推進養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的思路與對策——以廣東為例

◎ 柏 萍

推進養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的思路與對策——以廣東為例

◎ 柏 萍

摘 要：發(fā)展社會養(yǎng)老服務(wù)、完善養(yǎng)老服務(wù)體系是我國應(yīng)對人口老齡化的一項長期戰(zhàn)略任務(wù)。廣東作為我國老年人口最多的省份之一，養(yǎng)老服務(wù)體系正面臨著養(yǎng)老服務(wù)資源短缺失衡、居家養(yǎng)老支持系統(tǒng)缺乏、機構(gòu)設(shè)施與專業(yè)人才不足等嚴峻挑戰(zhàn)。為改變廣東養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)的滯后局面，必須明確廣東養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展目標、理念和原則，大力推廣居家養(yǎng)老模式，重力建設(shè)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，調(diào)整機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)結(jié)構(gòu)，開放養(yǎng)老服務(wù)市場，深化養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的改革，完善養(yǎng)老服務(wù)的配套制度，構(gòu)建廣東新型養(yǎng)老服務(wù)的制度體系。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老服務(wù)體系 發(fā)展思路 對策

發(fā)展社會養(yǎng)老服務(wù)、完善養(yǎng)老服務(wù)體系是我國應(yīng)對人口老齡化的一項長期戰(zhàn)略任務(wù)，也是一項事關(guān)廣大人民群眾根本利益的民心工程，在當今經(jīng)濟形勢下，它還是發(fā)展經(jīng)濟的重要抓手。國務(wù)院總理李克強在2013年8月主持召開的國務(wù)院常務(wù)會議上，確定要加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，要求把服務(wù)億萬老年人的“夕陽紅”事業(yè)打造成蓬勃發(fā)展的朝陽產(chǎn)業(yè)，使之成為調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、惠及民生、促進產(chǎn)業(yè)升級的重要力量。廣東是我國老年人口最多的省份之一，推進養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，對于滿足日益增長的社會養(yǎng)老服務(wù)需求，提高廣大老年人的生活質(zhì)量，促進經(jīng)濟發(fā)展，構(gòu)建和諧廣東，具有重要意義。

一、廣東養(yǎng)老服務(wù)面臨的嚴峻挑戰(zhàn)

廣東社會養(yǎng)老服務(wù)制度體系基本確立，部分老年人特別是珠三角地區(qū)和大、中城市老人獲得了基本養(yǎng)老服務(wù)，已初步建立起以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為支撐的具有廣東特色的社會養(yǎng)老服務(wù)體系，社會養(yǎng)老服務(wù)惠及范圍正逐步擴大。

但廣東社會養(yǎng)老服務(wù)的總體投入不足，社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的總體水平滯后于社會經(jīng)濟發(fā)展水平，居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老的軟硬件服務(wù)系統(tǒng)尚未完全建立起來，養(yǎng)老服務(wù)資源的總供給不能滿足養(yǎng)老服務(wù)的總需求，存在嚴重的地域、群體分配不平衡，養(yǎng)老服務(wù)面臨著一系列挑戰(zhàn)和問題。

1.廣東人口老齡化、高齡化、空巢化日漸加深，養(yǎng)老服務(wù)需求空前增長。廣東是老年人口大省，老齡人口總量居全國前列，2012年底，全省60歲及以上老年人口達1101萬人，并以每年3.5%的幅度遞增，到2015年將達1300萬。廣東高齡老人占老年人口的比重從2000年的16.4%上升到2010年的21.36%，預計到2020年，80歲及以上老年人口有545.2萬人，占老年人口的比重為36.3%。①廣東城鄉(xiāng)獨居的空巢老年人迅速增多。2010年，廣東城市老年人中空巢家庭占45.2%，到2013年初，劇升到77.4%。②廣東老年人口的龐大規(guī)模和高齡化、空巢化，形成了養(yǎng)老服務(wù)的巨大需求，而增量最大的是非珠三角地區(qū)的農(nóng)村地區(qū)。

2.養(yǎng)老資源整體缺口大，供需矛盾突出。相對于養(yǎng)老服務(wù)總需求的增長，廣東養(yǎng)老服務(wù)的供給嚴重不足。2011年廣東城鄉(xiāng)每千老年人口擁有床位數(shù)為12.16張（即82位老人才擁有不到1張床位）。這一比例不僅低于全國19.09‰的平均水平，亦遠遠落后于浙江（28.06‰）、山東（23.75‰）、江蘇（22.82‰）等經(jīng)濟實力與廣東相當?shù)氖》?，在全?1個省、市、區(qū)的排名中居25位。③2010年，廣東有入住養(yǎng)老機構(gòu)愿望的達70.67萬人，而城鄉(xiāng)養(yǎng)老機構(gòu)總床位為13.9萬張，僅為需求總量的19.7%，足見廣東養(yǎng)老服務(wù)資源的緊張程度。④

