我國養(yǎng)老金雙軌制改革問題探析

張飛霞

（蘭州商學院 長青學院財經(jīng)系，甘肅 蘭州 730020）

我國養(yǎng)老金雙軌制改革問題探析

張飛霞

（蘭州商學院 長青學院財經(jīng)系，甘肅 蘭州 730020）

我國養(yǎng)老保險雙軌制是我國計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型時期的產(chǎn)物，是指企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位采取兩種不同的養(yǎng)老體系。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，雙軌制的弊端越來越明顯，已成為阻礙社會公平實現(xiàn)的因素之一。

雙軌制；養(yǎng)老保險；機關(guān)事業(yè)單位；企業(yè)

一、雙軌制養(yǎng)老保險制度的產(chǎn)生

我國養(yǎng)老金雙軌制是指不同用工性質(zhì)的人員采取不同的退休養(yǎng)老金制度。企業(yè)職工實行“繳費型”統(tǒng)籌制度，即社會保險型模式；機關(guān)和事業(yè)單位公職人員的退休金由國家財政統(tǒng)一發(fā)放，即國家保障型模式。我國養(yǎng)老金雙軌制在建國初期已存在，當時企業(yè)職工的養(yǎng)老依據(jù)1951年頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》，政府機關(guān)與事業(yè)單位公職人員養(yǎng)老則依據(jù)《中央級直屬機關(guān)暫行供給標準》、《國家機關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》，且其養(yǎng)老標準優(yōu)于企業(yè)職工。1958年，國家發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》，在原有制度上放寬了機關(guān)事業(yè)單位職工的退休條件，提高了待遇標準，同時將國營、公私合營的企業(yè)、事業(yè)單位和國家機關(guān)、人民團體的工作人員退休辦法統(tǒng)一起來。1978年，由于國家整體形勢的變化，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》等文件，對于之前的制度進行了一些修改，重新將干部和工人統(tǒng)一的退休、退職辦法區(qū)分為兩個不同的制度。上個世紀90年代后，企業(yè)職工養(yǎng)老保險改革逐步進行，機關(guān)事業(yè)單位退休制度則一直停留在試點和探索階段，基本上仍然延續(xù)著20世紀50年代的退休金制度，使得兩個群體的養(yǎng)老保險制度開始分離，最終形成雙軌制養(yǎng)老保險制度。

二、當前我國養(yǎng)老金雙軌制試點改革

1992年，原人事部在云南、江蘇、福建、山東等地進行局部試點。1995年國家發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》后，各地均開展機關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革探索。2008年，國務(wù)院重啟事業(yè)單位改革，設(shè)立山西、上海、浙江、廣東、重慶共五個試點，要求事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革與企業(yè)基本一致。但是在試點的過程中由于各試點地區(qū)政策的地域性較強導(dǎo)致政策發(fā)展不均勻、統(tǒng)籌層次較低、部門分割試點引發(fā)不同群體的利益沖突等因素，使得養(yǎng)老金的試點改革效果不甚理想，阻礙了全國養(yǎng)老保險制度改革的順利進行。直到2014年5月15日國務(wù)院發(fā)布《事業(yè)單位人事管理條例》（以下簡稱《條例》），自7月1日起實施，其中明確規(guī)定，“事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會保險，工作人員依法享受社會保險待遇”?！稐l例》的頒布為徹底取消養(yǎng)老金“雙軌制”邁出了堅實的一步。

三、雙軌制養(yǎng)老保險制度存在的問題

（一）阻礙了人力資源的合理流動和配置

市場機制配置下的勞動力資源是供求雙方之間的雙向選擇。機關(guān)事業(yè)單位職工沒有養(yǎng)老金個人賬戶，一旦進入企業(yè)工作就得重新繳納養(yǎng)老保險。雖然國家曾出臺政策就機關(guān)事業(yè)單位職工和企業(yè)職工的人員流動的養(yǎng)老保險制度進行了相應(yīng)規(guī)定，但是由于企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位的待遇差距太大，很少有機關(guān)事業(yè)單位的職工愿意到企業(yè)工作，導(dǎo)致優(yōu)秀人才集中在機關(guān)事業(yè)單位?，F(xiàn)行制度下的勞動力流動多數(shù)意味著要放棄當前積累的養(yǎng)老權(quán)益，這導(dǎo)致勞動者流動成本的增加和流動可能性的降低，勞動力供給主體不具有真正的“自由”。

