡”。 有的商家雖已具備了刷卡條件，只因不愿增加運(yùn)營成本，或嫌費(fèi)時(shí)費(fèi)力，不向消費(fèi)者提供刷卡服務(wù)。在一定程度上，影響了公務(wù)卡的推廣使用。

（二）公務(wù)卡管理制度不健全，使用范圍偏窄

經(jīng)調(diào)查的全省國稅系統(tǒng)，至今尚沒有建立健全統(tǒng)一的公務(wù)卡管理制度，沒有制定統(tǒng)一的管理辦法和具體實(shí)施方案，各級(jí)國稅機(jī)關(guān)各自為政，要求不統(tǒng)一，影響了公務(wù)卡的推廣使用。另外，公務(wù)卡支出刷卡范圍主要是由財(cái)政部規(guī)定的，規(guī)定范圍之外的，無法使用公務(wù)卡結(jié)算，因此，公務(wù)卡使用范圍受到了一定限制。

（三）“東躲西藏”式現(xiàn)金支付消費(fèi)，阻礙使用公務(wù)卡

在當(dāng)前新的形勢下，引入具有“支出留跡，消費(fèi)留痕”特點(diǎn)的公務(wù)卡支付方式，替代現(xiàn)金結(jié)算，可以從源頭上、根本上堵住現(xiàn)金結(jié)算的漏洞，這就成為當(dāng)前防治腐敗的重要舉措之一。自2012年底，中央“八項(xiàng)規(guī)定”、“六條禁令”出臺(tái)后，政府關(guān)于抑制公款消費(fèi)反對(duì)鋪張浪費(fèi)的“組合拳”接連發(fā)力，對(duì)打擊鋪張浪費(fèi)、講排場、擺闊氣起到了明顯的震懾作用，公務(wù)人員再也不敢頻繁出入高檔會(huì)所、星級(jí)酒店，收效巨大。然而，又出現(xiàn)了公款消費(fèi)“進(jìn)食堂、鉆山溝、下鄉(xiāng)村、品特色”等“東躲西藏”式現(xiàn)金消費(fèi)。這樣的消費(fèi)模式，實(shí)質(zhì)是為了逃避有關(guān)部門的監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)公款消費(fèi)的目的。從中我們也可以看出，當(dāng)前財(cái)務(wù)管理中的現(xiàn)金支付和公務(wù)卡管理上還存在漏洞，為現(xiàn)金支付開了方便之門。

三、進(jìn)一步推行公務(wù)卡制度的措施建議

公務(wù)卡結(jié)算制度從部署到推廣已近8年時(shí)間，實(shí)質(zhì)推廣仍有困難。不僅國稅系統(tǒng)存在公務(wù)卡推廣使用難的問題，其他中央基層預(yù)算單位也存在同樣的問題，尤其是縣級(jí)及以下基層預(yù)算單位，存在的問題更多。針對(duì)在公務(wù)卡推廣使用中存在的問題，特提出如下措施建議：

（一）加大宣傳力度，將積極主動(dòng)使用公務(wù)卡的理念深入人心

當(dāng)前，要站在全面加強(qiáng)廉政建設(shè)和源頭預(yù)防腐敗和“厲行勤儉節(jié)約，反對(duì)鋪張浪費(fèi)”的高度，加大宣傳力度，提高對(duì)實(shí)施公務(wù)卡制度重要意義的認(rèn)識(shí)，提高用卡意識(shí)，積極倡導(dǎo)使用公務(wù)卡。

