民主黨派參與公共決策的必要性、可行性及發(fā)展方向

吳偉興，邢賀超

（1.中國(guó)科學(xué)院大學(xué) 人文學(xué)院， 北京 100049；2.中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院， 北京 100872）

在黨的第十八次全國(guó)代表大會(huì)上，胡錦濤同志指出：“加強(qiáng)同民主黨派的政治協(xié)商，把政治協(xié)商納入決策程序，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策之中，增強(qiáng)民主協(xié)商實(shí)效性；深入進(jìn)行專(zhuān)題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商?！盵1]這一重要部署再次確認(rèn)了《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見(jiàn)》中關(guān)于政治協(xié)商的表述[2]，并且將其向前推進(jìn)，明確了政治協(xié)商的基本形式。政治協(xié)商是社會(huì)主義民主制度的重要組成部分，也是各民主黨派參與重大公共決策的重要形式。民主黨派參與公共決策，是社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的內(nèi)在要求，也是當(dāng)前公共決策實(shí)踐的客觀需要；具備良好的參與基礎(chǔ)，也具有廣闊的發(fā)展空間。

一、社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)需要公眾參與公共決策

（一）協(xié)商民主理論的基本內(nèi)涵

現(xiàn)代的協(xié)商民主理論，起源于對(duì)西方經(jīng)典的代議民主和選舉民主制度的反思，從自由主義傳統(tǒng)和批判理論中汲取營(yíng)養(yǎng)，強(qiáng)調(diào)公民參與和政治協(xié)商對(duì)于民主政治制度的重要性。約瑟夫?畢塞特教授在《協(xié)商民主：共和政府的多數(shù)原則》一文中，倡導(dǎo)公民參與而反對(duì)精英主義對(duì)憲政的解釋?zhuān)⑹状问褂昧恕皡f(xié)商民主”的概念。此后，伯納德?曼寧和喬舒亞?科恩等學(xué)者對(duì)協(xié)商民主概念做了進(jìn)一步解釋?zhuān)箙f(xié)商民主理論在學(xué)術(shù)界引起了廣泛關(guān)注。當(dāng)代著名學(xué)者，如約翰?羅爾斯和于爾根?哈貝馬斯等，也先后發(fā)表了協(xié)商民主方面的論文和著作，推動(dòng)了協(xié)商民主理論的完善和發(fā)展。[3]

對(duì)于協(xié)商民主的內(nèi)涵，不同的研究者見(jiàn)仁見(jiàn)智，大體上來(lái)看，主要有三種不同的認(rèn)識(shí)，一是將協(xié)商民主視為一種決策體制，抑或決策方式，即公共決策是在相關(guān)利益群體公開(kāi)討論的基礎(chǔ)上做出的；二是將協(xié)商民主視為一種民主治理形式，主張通過(guò)多元主體間的對(duì)話(huà)和討論做出民主的決策、實(shí)現(xiàn)有效的民主治理；三是將協(xié)商民主視為一種團(tuán)體組織或者政府形式，即其中的所有事務(wù)都由成員的自由討論、協(xié)商所決定。[3]認(rèn)識(shí)角度的差異導(dǎo)致了對(duì)協(xié)商民主的不同定位和理解。

理論解釋的差異并不妨礙對(duì)本質(zhì)的探討。協(xié)商民主理論來(lái)源于現(xiàn)實(shí)：現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)了分工的精細(xì)化和利益的多元化，不同群體間的訴求存在著很大的分歧。在此種社會(huì)利益格局中，要維護(hù)社會(huì)的團(tuán)結(jié)和穩(wěn)定，公共決策就必需得到各方的認(rèn)同，而利益相關(guān)者的參與和協(xié)商就至關(guān)重要。這正是協(xié)商民主理論的現(xiàn)實(shí)基點(diǎn)。在公共決策中，不同的利益主體需要基于理性，積極參與相關(guān)的事項(xiàng)并進(jìn)行公開(kāi)的討論、對(duì)話(huà)和交流，在取得一定共識(shí)的基礎(chǔ)上做出民主的決策。協(xié)商民主理論的核心就在于理性的公共協(xié)商。[4]協(xié)商的過(guò)程本身就賦予了公共政策以合法性，公眾的參與是協(xié)商的基礎(chǔ)，也是政策合法化的關(guān)鍵。