（二）加劇了社會的不公平

當前養(yǎng)老金不公平主要表現(xiàn)在兩個方面：一是繳費標準上的嚴重不公。機關(guān)事業(yè)單位退休職工吃“皇糧”，不用繳納養(yǎng)老金，退休后卻可以拿到退休前工資最多90%的退休金，而企業(yè)人員本人繳納8%的養(yǎng)老金，退休后拿到的養(yǎng)老金約為在職職工工資的50%～60%；二是退休后養(yǎng)老金領(lǐng)取金額標準的嚴重不公。2013年3月中國社會科學院發(fā)布的《中國社會保障收入再分配狀況調(diào)查》顯示，被調(diào)查的75.4%的企業(yè)職工養(yǎng)老金不高于2 000元，92.3%的機關(guān)事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老金卻都高于4 000元，兩者所得與付出的不對等容易使企業(yè)職工感到不公平，而這種不公平感有可能會引發(fā)群體的矛盾，進而影響到社會的和諧與穩(wěn)定。老有所養(yǎng)，不應(yīng)該因為從事的工作不同而產(chǎn)生差別。受這種不公平待遇的影響，廣大企業(yè)職工中斷繳費的現(xiàn)象較多，據(jù)統(tǒng)計，截至2013年累計有3 800萬人中斷了繳納保險。據(jù)人社部調(diào)查，約有23%的工作人口中斷了繳費。取消養(yǎng)老金雙軌制，填平存在的保障落差，才能真正消除養(yǎng)老保障的不公平。

（三）增加了國家的財政負擔

我國機關(guān)事業(yè)單位人員的退休金制度屬于國家保障模式，機關(guān)事業(yè)單位中退休人員的養(yǎng)老金由國家統(tǒng)包，政府從當期財政收入中根據(jù)支出需要劃撥資金進行全額支付，既沒有專門的預(yù)算科目也沒有專門的養(yǎng)老金基金，這種財政收入與退休費用混在一起管理的“現(xiàn)收現(xiàn)付”式養(yǎng)老金資金運作的模式，隨著機關(guān)、事業(yè)單位職工待遇水平近年來的不斷提高，制度設(shè)計缺乏相應(yīng)的調(diào)整機制，人口老齡化、機關(guān)事業(yè)單位職工人數(shù)的增加，給財政帶來的壓力不可小覷。據(jù)統(tǒng)計，2009年城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員12 525.8萬人，其中機關(guān)單位職工1 183.3萬人，事業(yè)單位職工2 929.8萬人。［1］

（四）養(yǎng)老金入不敷出，資金缺口大

目前，發(fā)達國家與發(fā)展中國家都承受著來自老齡化的養(yǎng)老金壓力。美國2012年5月測算的結(jié)果是，基本養(yǎng)老保險制度首次出現(xiàn)收不抵支的時點是2021年，繼而基金儲備枯竭為零的時點是2033年；中等發(fā)達國家韓國收不抵支的時點是2035年，基金枯竭的時點是2060年；人口只有470萬的發(fā)展中國家哥斯達黎加首次出現(xiàn)收不抵支的時點是2038年，基金殆盡的時點是2043年。［2］人口老齡化的加劇，制度設(shè)計導(dǎo)致的轉(zhuǎn)軌成本等因素，導(dǎo)致我國養(yǎng)老金入不敷出，存在較大的資金缺口。到2050年，中國60歲及以上人口占比是32.8%，而美國僅為27.0%，哥斯達黎加是30.2%。美國社?；鸾刂?012年底是2.73萬億美元，當年養(yǎng)老金支出是7 830億美元，備付能力是347%；而中國僅為154%（2.4萬億/1.5萬億）。換言之，美國的基金規(guī)模足以支付3年半的養(yǎng)老金支出，而中國只夠支付1年半。據(jù)此判斷，目前，中國養(yǎng)老金隱性債務(wù)的規(guī)?？隙ù笥?0萬億。［3］巨大的養(yǎng)老金缺口如何保證人們的日后生活成為人們關(guān)注的焦點。