（二）強(qiáng)化制度建設(shè)，引入“陽光”政策，督促使用公務(wù)卡

中央基層預(yù)算單位要進(jìn)一步建立和完善公務(wù)卡的內(nèi)部管理制度，強(qiáng)化內(nèi)控機(jī)制建設(shè)。要結(jié)合本部門實(shí)際，制訂公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄實(shí)施細(xì)則，限制現(xiàn)金提取使用，提升公務(wù)卡結(jié)算的內(nèi)在動(dòng)力，提高公務(wù)卡使用率。要按照《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約，反對(duì)浪費(fèi)條例》和差旅費(fèi)管理、會(huì)議費(fèi)管理等有關(guān)要求，除按規(guī)定實(shí)行銀行轉(zhuǎn)賬的，全面實(shí)行公務(wù)卡制度。將沒有使用公務(wù)卡結(jié)算的，要在一定的范圍內(nèi)公布于眾，說明原因。加強(qiáng)監(jiān)督問責(zé)機(jī)制建設(shè)，同時(shí)將問責(zé)機(jī)制工作制度化、常態(tài)化。要充分利用公務(wù)卡這個(gè)監(jiān)管渠道，形成公務(wù)消費(fèi)不敢腐敗的防范機(jī)制、有腐必現(xiàn)的監(jiān)控機(jī)制、有腐必抓的懲戒機(jī)制。

（三）探索公務(wù)卡使用的備案機(jī)制

公務(wù)消費(fèi)公開透明，僅靠實(shí)現(xiàn)電子化這一技術(shù)措施是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，關(guān)鍵取決于制度建設(shè)和外在監(jiān)督機(jī)制合力推動(dòng)。作為專員辦，應(yīng)積極探索在中央基層預(yù)算單位細(xì)化預(yù)算編制、跟蹤預(yù)算執(zhí)行中，將公務(wù)卡的使用情況納入監(jiān)督管理范圍，實(shí)行公務(wù)卡消費(fèi)每半年備案制度。列入中央預(yù)算單位公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄的公務(wù)消費(fèi)的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、內(nèi)容、公務(wù)卡結(jié)算額、現(xiàn)金結(jié)算額，作為備案內(nèi)容。對(duì)應(yīng)使用而未使用公務(wù)卡結(jié)算的，責(zé)令說明原因，每年由專員辦予以公告，切實(shí)把公務(wù)卡的推廣使用落到實(shí)處。

（四）強(qiáng)化公務(wù)卡使用的監(jiān)督檢查和處罰力度

現(xiàn)金結(jié)算的漏洞，為逃避有關(guān)部門打擊“東躲西藏”式公款消費(fèi)開了“方便之門”。必須用“嚴(yán)刑重典”堵住這個(gè)“方便之門”，根除公務(wù)接待費(fèi)高昂這一頑疾，落實(shí)好中央“八項(xiàng)規(guī)定”，確保政令暢通。因此，要進(jìn)一步制訂公務(wù)卡使用監(jiān)督管理辦法，強(qiáng)化財(cái)政審計(jì)監(jiān)督，提升公務(wù)卡使用的檢查處罰力度，確保公務(wù)卡普及使用。

同時(shí)，專員辦應(yīng)嚴(yán)格按照《中央預(yù)算單位公務(wù)卡管理暫行辦法》和《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等有關(guān)規(guī)定，建立中央財(cái)政資金監(jiān)督預(yù)警制度，認(rèn)真查處公務(wù)卡使用中存在的問題，堅(jiān)持處理違紀(jì)問題同處理違紀(jì)責(zé)任人相結(jié)合，提高對(duì)公務(wù)卡使用“推廣難、使用率低”的“威懾力”，用制度管權(quán)、管錢、管人。在大力推廣應(yīng)用公務(wù)卡的同時(shí)，還要積極進(jìn)行有益的研究和探索。要加強(qiáng)管理，讓公務(wù)消費(fèi)信息置于公眾監(jiān)督之下，有效防范公務(wù)消費(fèi)中的腐敗和公款濫用，讓每一分錢花得合理合法，確保中央基層預(yù)算單位的財(cái)務(wù)管理權(quán)始終在法規(guī)制度的框架內(nèi)運(yùn)行，確保中央“八項(xiàng)規(guī)定”、“六條禁令”得到有效落實(shí)。■

（作者單位：財(cái)政部駐山東專員辦）