（二）中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主制度的發(fā)展

社會(huì)主義協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式，完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)其廣泛、多層、制度化發(fā)展，是我國(guó)民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容。

協(xié)商民主制度在我國(guó)具有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。早在抗戰(zhàn)時(shí)期，根據(jù)地民主政權(quán)就重視愛(ài)國(guó)人士、無(wú)黨派人士的參與，實(shí)行“三三制”的參議會(huì)制度，為抗戰(zhàn)的勝利提供了制度保障。人民政協(xié)成立后，共產(chǎn)黨與各民主黨派、無(wú)黨派人士、愛(ài)國(guó)人士以此為平臺(tái)，先后就建國(guó)方略、土地改革、社會(huì)主義改造等重大事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商，保障了社會(huì)主義建設(shè)的順利推進(jìn)，也為各界人士參與重大決策創(chuàng)造了條件。在此過(guò)程中，共產(chǎn)黨執(zhí)政、各民主黨派參政的多黨合作制度不斷完善，為民主黨派參與公共決策提供了制度化保障。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)民主政治建設(shè)得到了迅速發(fā)展，在不斷完善多黨合作和政治協(xié)商制度的同時(shí)，協(xié)商民主的實(shí)現(xiàn)形式也更為多樣化。近些年，重大公共決策的聽(tīng)證制度不斷完善，保障了公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。浙江等地基層民主實(shí)踐中出現(xiàn)的“民主懇談會(huì)”、“民主談心會(huì)”等制度，以民眾的參與和協(xié)商為政策制定的基礎(chǔ)；在許多城市社區(qū)中都出現(xiàn)了“社區(qū)議事會(huì)”，將社區(qū)的事情交由社區(qū)居民自己決定。實(shí)踐中出現(xiàn)的各種形式的協(xié)商民主制度，其核心是鼓勵(lì)民眾的參與及基于理性的協(xié)商，有效地促進(jìn)了公共決策的科學(xué)化、民主化。

我國(guó)的協(xié)商民主制度，起源于黨派間的政治協(xié)商，隨著社會(huì)主義民主政治建設(shè)的推進(jìn)，現(xiàn)已超出黨派協(xié)商的范圍而在社區(qū)和基層生根發(fā)芽，具有多種實(shí)現(xiàn)形式。同西方國(guó)家的協(xié)商民主相似，兩者都認(rèn)識(shí)到社會(huì)利益群體的多元化，承認(rèn)利益相關(guān)者參與公共決策的權(quán)利，強(qiáng)調(diào)達(dá)成共識(shí)的重要意義，傾向于制約和監(jiān)督政治權(quán)力。[5]然而，兩者具有根本上的不同。中國(guó)特色的社會(huì)主義協(xié)商民主，其前提是堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，政治協(xié)商中有個(gè)核心和領(lǐng)導(dǎo)力量；共產(chǎn)黨與各民主黨派具有共同的政治基礎(chǔ)，在根本利益上是一致的。同時(shí)，社會(huì)主義協(xié)商民主是人民民主的重要形式，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)最廣大人民的根本利益；政治協(xié)商制度同人民代表大會(huì)制度相輔相成，選舉民主與協(xié)商民主互為補(bǔ)充。[6]從本質(zhì)上來(lái)講，我國(guó)的社會(huì)主義協(xié)商民主較西方國(guó)家具有內(nèi)在的優(yōu)越性。

二、我國(guó)當(dāng)前的公共決策過(guò)程客觀上需要完善公眾參與

（一）公共決策的科學(xué)化、民主化內(nèi)在要求參與主體的多元化

2004年9月發(fā)布的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》中指出，“改革和完善決策機(jī)制，推進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化”，并提出要完善重大決策的規(guī)則和程序、特定事項(xiàng)要進(jìn)行專(zhuān)家論證和決策評(píng)估、建立決策失誤追究制度、建立決策咨詢(xún)機(jī)制和信息支持系統(tǒng)等，“使決策真正建立在科學(xué)、民主的基礎(chǔ)之上”。[7]公共決策的科學(xué)化、民主化，是降低決策成本、提高決策質(zhì)量、提升管理水平的必然要求，也是加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重要方面。

