我國(guó)養(yǎng)老金雙軌制改革問(wèn)題探析

張飛霞

（蘭州商學(xué)院 長(zhǎng)青學(xué)院財(cái)經(jīng)系，甘肅 蘭州 730020）

我國(guó)養(yǎng)老金雙軌制改革問(wèn)題探析

張飛霞

（蘭州商學(xué)院 長(zhǎng)青學(xué)院財(cái)經(jīng)系，甘肅 蘭州 730020）

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制是我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型時(shí)期的產(chǎn)物，是指企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位采取兩種不同的養(yǎng)老體系。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，雙軌制的弊端越來(lái)越明顯，已成為阻礙社會(huì)公平實(shí)現(xiàn)的因素之一。

雙軌制；養(yǎng)老保險(xiǎn)；機(jī)關(guān)事業(yè)單位；企業(yè)

一、雙軌制養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的產(chǎn)生

我國(guó)養(yǎng)老金雙軌制是指不同用工性質(zhì)的人員采取不同的退休養(yǎng)老金制度。企業(yè)職工實(shí)行“繳費(fèi)型”統(tǒng)籌制度，即社會(huì)保險(xiǎn)型模式；機(jī)關(guān)和事業(yè)單位公職人員的退休金由國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放，即國(guó)家保障型模式。我國(guó)養(yǎng)老金雙軌制在建國(guó)初期已存在，當(dāng)時(shí)企業(yè)職工的養(yǎng)老依據(jù)1951年頒布的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，政府機(jī)關(guān)與事業(yè)單位公職人員養(yǎng)老則依據(jù)《中央級(jí)直屬機(jī)關(guān)暫行供給標(biāo)準(zhǔn)》、《國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》，且其養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)于企業(yè)職工。1958年，國(guó)家發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》，在原有制度上放寬了機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的退休條件，提高了待遇標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)將國(guó)營(yíng)、公私合營(yíng)的企業(yè)、事業(yè)單位和國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體的工作人員退休辦法統(tǒng)一起來(lái)。1978年，由于國(guó)家整體形勢(shì)的變化，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》等文件，對(duì)于之前的制度進(jìn)行了一些修改，重新將干部和工人統(tǒng)一的退休、退職辦法區(qū)分為兩個(gè)不同的制度。上個(gè)世紀(jì)90年代后，企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)改革逐步進(jìn)行，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度則一直停留在試點(diǎn)和探索階段，基本上仍然延續(xù)著20世紀(jì)50年代的退休金制度，使得兩個(gè)群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度開始分離，最終形成雙軌制養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

二、當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老金雙軌制試點(diǎn)改革

1992年，原人事部在云南、江蘇、福建、山東等地進(jìn)行局部試點(diǎn)。1995年國(guó)家發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》后，各地均開展機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革探索。2008年，國(guó)務(wù)院重啟事業(yè)單位改革，設(shè)立山西、上海、浙江、廣東、重慶共五個(gè)試點(diǎn)，要求事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與企業(yè)基本一致。但是在試點(diǎn)的過(guò)程中由于各試點(diǎn)地區(qū)政策的地域性較強(qiáng)導(dǎo)致政策發(fā)展不均勻、統(tǒng)籌層次較低、部門分割試點(diǎn)引發(fā)不同群體的利益沖突等因素，使得養(yǎng)老金的試點(diǎn)改革效果不甚理想，阻礙了全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的順利進(jìn)行。直到2014年5月15日國(guó)務(wù)院發(fā)布《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），自7月1日起實(shí)施，其中明確規(guī)定，“事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會(huì)保險(xiǎn)，工作人員依法享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇”?！稐l例》的頒布為徹底取消養(yǎng)老金“雙軌制”邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。

三、雙軌制養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問(wèn)題

（一）阻礙了人力資源的合理流動(dòng)和配置

市場(chǎng)機(jī)制配置下的勞動(dòng)力資源是供求雙方之間的雙向選擇。機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工沒(méi)有養(yǎng)老金個(gè)人賬戶，一旦進(jìn)入企業(yè)工作就得重新繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)。雖然國(guó)家曾出臺(tái)政策就機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工和企業(yè)職工的人員流動(dòng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定，但是由于企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的待遇差距太大，很少有機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職工愿意到企業(yè)工作，導(dǎo)致優(yōu)秀人才集中在機(jī)關(guān)事業(yè)單位?，F(xiàn)行制度下的勞動(dòng)力流動(dòng)多數(shù)意味著要放棄當(dāng)前積累的養(yǎng)老權(quán)益，這導(dǎo)致勞動(dòng)者流動(dòng)成本的增加和流動(dòng)可能性的降低，勞動(dòng)力供給主體不具有真正的“自由”。