3.養(yǎng)老服務(wù)資源配置結(jié)構(gòu)失衡，區(qū)域性短缺嚴重。廣東養(yǎng)老服務(wù)資源地域分布不均衡，養(yǎng)老服務(wù)資源主要集中在珠三角地區(qū)。珠三角地區(qū)擁有全省54.8%的床位，粵東西北合計占45.2%。而老人和高齡老人主要集中在粵東、粵西和粵北地區(qū)。高齡老人，珠三角地區(qū)占全省的37%，粵東西北合計占63%。珠三角7市老齡化程度均低于全省平均水平（6.79%），⑤而欠發(fā)達地區(qū)12個市的老齡化程度均超過了全省平均水平，最“老”的三個市，分別為梅州、陽江和韶關(guān)。養(yǎng)老服務(wù)資源區(qū)域分布和老年人區(qū)域分布嚴重不匹配，導致了養(yǎng)老服務(wù)資源除了總體短缺，還出現(xiàn)更嚴重的區(qū)域性短缺。

4.養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)施落后，利用率低。廣東敬老院在上世紀九十年代初期就實現(xiàn)了每鄉(xiāng)每鎮(zhèn)有敬老院的目標。但由于各級財政投入不足，普遍存在占地少、質(zhì)量差、規(guī)模小和大多數(shù)設(shè)施破舊、落后的問題。許多社會福利機構(gòu)沒有達到建設(shè)部等部門頒布的老年人服務(wù)設(shè)施建設(shè)標準，主體和配套設(shè)施不方便老年人，尤其是失能、半失能老人。一方面是需要機構(gòu)養(yǎng)老的老人入住率低，2011年，廣東生活不能自理老人入住各類養(yǎng)老機構(gòu)為7.27萬人，入住率僅為39.82%，遠低于經(jīng)濟實力與廣東相當?shù)氖》荩ㄉ綎|是63.82%，浙江是62.74%，江蘇是59.38%）。另一方面是大量床位閑置，而且閑置量越來越大。2011年，全省閑置床位有5.53萬張，至2013年3月，閑置床位增至8.2萬張，近乎一半的床位空閑以待，養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)資源利用率不高。⑥

5.居家養(yǎng)老支持系統(tǒng)缺失，專業(yè)性服務(wù)不足。全省居家養(yǎng)老服務(wù)尚處于起步和試點示范階段，珠三角地區(qū)雖然已取得了一定成效，但仍然存在覆蓋面過窄，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)配套設(shè)施匱乏，缺乏服務(wù)實體和專業(yè)服務(wù)人員。居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容單一，除了飲食照料、清潔衛(wèi)生、簡單生活護理外，缺少護理、康復和精神慰藉等方面的專業(yè)化服務(wù)。

6.養(yǎng)老服務(wù)人才短缺，專業(yè)化程度低。一是養(yǎng)老機構(gòu)的管理、服務(wù)人員配置不足。據(jù)統(tǒng)計，廣東僅養(yǎng)老福利機構(gòu)所需養(yǎng)老護理員23700人，但養(yǎng)老護理員只有7700多人，缺口達16000人。二是養(yǎng)老機構(gòu)的管理、服務(wù)人員專業(yè)化程度低。目前廣東7700多名養(yǎng)老護理人員中，95%以上沒有執(zhí)業(yè)證書，經(jīng)過正規(guī)培訓的養(yǎng)老護理員不足5%。⑦

由上可知，廣東養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾突出，面臨一系列嚴峻挑戰(zhàn)，突出表現(xiàn)在：（1）養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施不足，特別是非珠三角地區(qū)的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施嚴重不足。（2）養(yǎng)老服務(wù)資源配置不合理、建設(shè)失范，不能適應(yīng)失能、半失能老人需要。（3）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)尚處試點階段，沒有建立起支持系統(tǒng)。（4）養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才缺乏。諸因素致使廣東社會養(yǎng)老服務(wù)覆蓋面較窄，保障水平偏低，滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展水平，未能滿足和適應(yīng)日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求。

二、明確廣東養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展目標、理念和原則

廣東養(yǎng)老服務(wù)面臨的挑戰(zhàn)和存在的問題，既是人口結(jié)構(gòu)演變、經(jīng)濟率先發(fā)展的必然結(jié)果，也與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃、理念和舉措滯后息息相關(guān)。為應(yīng)對滾滾而來的銀色浪潮，建構(gòu)起多層次養(yǎng)老服務(wù)體系，為廣東1000多萬老年人有效供應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)資源，必須首先確立發(fā)展廣東養(yǎng)老服務(wù)體系的目標、理念和原則。