公共決策是指公共組織在管理社會(huì)公共事務(wù)過(guò)程中所做出的決定，關(guān)系到社會(huì)的公共利益。公共決策的科學(xué)化，是指公共決策這一主觀活動(dòng)要符合客觀事物的實(shí)際，并運(yùn)用科學(xué)的理論、方法、手段和體制進(jìn)行決策。公共決策的民主化，是指在公共決策的過(guò)程中，使人們?nèi)罕姵浞中惺箙⑴c決策的民主權(quán)利，并廣泛聽(tīng)取各行業(yè)專(zhuān)家學(xué)者的意見(jiàn)和建議，使決策能夠充分體現(xiàn)民意，實(shí)現(xiàn)人民群眾的根本利益。[8](P54)公共決策的科學(xué)化和民主化，并不存在本質(zhì)上的張力?？茖W(xué)決策手段和技術(shù)的運(yùn)用，可以為相關(guān)群體的參與提供條件和便利；各類(lèi)主體參與決策過(guò)程，有助于全面認(rèn)識(shí)政策問(wèn)題，提高決策的科學(xué)化水平。

公共決策的科學(xué)化和民主化，內(nèi)在地要求相關(guān)政策主體的參與，實(shí)現(xiàn)參與主體的多元化?，F(xiàn)代社會(huì)日益復(fù)雜，單個(gè)公共政策往往涉及多個(gè)群體，其間的利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。正確認(rèn)識(shí)政策問(wèn)題，客觀看待政策環(huán)境，就必須建立在各種利益群體真實(shí)參與的基礎(chǔ)上；離開(kāi)了各種政策主體的參與，公共決策的科學(xué)化就無(wú)從談起。公共決策的民主化，本質(zhì)上就是要求包括公眾在內(nèi)的多元利益主體參與公共決策，并對(duì)決策的結(jié)果產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。

（二）克服當(dāng)前決策模式的弊端需要公眾參與

我國(guó)當(dāng)前的公共決策中，少數(shù)精英群體主導(dǎo)了政策議程，公眾的參與程度較低、參與效果較差，公共政策的科學(xué)化和民主化程度不夠，產(chǎn)生了諸多問(wèn)題?？朔?dāng)前決策模式的弊端，需要加強(qiáng)公眾的參與和監(jiān)督。

以科技政策為例。由于科技文化發(fā)展相對(duì)落后，政策安排形式具有特殊性，我國(guó)重大公共決策的出臺(tái)主要由政府官員、知識(shí)分子、經(jīng)濟(jì)精英等少數(shù)群體控制，公眾參與的廣度和深度極為有限。這種精英決策為主的模式，能夠提高決策效率、降低決策的直接成本，但也很容易產(chǎn)生政策壟斷、政治俘獲等現(xiàn)象，對(duì)公共利益造成危害，并引發(fā)一系列問(wèn)題。

一是政策制定主體壟斷造成資源使用效率不高。作為公共政策的直接參與者和制定者，精英群體對(duì)公共資源的分配享有優(yōu)先權(quán)，造成公共資源的高度集中，缺少公平性?？萍疾拷y(tǒng)計(jì)信息顯示，我國(guó)的研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)由2005年的2450億元，增加到2010年的7062.6億元；占GDP的比重由2005年的1.32%提高到2010年的1.76%；研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）全時(shí)當(dāng)量人員數(shù)量由2005年的136.5萬(wàn)人增加到2010年的255萬(wàn)人。[9]然而，科研經(jīng)費(fèi)總量和科研人員數(shù)量的快速增長(zhǎng)，并不能反映科技事業(yè)發(fā)展的全部情況。在研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)的分配和重點(diǎn)支持領(lǐng)域的選擇方面，參與科技發(fā)展規(guī)劃制定的科技部門(mén)官員、院士、專(zhuān)家、科技企業(yè)負(fù)責(zé)人等起到了支配性作用，大多以自己研究中的項(xiàng)目和領(lǐng)域?yàn)橹С謱?duì)象，從而吸引了大量資金，造成資源分配的不均。其結(jié)果是，我國(guó)科技事業(yè)發(fā)展規(guī)劃被扭曲，不能很好地反映現(xiàn)實(shí)情況，有限的資源往往投到非急需發(fā)展的領(lǐng)域，利用效率較低，產(chǎn)生巨大的機(jī)會(huì)成本。