（二）加劇了社會(huì)的不公平

當(dāng)前養(yǎng)老金不公平主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上的嚴(yán)重不公。機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休職工吃“皇糧”，不用繳納養(yǎng)老金，退休后卻可以拿到退休前工資最多90%的退休金，而企業(yè)人員本人繳納8%的養(yǎng)老金，退休后拿到的養(yǎng)老金約為在職職工工資的50%～60%；二是退休后養(yǎng)老金領(lǐng)取金額標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)重不公。2013年3月中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《中國(guó)社會(huì)保障收入再分配狀況調(diào)查》顯示，被調(diào)查的75.4%的企業(yè)職工養(yǎng)老金不高于2 000元，92.3%的機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老金卻都高于4 000元，兩者所得與付出的不對(duì)等容易使企業(yè)職工感到不公平，而這種不公平感有可能會(huì)引發(fā)群體的矛盾，進(jìn)而影響到社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。老有所養(yǎng)，不應(yīng)該因?yàn)閺氖碌墓ぷ鞑煌a(chǎn)生差別。受這種不公平待遇的影響，廣大企業(yè)職工中斷繳費(fèi)的現(xiàn)象較多，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2013年累計(jì)有3 800萬(wàn)人中斷了繳納保險(xiǎn)。據(jù)人社部調(diào)查，約有23%的工作人口中斷了繳費(fèi)。取消養(yǎng)老金雙軌制，填平存在的保障落差，才能真正消除養(yǎng)老保障的不公平。

（三）增加了國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)

我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的退休金制度屬于國(guó)家保障模式，機(jī)關(guān)事業(yè)單位中退休人員的養(yǎng)老金由國(guó)家統(tǒng)包，政府從當(dāng)期財(cái)政收入中根據(jù)支出需要?jiǎng)潛苜Y金進(jìn)行全額支付，既沒(méi)有專門的預(yù)算科目也沒(méi)有專門的養(yǎng)老金基金，這種財(cái)政收入與退休費(fèi)用混在一起管理的“現(xiàn)收現(xiàn)付”式養(yǎng)老金資金運(yùn)作的模式，隨著機(jī)關(guān)、事業(yè)單位職工待遇水平近年來(lái)的不斷提高，制度設(shè)計(jì)缺乏相應(yīng)的調(diào)整機(jī)制，人口老齡化、機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工人數(shù)的增加，給財(cái)政帶來(lái)的壓力不可小覷。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員12 525.8萬(wàn)人，其中機(jī)關(guān)單位職工1 183.3萬(wàn)人，事業(yè)單位職工2 929.8萬(wàn)人。［1］

（四）養(yǎng)老金入不敷出，資金缺口大

目前，發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家都承受著來(lái)自老齡化的養(yǎng)老金壓力。美國(guó)2012年5月測(cè)算的結(jié)果是，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度首次出現(xiàn)收不抵支的時(shí)點(diǎn)是2021年，繼而基金儲(chǔ)備枯竭為零的時(shí)點(diǎn)是2033年；中等發(fā)達(dá)國(guó)家韓國(guó)收不抵支的時(shí)點(diǎn)是2035年，基金枯竭的時(shí)點(diǎn)是2060年；人口只有470萬(wàn)的發(fā)展中國(guó)家哥斯達(dá)黎加首次出現(xiàn)收不抵支的時(shí)點(diǎn)是2038年，基金殆盡的時(shí)點(diǎn)是2043年。［2］人口老齡化的加劇，制度設(shè)計(jì)導(dǎo)致的轉(zhuǎn)軌成本等因素，導(dǎo)致我國(guó)養(yǎng)老金入不敷出，存在較大的資金缺口。到2050年，中國(guó)60歲及以上人口占比是32.8%，而美國(guó)僅為27.0%，哥斯達(dá)黎加是30.2%。美國(guó)社?；鸾刂?012年底是2.73萬(wàn)億美元，當(dāng)年養(yǎng)老金支出是7 830億美元，備付能力是347%；而中國(guó)僅為154%（2.4萬(wàn)億/1.5萬(wàn)億）。換言之，美國(guó)的基金規(guī)模足以支付3年半的養(yǎng)老金支出，而中國(guó)只夠支付1年半。據(jù)此判斷，目前，中國(guó)養(yǎng)老金隱性債務(wù)的規(guī)?？隙ù笥?0萬(wàn)億。［3］巨大的養(yǎng)老金缺口如何保證人們的日后生活成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。