（一）廣東養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)發(fā)展目標

1.總體目標。廣東要結(jié)合國家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的總目標和本省的實際，制定一個時期內(nèi)的社會養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展目標，在全國率先走出一條適應(yīng)老齡化進程、與經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)、老年人公平享受改革開放成果的發(fā)展路子。在養(yǎng)老服務(wù)主體方面，建立起多元主體共同參與的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系；在養(yǎng)老服務(wù)客體方面，建立起適度普惠型養(yǎng)老服務(wù)體系；在養(yǎng)老服務(wù)模式方面，建立起以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的社會養(yǎng)老服務(wù)體系；在養(yǎng)老服務(wù)供應(yīng)方面，建立起無償、低償和有償服務(wù)相結(jié)合的社會養(yǎng)老服務(wù)體系，即要形成政府購買服務(wù)、市場有償服務(wù)和非營利社會組織公益服務(wù)體制；在養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范化方面，建立起規(guī)范化養(yǎng)老服務(wù)體系，即要實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)標準化、信息化和專業(yè)化。概而言之，廣東養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)總體目標是：堅持政府主導、社會參與、公民互助，以滿足中低收入和特殊困難老年群體養(yǎng)老服務(wù)需求為重點，實現(xiàn)人人享有社會養(yǎng)老服務(wù)，構(gòu)建以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為支撐，無償、低償和有償服務(wù)相結(jié)合，布局合理、種類齊全、服務(wù)規(guī)范、覆蓋城鄉(xiāng)的適度普惠型社會養(yǎng)老服務(wù)體系。呈現(xiàn)主體多元化、建設(shè)規(guī)范化、城鄉(xiāng)一體化、服務(wù)多樣化、隊伍專業(yè)化發(fā)展格局。

2.具體目標。廣東在“十二五”期間即到2015年要實現(xiàn)以下具體目標：（1）基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)居家養(yǎng)老服務(wù)全覆蓋，農(nóng)村社區(qū)覆蓋面達50%以上。（2）各地級以上市有一所省一級以上的養(yǎng)老福利機構(gòu)，一所專業(yè)性護理機構(gòu)、一個居家養(yǎng)老服務(wù)示范中心，每個縣（市、區(qū)）有一所省二級以上綜合性社會福利機構(gòu)，每個街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）有一所提供臨時托管或日間照料服務(wù)的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)?；緦崿F(xiàn)每千名老人擁有養(yǎng)老床位數(shù)30張。（3）基本建成覆蓋全省三級民政主管部門及養(yǎng)老服務(wù)信息管理網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)與相關(guān)的公共服務(wù)信息平臺進行對接。珠江三角洲地區(qū)基本建立緊急呼叫信息網(wǎng)絡(luò)，緊急呼叫信息網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)與120、119、110等公共平臺對接，基本實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)老人緊急救援服務(wù)全覆蓋。（4）全省養(yǎng)老機構(gòu)院長持證上崗率達到80%以上，養(yǎng)老護理員持證上崗率達到90%以上。養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)養(yǎng)老護理員數(shù)與生活能自理的入住老人比例達到1：10以內(nèi)，與生活不能自理的達到1：3以內(nèi)。（5）建立社會養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范化、標準化評估指標體系和良性運行機制，健全養(yǎng)老服務(wù)管理和監(jiān)督體系。（6）以基層醫(yī)療機構(gòu)為依托，全省城鄉(xiāng)逐步建立老年人的標準化電子健康檔案。到“十二五”期末，城市老人建檔率達70%以上，農(nóng)村老人建檔率達到60%以上的目標。

（二）廣東養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)需要堅持的理念、原則

1.堅持以人為本建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)體系。從老年人實際需求出發(fā)，為老年人提供方便、快捷、高質(zhì)量、人性化的服務(wù)，既要滿足老年人的基本生活需要，也要滿足老年人的個性化需求，根據(jù)老人不同的經(jīng)濟狀況、不同年齡、不同身體狀況、不同居住方式、不同精神需求，提供多樣化多層次的養(yǎng)老服務(wù)。并注重維護老年人的合法權(quán)益和尊嚴。

2.堅持公益與市場相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)定位。養(yǎng)老服務(wù)兼具公益性和市場性特點。一方面，老年服務(wù)針對的是收入水平總體偏低的老年群體，政府需要對特殊困難老年人實施供養(yǎng)保障；另一方面，養(yǎng)老服務(wù)具有服務(wù)的社會化、產(chǎn)業(yè)化特征，應(yīng)充分發(fā)揮市場配置養(yǎng)老服務(wù)資源、滿足服務(wù)需求的作用。