二是資源高度集中產(chǎn)生嚴(yán)重的尋租問(wèn)題。公共資源的高度集中必然導(dǎo)致資源利用率低下，投入與產(chǎn)出難以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)結(jié)果。據(jù)審計(jì)工作報(bào)告顯示，審計(jì)調(diào)查的8個(gè)國(guó)家科技重大專(zhuān)項(xiàng)中央財(cái)政累計(jì)投入347.61億元，共立項(xiàng)課題3294個(gè)，但截止2011年底，8個(gè)重大專(zhuān)項(xiàng)中93%的應(yīng)驗(yàn)收課題未完成驗(yàn)收，有2個(gè)專(zhuān)項(xiàng)的134個(gè)“十一五”課題尚未驗(yàn)收，又被批準(zhǔn)或推薦為“十二五”滾動(dòng)支持課題，不符合相關(guān)要求；抽查84個(gè)課題的2401項(xiàng)（篇）成果中，有582項(xiàng)用其他科研課題的成果充抵。[10]只見(jiàn)投入，不見(jiàn)驗(yàn)收，違反規(guī)定，亂給項(xiàng)目，其深層次原因就是科技資源分配中的尋租。科技資源的分配由少數(shù)精英控制，決策過(guò)程不透明，公眾缺乏有效監(jiān)督，其中的尋租行為不可避免，以至有限的資源被大量投入到低效甚至無(wú)效的項(xiàng)目中，造成資源的極大浪費(fèi)。

測(cè)試系統(tǒng)為單場(chǎng)景和多場(chǎng)景,計(jì)劃周期為2年的中長(zhǎng)期調(diào)度問(wèn)題,包含2臺(tái)火電機(jī)組、6臺(tái)水電機(jī)組共8臺(tái)機(jī)組,其中機(jī)組的原始數(shù)據(jù)來(lái)自于文獻(xiàn)[15]。

三是公眾對(duì)政策制定主體和決策過(guò)程缺乏信任。公共政策與社會(huì)生活息息相關(guān)，當(dāng)公共決策失誤引發(fā)問(wèn)題時(shí)，人們就開(kāi)始質(zhì)疑政策的制定。[11]公共決策壟斷在少數(shù)主體手中，公共決策過(guò)程不透明，故而當(dāng)問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)，公眾必然會(huì)對(duì)政策制定的合理性提出質(zhì)疑，引發(fā)對(duì)政策制定主體的不信任。2011年7月溫州動(dòng)車(chē)追尾事故發(fā)生后，引發(fā)了廣大民眾對(duì)高鐵技術(shù)、高鐵修建決策內(nèi)幕的嚴(yán)重質(zhì)疑。如果對(duì)相關(guān)事件的質(zhì)疑不能得到有關(guān)部門(mén)的及時(shí)回應(yīng)和令人滿(mǎn)意的解釋?zhuān)妼?duì)政策制定的不信任會(huì)加劇，公眾的態(tài)度會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)變，政府的公信力也會(huì)下降。

科技政策制定中產(chǎn)生的種種問(wèn)題，其根源在于公眾、相關(guān)利益主體對(duì)決策過(guò)程的參與不夠，其解決之道在于吸引相關(guān)利益主體參與公共決策的制定。韓國(guó)自1982年起，建立由總統(tǒng)任主席，官、產(chǎn)、研各界代表參加的科技振興擴(kuò)大會(huì)議制度，1988年以后以民間為主導(dǎo)，讓民眾更廣泛地參與國(guó)家的科技決策。德國(guó)在2001年成立創(chuàng)新咨詢(xún)委員會(huì)，還組織廣泛開(kāi)展研究對(duì)話(huà)活動(dòng)，包含當(dāng)前與全社會(huì)息息相關(guān)的緊要問(wèn)題。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，公眾參與重大科技政策的制定，既提高了政策的支持力度，也有效提升了公眾的科學(xué)素養(yǎng)，值得我們借鑒。