四、全面取消雙軌制養(yǎng)老保險制度的對策

（一）建立最低養(yǎng)老金制度，維系底線公平

“底線公平”理論是從社會公正和發(fā)展的角度出發(fā)，強調(diào)對社會發(fā)展過程中處于弱勢群體利益的保障，強調(diào)“公平”是一種適度的公平。它是一條政府和社會必須保障、必須承擔的責任底線。該理論應(yīng)用到養(yǎng)老保險中，即為確定各地區(qū)的“最低養(yǎng)老金標準”，以保障退休人員的最低生活為基準，使他們不會因物價上漲而降低生活水平。最低養(yǎng)老金標準不受到個人職務(wù)、工作年限、繳費基數(shù)等因素的影響，是退休人員養(yǎng)老金收入的保障線。由于退休人員曾經(jīng)為經(jīng)濟發(fā)展做出了重大貢獻，有權(quán)利共享經(jīng)濟發(fā)展的成果，所以最低養(yǎng)老金應(yīng)該高于貧困線或者最低生活保障標準，其保障水平因各地經(jīng)濟發(fā)展水平不同做適當調(diào)整。由政府確定一個最低養(yǎng)老保險的底線值，底線以上的靠市場來調(diào)節(jié)，底線以下的要靠公共財政政策來調(diào)節(jié)。這樣一方面可以有效保障養(yǎng)老金過低人群的基本生活。另一方面，在滿足人民的基本生活需要之后，市場、企業(yè)和個人可以再進一步自我保障。

（二）構(gòu)建多層次的養(yǎng)老保險制度

無論是城鎮(zhèn)職工還是機關(guān)事業(yè)單位職工，單純地依靠基本養(yǎng)老保險無法很好地滿足退休后的生活水平，所以應(yīng)該構(gòu)建多層次的養(yǎng)老保險制度。

1.第一層次——基本養(yǎng)老保險

基本養(yǎng)老保險=基礎(chǔ)養(yǎng)老保險+個人賬戶養(yǎng)老金。這一層次的養(yǎng)老金應(yīng)以強制性、公益性和互濟性為基本原則，通過這一層次不僅真正實現(xiàn)了主體之間的公平,而且體現(xiàn)了養(yǎng)老保險制度的效率原則。第一，機關(guān)事業(yè)單位職工的基礎(chǔ)養(yǎng)老金仍然按照所在地上年度職工平均工資的20%發(fā)放，這一部分不受職工繳費基數(shù)的限制，只要繳費累計滿15年都可以領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金。退休者有權(quán)利共享經(jīng)濟發(fā)展的成果，這部分體現(xiàn)了養(yǎng)老保險的公平原則。第二，個人賬戶養(yǎng)老金的多少和個人對社會貢獻的大小相關(guān)聯(lián)。個人對社會的貢獻大、繳費基數(shù)高、繳費年限長，相應(yīng)的養(yǎng)老金就高；反之，個人對社會的貢獻小、繳費基數(shù)低、繳費年限短，相應(yīng)的養(yǎng)老金則低，這一部分充分體現(xiàn)了養(yǎng)老保險的效率原則?；攫B(yǎng)老金與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金采用相同的籌資模式、計發(fā)辦法和待遇標準。

2.第二層次——補充養(yǎng)老保險

補充養(yǎng)老金包括針對機關(guān)事業(yè)單位設(shè)立的職業(yè)年金和針對企業(yè)設(shè)立的企業(yè)年金。公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員應(yīng)當建立統(tǒng)一的補充養(yǎng)老保險，即機關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老金將由基本養(yǎng)老金和職業(yè)年金組成，這一部分應(yīng)該具有強制性。企業(yè)年金是企業(yè)根據(jù)單位的經(jīng)濟效益采取的一種補充養(yǎng)老保險制度，目前是一種自愿行為。企業(yè)年金不僅有利于提高勞動者的退休生活水平，也有利于調(diào)動職工積極性、吸引和保留人才。由于企業(yè)年金和企業(yè)的經(jīng)濟效益掛鉤，經(jīng)濟效益好的單位的職工有企業(yè)年金或者繳費的比例較高；而經(jīng)濟效益差的單位職工沒有企業(yè)年金或者繳費的比例較低。但是從實際情況來看，真正需要企業(yè)年金的往往是經(jīng)濟效益差的單位的職工。這種沒有強制性的企業(yè)年金反而人為地加劇了社會的不公平。所以，從公平的角度出發(fā)，補充養(yǎng)老保險這一塊也應(yīng)該由自愿性轉(zhuǎn)變?yōu)閺娭菩?，國家強制要求所有企業(yè)設(shè)立企業(yè)年金，同時機關(guān)事業(yè)單位的職業(yè)年金也必須具有強制性。