3.堅持政府主導養(yǎng)老服務(wù)體系。政府始終是養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的第一主體，政府在養(yǎng)老服務(wù)上的基本職責包括：（1）保基本、兜底線，保障弱勢群體的養(yǎng)老服務(wù)，滿足困難老年人的基本養(yǎng)老服務(wù)需求。（2）制訂并組織實施養(yǎng)老服務(wù)規(guī)劃。（3）制訂養(yǎng)老服務(wù)政策和相關(guān)制度。（4）扶持和引導養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)。（5）引導和監(jiān)管養(yǎng)老服務(wù)市場。（6）授權(quán)專業(yè)機構(gòu)開展對養(yǎng)老事業(yè)服務(wù)的專業(yè)人才培訓和考核。

4.堅持社會多方參與養(yǎng)老服務(wù)。強調(diào)政府主導并不意味著政府要把養(yǎng)老服務(wù)的所有事情包辦下來，而要將其職責作用限制在一個合理的范圍之內(nèi)。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，養(yǎng)老服務(wù)必須在政府指導下走社會化和市場化的路子。社會組織、社區(qū)、市場、社會志愿者以及老年人群體是養(yǎng)老服務(wù)的重要主體，在養(yǎng)老服務(wù)中，可以發(fā)揮政府無法發(fā)揮的作用。為更好地滿足老年人的需求，必須打造多元化的養(yǎng)老服務(wù)體系，形成多方參與辦養(yǎng)老服務(wù)的局面。

5.堅持養(yǎng)老服務(wù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)體系必須具有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的思維，不能重城市輕農(nóng)村，要根據(jù)農(nóng)村老齡化、高齡化、空巢化加深，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老資源萎縮的實際，加大對農(nóng)村養(yǎng)老資源的投入。

總之，養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)理念主要實現(xiàn)五個轉(zhuǎn)變，這就是：（1）養(yǎng)老服務(wù)目標由外在的物質(zhì)設(shè)施建設(shè)為中心向滿足老年人的多層面的服務(wù)需求轉(zhuǎn)變；（2）養(yǎng)老服務(wù)主體由政府包辦向政府主導、社會參與轉(zhuǎn)變；（3）養(yǎng)老服務(wù)投資由公辦向“公辦民營”、“民辦公助”、合資合作、商業(yè)化運營等多元投資轉(zhuǎn)變；（4）養(yǎng)老服務(wù)對象由傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)“三無”老人、“五?！崩先巳后w向全體老年人轉(zhuǎn)變；（5）養(yǎng)老服務(wù)模式由家庭養(yǎng)老+機構(gòu)養(yǎng)老向居家養(yǎng)老+機構(gòu)養(yǎng)老轉(zhuǎn)變。

三、構(gòu)建廣東新型養(yǎng)老服務(wù)體系的對策建議

為改變廣東養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)的滯后局面，必須構(gòu)建廣東新型養(yǎng)老服務(wù)的制度體系。這就必須在前述的理念、原則和戰(zhàn)略目標指導下，形成明確的建設(shè)思路，大膽改革創(chuàng)新，建立和完善養(yǎng)老服務(wù)及其相關(guān)配套制度，推出一系列切實可行的政策舉措。

（一）大力推廣居家養(yǎng)老服務(wù)模式

在現(xiàn)行機構(gòu)養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老和居家養(yǎng)老模式中，要大力推廣居家養(yǎng)老模式。

1.積極倡導和推廣居家養(yǎng)老服務(wù)模式。居家養(yǎng)老是老年人在家中居住，以社區(qū)為依托，以老年人生活照料、醫(yī)療康復、精神慰藉為主要內(nèi)容，以上門服務(wù)或社區(qū)日托為主要形式，將家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老相結(jié)合的一種新型養(yǎng)老模式。它可以讓老年人在家庭和熟悉的社區(qū)環(huán)境中，獲得社會照料服務(wù)，普遍受到老人們的歡迎。居家養(yǎng)老服務(wù)易啟動、費用低，財政負擔壓力小，適應(yīng)我國“未富先老”人口老齡化特點。居家養(yǎng)老服務(wù)工作屬于勞動密集型，有利于促進就業(yè)和新型服務(wù)業(yè)，是適應(yīng)國情、民情和經(jīng)濟發(fā)展的養(yǎng)老模式。各級政府特別是基層政府，要充分認識和宣傳推廣居家養(yǎng)老模式，積極引導家庭、社區(qū)、機構(gòu)、企業(yè)認知居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，促使廣大老人更新養(yǎng)老服務(wù)理念，提高居家養(yǎng)老服務(wù)的認同度和主動性。