（三）當(dāng)前公共決策中的公眾參與相對(duì)不足

公共決策的科學(xué)化、民主化，克服當(dāng)前決策模式的弊端，都要求公眾及相關(guān)利益主體的參與。然而，我國(guó)當(dāng)前的公共政策制定中，公眾參與存在著許多問(wèn)題。

一是公眾參與公共決策缺乏制度性保障。[12]目前，保障公眾參與公共決策的相關(guān)法律文件，過(guò)于寬泛而不夠具體，制度建設(shè)缺乏可操作性，在實(shí)現(xiàn)中存在著較大困難。就信息公開(kāi)制度而言，相關(guān)部門(mén)往往以涉密為由而加以限制，公眾在獲取相關(guān)信息方面存在很大障礙，信息的不對(duì)稱(chēng)使得公眾的參與效果大打折扣。重大決策的聽(tīng)證制度，往往流于形式，參與公眾的代表性不足，公眾的意見(jiàn)和建議很難對(duì)最終的政策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。由于缺乏制度性保障，公眾參與的效能感較差，參與的動(dòng)力不足。

二是公眾參與公共決策的組織化程度低。公眾以個(gè)人身份同相關(guān)部門(mén)進(jìn)行對(duì)話(huà)，表達(dá)相關(guān)利益訴求，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)公共決策的影響。然而，由于資源和能力的限制，單個(gè)公民在與決策部門(mén)的利益博弈中，往往缺乏平等的對(duì)話(huà)和互動(dòng)能力，對(duì)決策的影響力十分有限?，F(xiàn)代社會(huì)是個(gè)高度組織化的社會(huì)，公眾參與的組織化程度直接決定了對(duì)公共決策的影響程度。我國(guó)當(dāng)前的公共決策中，公眾參與大多呈現(xiàn)出非組織化特點(diǎn)，個(gè)體公眾在參與過(guò)程中往往帶有情緒性、非理性的特征，缺乏組織力量的支持，很難對(duì)決策造成實(shí)質(zhì)性的重大影響。

三是參與渠道不暢通。我國(guó)當(dāng)前的公眾參與缺乏制度化的渠道，公眾創(chuàng)設(shè)政策議程的能力極為有限，多數(shù)情況下僅是散射性的意見(jiàn)表達(dá)。公眾參與公共決策的效果，往往取決于政策制定主體的認(rèn)知和意愿，偶然性因素的影響較大。體制內(nèi)的聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)和公開(kāi)征求意見(jiàn)等渠道，往往流于形式，參與的范圍很窄，難以形成公眾的有效參與。體制外的借助于輿論的參與，往往受特定時(shí)間、特定環(huán)境、特定因素的影響，成功的案例無(wú)法復(fù)制，很難加以推廣。概言之，當(dāng)前的公眾參與公共決策的渠道不夠通暢、方式較為有限，參與的效果較差，需要進(jìn)一步完善公眾的參與。

三、民主黨派參與公共決策具有良好的基礎(chǔ)

（一）民主黨派參與公共決策具有特殊意義

民主黨派參與公共決策，不同于政府有關(guān)部門(mén)的參與，它并不是公共政策的直接制定者和最終決定者；也有別于一般意義上的公眾參與，它具有制度化的參與渠道和方式，能有效推動(dòng)公共決策的科學(xué)化、民主化。同時(shí)，民主黨派以政治協(xié)商會(huì)議為平臺(tái)，參政議政、建言獻(xiàn)策、民主監(jiān)督，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度的重要組成部分，也是推動(dòng)社會(huì)主義協(xié)商民主制度建設(shè)和政治文明發(fā)展的內(nèi)在要求，具有特殊意義。