3.第三層次——個人儲蓄養(yǎng)老保險

個人儲蓄養(yǎng)老保險是個人根據(jù)自身的經(jīng)濟條件，采取自愿的原則，選擇經(jīng)辦機構(gòu)如銀行、商業(yè)保險公司來保障自己的晚年生活，它是一種自我養(yǎng)老。鼓勵自我養(yǎng)老，一方面可以減輕國家的財政負擔，另一方面可以保障職工的老年生活。

（三）做實個人賬戶，限制隱性債務(wù)規(guī)模的擴大

從2006年1月1日起，政府規(guī)定個人賬戶繳費比例從11%降低到8%。個人賬戶資金全部由個人繳費構(gòu)成，單位繳費全部融入社會統(tǒng)籌用于支付當期的養(yǎng)老金開支，這為做實個人賬戶邁出了堅實的一步。做實個人賬戶，可有效緩解養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)制成本的壓力。做實個人賬戶應(yīng)從以下幾方面入手：首先，在堅持社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基礎(chǔ)上，對現(xiàn)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度進行矯正和完善，基金管理也由原來的混賬管理改為分賬管理，獨立運營，互不擠占；其次，統(tǒng)籌基金用于當期養(yǎng)老金的發(fā)放，個人賬戶基金儲存積累只能用于個人養(yǎng)老，實現(xiàn)個人賬戶基金由空到實的根本轉(zhuǎn)變。［4］

合理控制隱性債務(wù)的規(guī)模，一方面，可以通過發(fā)行政府認可債券方式來逐步償還養(yǎng)老金隱性債務(wù)。政府發(fā)行的債券是以未來稅收為保證，這就將隱性債務(wù)的償還分攤到幾代人身上，而不是集中于一代人，有利于代際公平。另一方面，不斷完善我國現(xiàn)行的三支柱養(yǎng)老保險體系，第一支柱社會養(yǎng)老保險，第二支柱企業(yè)補充養(yǎng)老保險，第三支柱個人儲蓄性養(yǎng)老保險。在社會養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上，大力推行企業(yè)補充養(yǎng)老保險，要求建立企業(yè)年金制度，強制要求用人單位和職工必須參加，同時大力宣傳商業(yè)保險，鼓勵人們購買商業(yè)保險，以減輕養(yǎng)老基金負擔。

［1］吳昊.退休養(yǎng)老緣何受一肚子氣［J］.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，2011，（5）.

［2］劉曉梅，盧立群.國外養(yǎng)老金改革經(jīng)驗及對中國新農(nóng)保的啟示［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2013，（5）.

［3］儲昭將.我國養(yǎng)老保險制度研究——基于公平視角［D］.南京大學，2013.

［4］田逸嬌.關(guān)于養(yǎng)老金雙軌改革的一些思考［J］.財經(jīng)論壇，2013.

［責任編輯：楊曉丹］

Analysis of China`s Pension Double Track System Reform

ZHANG Fei-xia
（Economics Department,Lanzhou University of Finance,Lanzhou 730020,China）

China's old-age insurance system is formed as a result of China's special conditions,is a product of our country from planned economy system to the market economic system during the transition period, refers to the enterprises and institutions to adopt two kinds of different pension system.With the development of economy,obvious shortcomings of dual track system is more and more obvious,has become the main obstacle to the realization of social justice.

double track system;endowment insurance;institution;enterprise

F840.612

A

2014－06－15

1671-6671（2014）04-0005-04

蘭州商學院長青學院校級課題

張飛霞（1978－），女，甘肅白銀人，蘭州商學院長青學院財經(jīng)系副教授，研究方向：公共財政與公共經(jīng)濟。