2.主攻居家養(yǎng)老服務(wù)的“短板”。居家養(yǎng)老服務(wù)必須全面滿足老年人的需要，形成完整的服務(wù)體系，包括生活服務(wù)體系、健康服務(wù)體系和精神服務(wù)體系。當前的居家養(yǎng)老服務(wù)，必須在克服“短板”——健康服務(wù)和精神服務(wù)——上多下功夫，提高居家養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)水準。

3.以示范中心建設(shè)帶動居家養(yǎng)老模式發(fā)展。推進居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)，建議通過試點方式鋪開。省、市、縣各級要建立若干居家養(yǎng)老示范中心（站）、家庭服務(wù)中心（站），試點不要集中在廣州、深圳、佛山、東莞等地，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)更要政府試點帶動，在各地試點積累經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，逐步推動居家養(yǎng)老服務(wù)全覆蓋。

（二）重力建設(shè)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施

在機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)中，要重力建設(shè)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。

1.將社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)納入公共服務(wù)設(shè)施專項規(guī)劃，并制定社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)標準。廣東要結(jié)合城市發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)，將社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)納入公共服務(wù)設(shè)施專項規(guī)劃。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)要與市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃以及“三舊”改造專項相銜接，新建城區(qū)和新建居住(小)區(qū)要按標準同步建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，老城區(qū)和已建成居住(小)區(qū)也要通過多種方式完善相關(guān)設(shè)施。同時要制定社區(qū)老年人公益性設(shè)施設(shè)計和建設(shè)標準。

2.加大力度健全社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。各級政府要加大扶持力度，加快實現(xiàn)社區(qū)或街道（村居）居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施全覆蓋。一是要建設(shè)好社區(qū)日間照料服務(wù)設(shè)施。二是要建設(shè)好社區(qū)衛(wèi)生和文化服務(wù)設(shè)施。

3.有效整合社區(qū)現(xiàn)有養(yǎng)老資源。一是要盤活社區(qū)已有的養(yǎng)老、醫(yī)療等服務(wù)設(shè)施和其他現(xiàn)有資源，提供社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。二是要積極促進社會單位內(nèi)部設(shè)施對外開放。三是要爭取把一些閑置的學校、廠房、商店等，通過贖買、租賃等方式，改造成居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等。

（三）規(guī)范機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)

機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)重在調(diào)結(jié)構(gòu)和服務(wù)規(guī)范化，提高設(shè)施利用效率和整體服務(wù)水平。

1.調(diào)整養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)在廣東“居養(yǎng)型”養(yǎng)老機構(gòu)占的比重較大且建設(shè)標準越來越高，不能適應(yīng)失能、本失能老人和低收入老人的養(yǎng)老需要，是造成養(yǎng)老機構(gòu)“虛假過?！钡闹匾?。養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)必須“調(diào)結(jié)構(gòu)”，多建設(shè)“護理型”和“助養(yǎng)型”養(yǎng)老院、敬老院，寶貴的建設(shè)資金要向最需要機構(gòu)養(yǎng)老的人群傾斜。

2.支持欠發(fā)達地區(qū)市、縣建設(shè)養(yǎng)老福利機構(gòu)。養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)的重點區(qū)域在欠發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)。對欠發(fā)達地區(qū)未建有或未建成公辦養(yǎng)老福利機構(gòu)的11個市、縣（縣級市），省要重點支持其建設(shè)公辦養(yǎng)老福利機構(gòu)，消除空白點。鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，要從傳統(tǒng)的五保服務(wù)轉(zhuǎn)向社會便民利民服務(wù)，服務(wù)對象從傳統(tǒng)的民政工作對象向社會對象擴展。

3.改革養(yǎng)老機構(gòu)管理制度，提高養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量。改革城市公辦養(yǎng)老機構(gòu)管理，引入專業(yè)服務(wù)力量；深化農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)體制改革，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院登記注冊為事業(yè)單位，通過承包經(jīng)營、公建民營等方式提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的管理和服務(wù)水平。落實和完善民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的扶持優(yōu)惠政策，建立財政購買養(yǎng)老床位補貼制度，通過“官辦民營”、“民辦官助”等多種形式，提升養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)、管理和經(jīng)營水平。

（四）加大公共財政的投入力度

養(yǎng)老服務(wù)的財政投入重在設(shè)立財政專項，并向粵東、粵西和粵北欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村傾斜。