民主黨派成員參與公共決策，既是一般意義上的公眾參與的重要組成部分，也是發(fā)揮民主黨派參政議政、民主監(jiān)督等功能的內(nèi)在要求，具有雙重的重要意義。民主黨派依托政治協(xié)商會(huì)議，通過(guò)制度化的渠道，就重大公共決策問(wèn)題同相關(guān)部門(mén)進(jìn)行討論、審議、懇談和協(xié)商，是參與公共決策的主要形式。隨著我國(guó)政黨制度和政治協(xié)商制度的日益完善，民主黨派參與公共決策的范圍和程度得到了較大拓展，取得了顯著的實(shí)際成效。

（二）民主黨派參與公共決策具有充足的法理依據(jù)

1989年12月發(fā)布的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見(jiàn)》，[13]2005年2月發(fā)布的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見(jiàn)》，[2]以及2007年11月發(fā)布的《中國(guó)的政黨制度》白皮書(shū)，[14]先后肯定“民主黨派在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下參政”，主要內(nèi)容包括“參加國(guó)家政權(quán)，參與國(guó)家大政方針和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人選的協(xié)商，參與國(guó)家事務(wù)的管理，參與國(guó)家方針政策、法律法規(guī)的制定和執(zhí)行”，即“一參加三參與”。同時(shí)強(qiáng)調(diào)，參政黨的地位和參政權(quán)利受到憲法和法律的保護(hù)，為民主黨派參政議政提供了法律保障。

由此可見(jiàn)，民主黨派參與公共決策有充足的法律依據(jù)和保障，是中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度的有機(jī)組成部分。不可忽視的是，中國(guó)共產(chǎn)黨既是執(zhí)政黨也是領(lǐng)導(dǎo)黨，各級(jí)黨委組織在我國(guó)公共決策中處于核心地位，發(fā)揮著政治領(lǐng)導(dǎo)的作用。民主黨派是參政黨，主要功能是參與政治過(guò)程，進(jìn)行利益表達(dá)和綜合，通過(guò)各種形式影響公共決策?？傮w而言，民主黨派參與、影響、監(jiān)督政策的制定和執(zhí)行，但并非公共政策的最終決定者。盡管如此，這種非決定性的角色卻至關(guān)重要，對(duì)于公共決策的科學(xué)化、民主化具有重要意義。

（三）民主黨派參與公共決策具有明顯的人才優(yōu)勢(shì)

我國(guó)的八大民主黨派匯集了一大批高級(jí)知識(shí)分子，他們分布在各行各業(yè)，普遍具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，自覺(jué)地從多學(xué)科、多角度研究當(dāng)前的社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題，并向有關(guān)部門(mén)提交高水平的研究報(bào)告，為公共決策提供了強(qiáng)大的智力支持。

民主黨派與執(zhí)政黨以及相關(guān)政府部門(mén)間不存在隸屬關(guān)系，多數(shù)成員來(lái)自高校和科研單位，在一定程度上保證了研究的相對(duì)獨(dú)立性和超脫性，從而保障了參與公共決策時(shí)的客觀性和公正性。同時(shí)，民主黨派作為參政黨，本身就有參政議政、建言獻(xiàn)策的功能，與執(zhí)政黨和政府保持高層次交流，并且有“建言直通車(chē)”等制度化的參與渠道，其專(zhuān)題研究成果更容易得到相關(guān)決策者的關(guān)注和重視，從而影響政策議程。

（四）民主黨派參與公共決策具有強(qiáng)有力的組織保障

民主黨派參與公共決策有組織化、制度化的保障，在參與效果上具有明顯優(yōu)勢(shì)。民主黨派在全國(guó)主要城市和地區(qū)，都建立了各級(jí)黨組織，形成了較為完善的組織體系，為參政議政提供了保障。針對(duì)社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題或者重大研究課題，民主黨派可以快速組織本黨派的相關(guān)專(zhuān)家、學(xué)者進(jìn)行研究討論，形成相關(guān)報(bào)告或者政策建議，提交相關(guān)部門(mén)，以影響政府的最終決策。