四、全面取消雙軌制養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的對(duì)策

（一）建立最低養(yǎng)老金制度，維系底線公平

“底線公平”理論是從社會(huì)公正和發(fā)展的角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中處于弱勢(shì)群體利益的保障，強(qiáng)調(diào)“公平”是一種適度的公平。它是一條政府和社會(huì)必須保障、必須承擔(dān)的責(zé)任底線。該理論應(yīng)用到養(yǎng)老保險(xiǎn)中，即為確定各地區(qū)的“最低養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)”，以保障退休人員的最低生活為基準(zhǔn)，使他們不會(huì)因物價(jià)上漲而降低生活水平。最低養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)不受到個(gè)人職務(wù)、工作年限、繳費(fèi)基數(shù)等因素的影響，是退休人員養(yǎng)老金收入的保障線。由于退休人員曾經(jīng)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)，有權(quán)利共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，所以最低養(yǎng)老金應(yīng)該高于貧困線或者最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，其保障水平因各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同做適當(dāng)調(diào)整。由政府確定一個(gè)最低養(yǎng)老保險(xiǎn)的底線值，底線以上的靠市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)，底線以下的要靠公共財(cái)政政策來(lái)調(diào)節(jié)。這樣一方面可以有效保障養(yǎng)老金過(guò)低人群的基本生活。另一方面，在滿足人民的基本生活需要之后，市場(chǎng)、企業(yè)和個(gè)人可以再進(jìn)一步自我保障。

（二）構(gòu)建多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

無(wú)論是城鎮(zhèn)職工還是機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工，單純地依靠基本養(yǎng)老保險(xiǎn)無(wú)法很好地滿足退休后的生活水平，所以應(yīng)該構(gòu)建多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

1.第一層次——基本養(yǎng)老保險(xiǎn)

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)=基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)+個(gè)人賬戶養(yǎng)老金。這一層次的養(yǎng)老金應(yīng)以強(qiáng)制性、公益性和互濟(jì)性為基本原則，通過(guò)這一層次不僅真正實(shí)現(xiàn)了主體之間的公平,而且體現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的效率原則。第一，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的基礎(chǔ)養(yǎng)老金仍然按照所在地上年度職工平均工資的20%發(fā)放，這一部分不受職工繳費(fèi)基數(shù)的限制，只要繳費(fèi)累計(jì)滿15年都可以領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金。退休者有權(quán)利共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，這部分體現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平原則。第二，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的多少和個(gè)人對(duì)社會(huì)貢獻(xiàn)的大小相關(guān)聯(lián)。個(gè)人對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)大、繳費(fèi)基數(shù)高、繳費(fèi)年限長(zhǎng)，相應(yīng)的養(yǎng)老金就高；反之，個(gè)人對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)小、繳費(fèi)基數(shù)低、繳費(fèi)年限短，相應(yīng)的養(yǎng)老金則低，這一部分充分體現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)的效率原則?；攫B(yǎng)老金與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金采用相同的籌資模式、計(jì)發(fā)辦法和待遇標(biāo)準(zhǔn)。

2.第二層次——補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)

補(bǔ)充養(yǎng)老金包括針對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位設(shè)立的職業(yè)年金和針對(duì)企業(yè)設(shè)立的企業(yè)年金。公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，即機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老金將由基本養(yǎng)老金和職業(yè)年金組成，這一部分應(yīng)該具有強(qiáng)制性。企業(yè)年金是企業(yè)根據(jù)單位的經(jīng)濟(jì)效益采取的一種補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，目前是一種自愿行為。企業(yè)年金不僅有利于提高勞動(dòng)者的退休生活水平，也有利于調(diào)動(dòng)職工積極性、吸引和保留人才。由于企業(yè)年金和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益掛鉤，經(jīng)濟(jì)效益好的單位的職工有企業(yè)年金或者繳費(fèi)的比例較高；而經(jīng)濟(jì)效益差的單位職工沒(méi)有企業(yè)年金或者繳費(fèi)的比例較低。但是從實(shí)際情況來(lái)看，真正需要企業(yè)年金的往往是經(jīng)濟(jì)效益差的單位的職工。這種沒(méi)有強(qiáng)制性的企業(yè)年金反而人為地加劇了社會(huì)的不公平。所以，從公平的角度出發(fā)，補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)這一塊也應(yīng)該由自愿性轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)制性，國(guó)家強(qiáng)制要求所有企業(yè)設(shè)立企業(yè)年金，同時(shí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職業(yè)年金也必須具有強(qiáng)制性。