1.各級財政應(yīng)安排專項資金用于養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。地方各級政府要切實履行基本公共服務(wù)職能，強化在社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的支出責任，安排財政性專項資金，支持公益性養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。省統(tǒng)一制定政策，明確公共財政向養(yǎng)老服務(wù)等涉及民生的社會建設(shè)項目傾斜，逐步加大對養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的投入，并建立按當?shù)匾话泐A算收入4%～5%設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展專項經(jīng)費的長效財政投入機制。在市、區(qū)財政預算中設(shè)置“養(yǎng)老服務(wù)”科目，建立財政長期投入制度。各級政府要籌集更多的福彩公益金和慈善資金用于養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)。到2020年各級福利彩票公益金用于養(yǎng)老服務(wù)的支出應(yīng)占當年留存部分比例60%以上。

2.調(diào)整改革財政資金的投入方向和方式。政府對養(yǎng)老服務(wù)的財政投入，要改變過去那種只投入興辦公營養(yǎng)老機構(gòu)的單一做法，要更新觀念，通過床位補貼、養(yǎng)老服務(wù)補貼、人員培訓等多種形式進行投入，在養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)、養(yǎng)老服務(wù)隊伍建設(shè)和養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場培育上，發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。

3.擴大中央、省級財政對欠發(fā)達地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。養(yǎng)老服務(wù)條件薄弱的農(nóng)村地區(qū)所需的資金缺口突出，目前主要由各級地方財政負擔籌資，難以適應(yīng)日益增加的養(yǎng)老服務(wù)需要。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)要在較短時間內(nèi)取得突破性進展，中央財政、省級財政必須盡早安排資金，逐步提高農(nóng)村在整個投入中所占比重。

（五）鼓勵、吸引民間資本積極參與

1.開放養(yǎng)老服務(wù)市場。各級政府要采取公建民營、民辦公助、政府購買服務(wù)、補助貼息等多種模式，鼓勵社會組織、企業(yè)和個人共同參與投資興辦社會化、市場化的專業(yè)化養(yǎng)老機構(gòu)。重點實施好民辦公助制度和公辦民營制度，建立養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)發(fā)展專項基金。

2.倡導社會捐贈，建立和做大養(yǎng)老慈善基金。政府要完善捐助資金的監(jiān)管政策，形成民間樂善好施的環(huán)境，并實行優(yōu)稅、鼓勵政策，建立社會捐助的長效激勵機制，促使更多的企業(yè)和個人捐助。

3.鼓勵發(fā)展現(xiàn)代老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)。鼓勵企業(yè)根據(jù)老年人生理特點、營養(yǎng)需求和精神文化，研發(fā)和推廣老年康復輔具、護理用品、自助設(shè)備等老年用品，開發(fā)老年食品、保健康復、老年照護、老年住宅、老年社區(qū)、“以房養(yǎng)老”等服務(wù)市場，發(fā)展老年旅游、老年服裝、老年教育和老年文化娛樂等服務(wù)業(yè)。

（六）促使服務(wù)隊伍職業(yè)化和專業(yè)化

1.開展養(yǎng)老服務(wù)管理專業(yè)教育，促進養(yǎng)老服務(wù)隊伍的專業(yè)化。探索建立老年護理專業(yè)教育機制，有計劃地在高校和中等職業(yè)學校內(nèi)開設(shè)社會工作、心理學、老年醫(yī)學、公共事業(yè)管理等與社會養(yǎng)老服務(wù)有關(guān)的專業(yè)和課程，開辟社會養(yǎng)老服務(wù)培訓基地，加快培養(yǎng)老年醫(yī)學、護理、營養(yǎng)和心理等方面的專業(yè)人員。

2.建立養(yǎng)老服務(wù)職業(yè)化制度，實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)職業(yè)化。推行各類養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)從業(yè)人員的職業(yè)資格認證和持證上崗制度，所有人員必須參加統(tǒng)一培訓和技能鑒定，取得職業(yè)資格證書后上崗就業(yè)。

3.建立合理的養(yǎng)老護理員薪酬待遇制度。明確養(yǎng)老護理員薪酬水平不低于社會平均工資水平。根據(jù)護理老人的自理能力層次設(shè)定合理的分層次的薪酬水平標準，建立養(yǎng)老護理員薪酬待遇隨物價上漲而同步增長的長效機制。對養(yǎng)老護理員給予相應(yīng)的崗位補貼、社會保險補貼和培訓補貼，對民辦社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的護理人員，可酌情納入公益性崗位，增加其工資福利待遇。

4.提升服務(wù)人員的職業(yè)美譽度。通過大眾媒介廣泛宣傳養(yǎng)老服務(wù)的屬性和功能，澄清養(yǎng)老服務(wù)人員與普通家政服務(wù)員的區(qū)別，提高全社會對于養(yǎng)老服務(wù)人員的認可和尊重，