民主黨派的各級(jí)組織，同共產(chǎn)黨的組織體系相對(duì)應(yīng)，并接受后者的領(lǐng)導(dǎo)；同時(shí)，以各級(jí)政協(xié)組織為平臺(tái)，發(fā)揮參政議政、民主監(jiān)督的作用，這在很大程度上保障了參與公共決策的質(zhì)量和效果。民主黨派中的各類(lèi)專(zhuān)業(yè)知識(shí)分子，或者針對(duì)特定問(wèn)題組織的課題組，其研究報(bào)告或者政策建議，可以通過(guò)政協(xié)組織提交給同級(jí)的共產(chǎn)黨組織，或者直接反饋到政府相關(guān)部門(mén)。對(duì)于重大事件或問(wèn)題的研究報(bào)告，可以由本黨派中央組織加以整合后直接匯報(bào)給國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人。民主黨派完善的各級(jí)組織體系，以及同各級(jí)執(zhí)政黨組織的制度化聯(lián)系，避免了個(gè)體參與公共決策的非理性、群體化、盲目性等弊端，克服了力量小、影響小、效果差的問(wèn)題，有效保障了對(duì)公共決策的影響力和參與的質(zhì)量。

四、民主黨派參與公共決策的現(xiàn)實(shí)障礙及前景思考

（一）民主黨派在參與公共決策中存在的主要問(wèn)題

民主黨派參政議政，是其自身固有的功能，具有良好的基礎(chǔ)和得天獨(dú)厚的條件。然而，從當(dāng)前的實(shí)踐中來(lái)看，民主黨派參與公共決策，仍有一定的局限性，有被“逐漸邊緣化”[15]的危險(xiǎn)，存在著一些問(wèn)題。

首先，民主黨派的提案、報(bào)告、建議等，對(duì)政府相關(guān)部門(mén)缺乏權(quán)威性影響。中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，各民主黨派是參政黨，政協(xié)組織在現(xiàn)階段更多的是發(fā)揮決策咨詢(xún)的作用。從制度設(shè)計(jì)上來(lái)講，民主黨派對(duì)于各級(jí)政府組織或者政府部門(mén)，沒(méi)有直接的權(quán)威性影響，其提交的政策建議、研究報(bào)告等并不具有現(xiàn)實(shí)影響力，民主黨派的提案只有通過(guò)共產(chǎn)黨組織的認(rèn)可后才能發(fā)揮作用。此外，對(duì)于已采納的提案，民主黨派的監(jiān)督作用也較為有限。其結(jié)果是，政府相關(guān)部門(mén)對(duì)民主黨派成員以個(gè)人名義提交的研究報(bào)告的重視程度不夠，即使對(duì)于以組織名義提交的報(bào)告，除非受到上級(jí)部門(mén)的督促，否則也很難加以重視。

其次，民主黨派提交的研究成果在實(shí)際中的運(yùn)用較為有限。[16]從實(shí)際中來(lái)看，民主黨派提交的研究成果，運(yùn)用的范圍較為有限。固然，這同政府部門(mén)的重視程度不夠，研究報(bào)告沒(méi)有現(xiàn)實(shí)約束力密切相關(guān)，但并不是問(wèn)題的全部?，F(xiàn)代社會(huì)問(wèn)題日益復(fù)雜，同時(shí)政府又壟斷了社會(huì)上的大部分信息，而信息公開(kāi)方面的法律規(guī)范在實(shí)施中存在困難，加之調(diào)研成本等因素的考慮，研究相關(guān)問(wèn)題所必需的信息難以全面搜集，使研究受到較大局限。這也決定了民主黨派提交的相關(guān)研究成果在實(shí)際運(yùn)用中會(huì)有一定局限。

此外，民主黨派參與公共決策的民意基礎(chǔ)較弱。民主黨派的成員大多是各行各業(yè)的高級(jí)知識(shí)分子、專(zhuān)家學(xué)者等精英人士，來(lái)自社會(huì)的中上層，而在社會(huì)底層的基礎(chǔ)薄弱，這也是由我國(guó)的政治體制和政黨體制決定的。民主黨派同社會(huì)中下層的聯(lián)系較少，代表性較弱，在實(shí)際的調(diào)研中遇到不少障礙。其結(jié)果是，民主黨派提交的政策建議、調(diào)研報(bào)告等研究成果，同中下層人民群眾的切身利益并不密切相關(guān)，并不能很好地反映底層群眾的呼聲。盡管民主黨派密切關(guān)注社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題，但總體上來(lái)看，提案同中下層人們?nèi)罕姷男枨笾g還存在著一定距離。

