對(duì)工商登記制度中先照后證改革的研究

余岌

摘 要：工商登記制度是政府管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)的一項(xiàng)基本制度，對(duì)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)揮了巨大推動(dòng)作用，但也存在著一定的弊端。十八屆三中全會(huì)明確提出，要推進(jìn)工商注冊(cè)制度便利化，削減資質(zhì)認(rèn)定項(xiàng)目，由先證后照改為先照后證。本文對(duì)“先證后照”登記制度的弊端和“先照后證”登記制度的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行了分析，并闡述了“先照后證”改革后的效果。

關(guān)鍵詞：工商登記制度；先照后證；改革研究

工商登記制度是政府管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)的一項(xiàng)基本制度，現(xiàn)行工商登記制度隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展而不斷完善，構(gòu)成了中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的商事登記制度，對(duì)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)揮了巨大推動(dòng)作用。但現(xiàn)行工商登記制度也存在著政府管控色彩濃厚、行政審批過多、市場(chǎng)準(zhǔn)入條件過高等弊端，具體實(shí)踐中企業(yè)反映“辦照難”。十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大的問題的決定》明確提出，要推進(jìn)工商注冊(cè)制度便利化，削減資質(zhì)認(rèn)定項(xiàng)目，由先證后照改為先照后證，把注冊(cè)資本實(shí)繳登記制逐步改為認(rèn)繳登記制。廣東是商事登記改革的試點(diǎn)地區(qū)，其中在深圳、珠海、東莞等地試點(diǎn)“先照后證”等登記制度改革工作。本文就工商登記“先證后照”向“先照后證”的改革談些粗淺的看法。

1 “先證后照”登記制度的弊端

現(xiàn)行市場(chǎng)準(zhǔn)入流程采用“先（許可）證后（營(yíng)業(yè)執(zhí)）照”的制度設(shè)計(jì)，即根據(jù)法律、行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院決定，設(shè)立市場(chǎng)主體前必須報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)于申請(qǐng)?jiān)O(shè)立登記時(shí)提交有關(guān)批準(zhǔn)文件。根據(jù)廣東省工商局統(tǒng)計(jì)，涉及市場(chǎng)準(zhǔn)入前置審批事項(xiàng)多達(dá)188項(xiàng)。

“先證后照”制度在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，對(duì)規(guī)范市場(chǎng)準(zhǔn)入、維護(hù)市場(chǎng)安全等方面發(fā)揮了重要作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，其弊端也不斷顯現(xiàn)：首先，這種流程在邏輯順序上存在矛盾。市場(chǎng)主體在不具備主體資格的情況下難以取得相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資格。在經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目審批過程中，主管部門重點(diǎn)針對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所布局、生產(chǎn)流程工藝、專業(yè)人員資質(zhì)以及管理制度規(guī)范性進(jìn)行審查。但在領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照前，經(jīng)營(yíng)者不具備市場(chǎng)主體資格，無(wú)法以企業(yè)身份租賃場(chǎng)地、采購(gòu)設(shè)備或簽訂用工合同，造成了經(jīng)營(yíng)許可證與營(yíng)業(yè)執(zhí)照互為前提的死循環(huán)。這一矛盾在食品生產(chǎn)行業(yè)尤為突出。其次，“先證后照”導(dǎo)致部分行政許可門檻高企。先審批許可后登記注冊(cè)的流程設(shè)計(jì)，導(dǎo)致“無(wú)證”必然“無(wú)照”，因此在實(shí)際操作中主管部門只負(fù)責(zé)審批，監(jiān)管工作依賴于無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處環(huán)節(jié)，由登記注冊(cè)部門負(fù)責(zé)?！爸慌还堋钡默F(xiàn)狀使部分主管部門脫離行業(yè)實(shí)際情況以及市場(chǎng)監(jiān)管的需要，受少審批則少監(jiān)管、不審批則不監(jiān)管的邏輯驅(qū)使，盲目抬高審批許可門檻，造成準(zhǔn)入許可事項(xiàng)過多、標(biāo)準(zhǔn)不明確、程序不合理等問題，并在很大程度加劇了無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象。

2 “先照后證”登記制度的優(yōu)勢(shì)

工商登記注冊(cè)與經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目審批相分離改革（“先照后證”），即除涉及國(guó)家安全、公民生命財(cái)產(chǎn)安全等外，不再實(shí)行先主管部門審批、再工商登記的制度，商事主體向工商部門申請(qǐng)登記，取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照后即可從事一般生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；對(duì)從事需要許可的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，持營(yíng)業(yè)執(zhí)照和有關(guān)材料向主管部門申請(qǐng)?jiān)S可。（見圖1）