5.建立養(yǎng)老服務(wù)和護理的志愿者機制。通過建立有效激勵機制，引導志愿者投入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。探索建立“義工銀行”自助互助服務(wù)和義工服務(wù)時間儲備制度；建立志愿服務(wù)星級評估制度；實施高校學生養(yǎng)老服務(wù)義工制度；積極動員和組織社區(qū)低齡健康老人，特別是有專業(yè)特長的老年人參與義務(wù)服務(wù)，發(fā)揮老有所為的作用。

6.將養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍建設(shè)與就業(yè)援助相結(jié)合。養(yǎng)老服務(wù)要注重吸收有一定技能和業(yè)務(wù)素質(zhì)的下崗職工到機構(gòu)和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)崗位上來，既為當?shù)厥I(yè)人員和農(nóng)村剩余勞動力開辟新的就業(yè)渠道，也為養(yǎng)老服務(wù)建立基本的服務(wù)隊伍。

（七）實現(xiàn)社會養(yǎng)老服務(wù)信息化

1.建立社會養(yǎng)老服務(wù)資源信息系統(tǒng)。整合社區(qū)社會工作者信息、養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人員信息、養(yǎng)老服務(wù)志愿者信息和醫(yī)療服務(wù)人員信息，以社區(qū)老年服務(wù)管理中心為依托及家庭為使用終端，構(gòu)建起區(qū)域性的養(yǎng)老服務(wù)資源信息平臺，實現(xiàn)社區(qū)內(nèi)和不同社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)資源的共享。

2.建立老年人電子健康檔案和服務(wù)需求信息庫。老人所在社區(qū)全面動態(tài)地錄入每位老人的基本情況，為每位老人建立標準化電子健康檔案、服務(wù)需求等信息庫。電子健康檔案信息系統(tǒng)逐步與城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險、養(yǎng)護康復機構(gòu)的電子病歷等信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，實現(xiàn)信息資源共享。

3.建立老人求助求救服務(wù)呼叫信息系統(tǒng)。社區(qū)居家養(yǎng)老要建立老人求助求救服務(wù)呼叫系統(tǒng)，并將緊急呼叫網(wǎng)絡(luò)與120、119、110、12580等公共服務(wù)平臺對接?，F(xiàn)在珠江三角洲地區(qū)基本建立緊急呼叫信息網(wǎng)絡(luò)，其他地區(qū)必須加強這方面的工作，有必要在兩三年時間內(nèi)基本實現(xiàn)全省區(qū)域內(nèi)老人緊急救援服務(wù)全覆蓋。

（八）謀求醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展

1.鼓勵在養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)內(nèi)設(shè)置醫(yī)院、門診等醫(yī)療機構(gòu)。規(guī)模較大的護理型養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)可單獨設(shè)置醫(yī)院；規(guī)模較小的護理型養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和助養(yǎng)型養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)可單獨設(shè)置衛(wèi)生所（醫(yī)務(wù)室），也可與周邊醫(yī)院、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)開展合作。

2.開展城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心（站）與醫(yī)療機構(gòu)的合作。城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心（站）應(yīng)與社區(qū)醫(yī)院、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)中心（站）加強合作，實現(xiàn)資源共享。

3.將養(yǎng)老醫(yī)療護理與基本醫(yī)療保險制度銜接。養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)內(nèi)獨立設(shè)置的醫(yī)院、衛(wèi)生所（醫(yī)務(wù)室）和服務(wù)于社區(qū)居家養(yǎng)老的醫(yī)療機構(gòu)，可向當?shù)厝松绮块T申請，納入當?shù)鼗踞t(yī)療保障定點范圍。

（九）建立和完善養(yǎng)老服務(wù)的配套制度、政策

1.建立養(yǎng)老服務(wù)體系的組織管理制度。省一級要建立養(yǎng)老服務(wù)體系聯(lián)席會議制度，各地要相應(yīng)成立社會養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)導和工作機構(gòu)，省、市、 縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）要建立養(yǎng)老服務(wù)指導中心，各級政府要將養(yǎng)老服務(wù)管理系統(tǒng)建設(shè)工作納入績效考核體系。

2.健全養(yǎng)老服務(wù)體系法律法規(guī)。建議借鑒發(fā)達國家和地區(qū)的先進經(jīng)驗，制定出臺《老年人福利條例》、《老年人社會服務(wù)條例》和《老年人護理保險條例》等與養(yǎng)老服務(wù)密切相關(guān)的法律法規(guī)。并加快研究制定居家養(yǎng)老服務(wù)管理辦法和有關(guān)的配套法規(guī)，如《廣東省社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務(wù)標準》、《廣東省社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務(wù)需求評估辦法》等。