（二）進(jìn)一步健全和完善民主黨派參與公共決策的制度保障

保障民主黨派有效參與公共決策，從根本上來(lái)講需要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，促使民主黨派參政議政、民主監(jiān)督的職能能夠真正落到實(shí)處。本文認(rèn)為，進(jìn)一步健全和完善民主黨派參與公共決策的制度保障，可以在以下幾個(gè)方面進(jìn)行探索：

首先，建立重大公共決策合議制度。對(duì)于重大公共政策的制定，探索實(shí)施共產(chǎn)黨與各民主黨派共同參與的合議制度，民主黨派代表在組成的委員會(huì)中占據(jù)一定席位，堅(jiān)持一人一票的原則，最終決策采取多數(shù)票決制，結(jié)果具有法定約束力，并交由政府相關(guān)部門(mén)嚴(yán)格執(zhí)行。通過(guò)合議制，可以有效加強(qiáng)參政黨的作用，使民主黨派由政治咨詢(xún)的角色向參與決策的角色轉(zhuǎn)變，在促進(jìn)公共決策科學(xué)化、民主化的同時(shí)，也可以完善共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度，推動(dòng)社會(huì)主義政治文明的發(fā)展，同時(shí)也是政治體制改革的重要舉措。

其次，建立和完善民主黨派提案問(wèn)責(zé)制。為保障民主黨派的合理政策建議能夠得到有效實(shí)施，惠及相關(guān)利益群體，可以探索實(shí)行提案的問(wèn)責(zé)制。民主黨派以成員個(gè)人名義或者組織名義向共產(chǎn)黨組織提交的提案，經(jīng)討論認(rèn)可通過(guò)后，交由相關(guān)部門(mén)辦理；對(duì)提案的辦理情況要實(shí)行跟蹤制；如果出現(xiàn)問(wèn)題，民主黨派可以向同級(jí)共產(chǎn)黨黨委提出質(zhì)詢(xún)案或者問(wèn)責(zé)案，追究相關(guān)人員的責(zé)任，并做出相應(yīng)處理。同時(shí)，對(duì)于提交報(bào)告的民主黨派成員，也要采取責(zé)任追究制；如果在討論時(shí)發(fā)現(xiàn)報(bào)告中存在情況不實(shí)、信息造假等問(wèn)題，也要追究報(bào)告提交人的責(zé)任。通過(guò)提案的問(wèn)責(zé)制，可以提高民主黨派提案的質(zhì)量，也能夠保障合理的政策建議得到有效執(zhí)行。

再次，改善民主黨派調(diào)研環(huán)境，形成相關(guān)制度。民主黨派提出的提案、政策建議或研究報(bào)告等，必須建立在實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，必須深入一線(xiàn)了解實(shí)際情況，一份高質(zhì)量的調(diào)研報(bào)告甚至要進(jìn)行多次持續(xù)的調(diào)研。但現(xiàn)實(shí)情況卻是，民主黨派需要到有關(guān)部門(mén)了解情況時(shí)，往往被這些部門(mén)以各種借口推脫，這極大影響了民主黨派成員參政議政的積極性。因此，建議各級(jí)執(zhí)政黨黨委和政府研究出臺(tái)相應(yīng)的政策，為民主黨派成員的調(diào)研活動(dòng)提供便利和必要的支持。

[1]胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[EB/OL].http://www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/_113722546.htm.2012-11-09.

[2]中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見(jiàn)[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/GB/642/71380/102565/182/13406.html.2012-10-09.

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[10]審計(jì)報(bào)告:8個(gè)國(guó)家科技重大專(zhuān)項(xiàng)多數(shù)課題只見(jiàn)投錢(qián)不見(jiàn)驗(yàn)收[EB/OL].http://news.xinhuanet.com.2012-06-27.

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[13]中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見(jiàn)[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/GB/642/710/7187/7189/48193.html.2012-08-10.

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[16]楚龍強(qiáng).協(xié)商民主、統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)與公共政策[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2008，（01）.