3.第三層次——個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)

個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)是個(gè)人根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)條件，采取自愿的原則，選擇經(jīng)辦機(jī)構(gòu)如銀行、商業(yè)保險(xiǎn)公司來(lái)保障自己的晚年生活，它是一種自我養(yǎng)老。鼓勵(lì)自我養(yǎng)老，一方面可以減輕國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)，另一方面可以保障職工的老年生活。

（三）做實(shí)個(gè)人賬戶，限制隱性債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大

從2006年1月1日起，政府規(guī)定個(gè)人賬戶繳費(fèi)比例從11%降低到8%。個(gè)人賬戶資金全部由個(gè)人繳費(fèi)構(gòu)成，單位繳費(fèi)全部融入社會(huì)統(tǒng)籌用于支付當(dāng)期的養(yǎng)老金開支，這為做實(shí)個(gè)人賬戶邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。做實(shí)個(gè)人賬戶，可有效緩解養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)制成本的壓力。做實(shí)個(gè)人賬戶應(yīng)從以下幾方面入手：首先，在堅(jiān)持社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行矯正和完善，基金管理也由原來(lái)的混賬管理改為分賬管理，獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，互不擠占；其次，統(tǒng)籌基金用于當(dāng)期養(yǎng)老金的發(fā)放，個(gè)人賬戶基金儲(chǔ)存積累只能用于個(gè)人養(yǎng)老，實(shí)現(xiàn)個(gè)人賬戶基金由空到實(shí)的根本轉(zhuǎn)變。［4］

合理控制隱性債務(wù)的規(guī)模，一方面，可以通過(guò)發(fā)行政府認(rèn)可債券方式來(lái)逐步償還養(yǎng)老金隱性債務(wù)。政府發(fā)行的債券是以未來(lái)稅收為保證，這就將隱性債務(wù)的償還分?jǐn)偟綆状松砩?，而不是集中于一代人，有利于代際公平。另一方面，不斷完善我國(guó)現(xiàn)行的三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，第一支柱社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，第二支柱企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，第三支柱個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)。在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，大力推行企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，要求建立企業(yè)年金制度，強(qiáng)制要求用人單位和職工必須參加，同時(shí)大力宣傳商業(yè)保險(xiǎn)，鼓勵(lì)人們購(gòu)買商業(yè)保險(xiǎn)，以減輕養(yǎng)老基金負(fù)擔(dān)。

［1］吳昊.退休養(yǎng)老緣何受一肚子氣［J］.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，2011，（5）.

［2］劉曉梅，盧立群.國(guó)外養(yǎng)老金改革經(jīng)驗(yàn)及對(duì)中國(guó)新農(nóng)保的啟示［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2013，（5）.

［3］儲(chǔ)昭將.我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究——基于公平視角［D］.南京大學(xué)，2013.

［4］田逸嬌.關(guān)于養(yǎng)老金雙軌改革的一些思考［J］.財(cái)經(jīng)論壇，2013.

［責(zé)任編輯：楊曉丹］

Analysis of China`s Pension Double Track System Reform

ZHANG Fei-xia
（Economics Department,Lanzhou University of Finance,Lanzhou 730020,China）

China's old-age insurance system is formed as a result of China's special conditions,is a product of our country from planned economy system to the market economic system during the transition period, refers to the enterprises and institutions to adopt two kinds of different pension system.With the development of economy,obvious shortcomings of dual track system is more and more obvious,has become the main obstacle to the realization of social justice.

double track system;endowment insurance;institution;enterprise

F840.612

A

2014－06－15

1671-6671（2014）04-0005-04

蘭州商學(xué)院長(zhǎng)青學(xué)院校級(jí)課題

張飛霞（1978－），女，甘肅白銀人，蘭州商學(xué)院長(zhǎng)青學(xué)院財(cái)經(jīng)系副教授，研究方向：公共財(cái)政與公共經(jīng)濟(jì)。