3.制定促進養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的土地、金融、稅收優(yōu)惠政策。為促進多種社會主體參與社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，必須實施一系列有關(guān)土地、金融、稅收方面的優(yōu)惠政策。一要保障土地供應(yīng)。對福利性、非營利性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)用地，符合國家有關(guān)規(guī)定的可依法按照土地劃撥目錄劃撥土地；對經(jīng)營性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)保障土地供應(yīng)，并按照市場機制運作。二要加大金融扶持。支持金融機構(gòu)創(chuàng)新信貸品種，增加對養(yǎng)老機構(gòu)及其建設(shè)項目的信貸投入，適當放寬貸款條件，盡量降低擔保條件，提供優(yōu)惠利率。三要減免服務(wù)稅費。依法依規(guī)減免養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的各項稅費。

4.實施養(yǎng)老補貼制度?？蓪W習浙江經(jīng)驗，對老年人實行養(yǎng)老補貼制度，這一機制使得財政性資金從補供方轉(zhuǎn)向補需方，切實解決困難家庭中失能老人的養(yǎng)老服務(wù)問題。另外，有條件的地區(qū)可結(jié)合當?shù)貙嶋H，探索建立高齡老人津貼制度。

5.建立購房、社會保障繳費優(yōu)惠制度。通過購房和社會保障繳費優(yōu)惠政策，發(fā)揮家庭成員因素在居家養(yǎng)老服務(wù)中的基礎(chǔ)性作用。學習新加坡經(jīng)驗，對與老年人共同居住者在購房時實行優(yōu)先與優(yōu)惠政策；學習英國和瑞典等福利國家經(jīng)驗，對提供居家養(yǎng)老服務(wù)的家庭成員者給予社會保障繳費認同，家庭成員每照顧未成年家庭成員、長期患病的家庭成員以及年邁的家庭成員一年，可以免除一定周數(shù)的社會保障繳費。

總之，為解決養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)實踐難題，必須明確工作重點和發(fā)展思路。一是重點做好以下幾個關(guān)鍵領(lǐng)域工作：大力推廣居家養(yǎng)老模式；重力建設(shè)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施；調(diào)整機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)結(jié)構(gòu)。二是推進養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的改革，主要是要開放市場，通過公建民營、民辦公助、政府購買服務(wù)等多種模式，鼓勵社會組織、企業(yè)和個人共同參與投資興辦市場化養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。三是建立和完善養(yǎng)老服務(wù)的配套制度，包括：設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)的財政投入專項制度；建立養(yǎng)老服務(wù)體系的組織管理制度；實施養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的土地、金融、稅收優(yōu)惠制度；推行養(yǎng)老補貼制度等，并出臺養(yǎng)老服務(wù)體系法律法規(guī)。

注釋：

①數(shù)據(jù)依據(jù)廣東近年來人口生育、死亡和遷移的狀況和模式，以2011年人口數(shù)據(jù)為基數(shù)，按中方案綜合測算出來.

②廣東老年公共事務(wù)研究中心.廣東老年人生活方式及需求狀況調(diào)查報告，2013中國養(yǎng)老高峰論壇，http：//lgbj.heyuan.gov.cn/show.aspx?ValID=757.

③數(shù)據(jù)來源于《中國民政統(tǒng)計年鑒2012》.

④數(shù)據(jù)來源廣東省老齡辦城鄉(xiāng)老年人口狀況追蹤調(diào)查（2010年）.

⑤根據(jù)《中國民政統(tǒng)計年鑒2012》相關(guān)數(shù)據(jù)整理計算.

⑥2011年數(shù)據(jù)來自《中國民政統(tǒng)計年鑒2012》；2013年數(shù)據(jù)來自盧文潔，《16.9萬床位住8.7萬人養(yǎng)老床位近半空置》，《廣州日報》，2013年7月9日.

⑦數(shù)據(jù)來源于廣東省民政廳，http：//www.gdmz.gov.cn/zwgk/zwxw/201209/t20120926_31435.htm.

（責任編輯：盧小文）

【中圖分類號】D669.6

doi：10.3969/j.issn.1674-7178.2014.01.013

作者簡介：柏萍，廣東省社會科學院研究員，從事社會保障、社會建設(shè)研究。

The Ideas and Countermeasures to Promote the Old-aged Service System in Guangdong

Bo Ping

Abstract：The development of social care services and the improvement of old-aged service system is a long-term strategic task in response to the aging of population.Guangdong is one of China’s most populous provinces in terms of senior citizens,its old-aged service system is facing a shortage and imbalance of resources,lacking in home care support systems,inadequate institutional facilities and professional talents.In order to change the situation,we must be clear about our development objectives,concepts and principles,advocate home care model,construct community service facilities,adjust pension service structure,open pension services market,deepen reform,improve the supporting system and build relevant institution.

Keywords：old-aged service system; development idea; countermeasure