“先照后證”改革是對(duì)現(xiàn)行準(zhǔn)入許可流程的重構(gòu)，也是廣東省商事登記改革的核心內(nèi)容之一，優(yōu)勢(shì)：第一，打破證照死循環(huán)，理順證照關(guān)系，解決大量“辦證難”問題，提升市場(chǎng)準(zhǔn)入效率；第二，證照分離有助于明確監(jiān)管分工。營(yíng)業(yè)執(zhí)照與經(jīng)營(yíng)許可證相對(duì)獨(dú)立，使市場(chǎng)監(jiān)管回歸誰(shuí)許可、誰(shuí)監(jiān)管的原則，企業(yè)登記機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)無(wú)照經(jīng)營(yíng)的查處，許可機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)無(wú)證經(jīng)營(yíng)的查處，有助于實(shí)現(xiàn)專業(yè)化監(jiān)管。第三，有助于倒逼準(zhǔn)入許可制度改革。營(yíng)業(yè)執(zhí)照與經(jīng)營(yíng)許可證辦理程序解耦，改變了以往審批許可嵌入工商登記程序的設(shè)計(jì)，有助于暴露市場(chǎng)準(zhǔn)入流程中的低效環(huán)節(jié)。同時(shí)，證、照監(jiān)管各歸其位、審批監(jiān)管權(quán)責(zé)統(tǒng)一的設(shè)計(jì)有助于推動(dòng)主管部門根據(jù)監(jiān)管需要優(yōu)化審批程序，剔除不合理因素，建立面向監(jiān)管的準(zhǔn)入審批機(jī)制，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管與高效監(jiān)管。

但我們也發(fā)現(xiàn)改革試點(diǎn)地區(qū)出現(xiàn)了少數(shù)“證前搶跑”現(xiàn)象，即部分商事主體領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照后、取得經(jīng)營(yíng)許可證之前開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。分析發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致無(wú)證經(jīng)營(yíng)的原因主要是辦證條件過高、周期過長(zhǎng)，商事主體在辦證期間難以負(fù)擔(dān)場(chǎng)地、人工等開支而提前開業(yè)。以小微餐館為例，這類食肆大量存在于城鄉(xiāng)結(jié)合部，市場(chǎng)需求較強(qiáng)，但由于區(qū)域性的房屋權(quán)屬問題無(wú)法提供房屋產(chǎn)權(quán)證，因而無(wú)法辦理餐飲服務(wù)許可證。此外，餐飲服務(wù)許可對(duì)餐館經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地面積、布局有嚴(yán)格的要求，例如廚房面積應(yīng)大于就餐區(qū)面積50%，切配烹飪場(chǎng)所面積大于廚房面積50%等。上述規(guī)定與衛(wèi)生條件無(wú)直接因果關(guān)系，也不符合小微餐館的實(shí)際經(jīng)營(yíng)情況，過高的審批許可要求將部分商事主體拒之門外。

“證前搶跑”現(xiàn)象的根源是市場(chǎng)準(zhǔn)入審批制度與市場(chǎng)需求之間矛盾，是長(zhǎng)期以來(lái)無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象在新的市場(chǎng)準(zhǔn)入流程中的體現(xiàn)，也是商事登記改革的攻堅(jiān)點(diǎn)。從試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)看，遏制證前搶跑主要通過三種渠道：第一，通過雙告知制度，加強(qiáng)照后監(jiān)管。商事主體領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照后，登記機(jī)關(guān)根據(jù)許可經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目類型，告知商事主體辦理后續(xù)行政許可的義務(wù)，同時(shí)通過信息共享平臺(tái)將商事主體設(shè)立信息推送至相關(guān)主管部門，由主管部門跟蹤管理，引導(dǎo)市場(chǎng)主體限期辦理許可證，填補(bǔ)照后證前的監(jiān)管真空。第二，精簡(jiǎn)市場(chǎng)準(zhǔn)入相關(guān)行政審批許可事項(xiàng)，編制商事登記前置審批許可事項(xiàng)以及后置審批許可經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)目錄，并向社會(huì)公示。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)沒有統(tǒng)一、明確的準(zhǔn)入許可事項(xiàng)目錄，導(dǎo)致市場(chǎng)準(zhǔn)入要求不明確，操作不統(tǒng)一。廣東商事登記改革試點(diǎn)地區(qū)結(jié)合各地實(shí)際情況，對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入許可事項(xiàng)進(jìn)行大幅壓縮，在很大程度上緩解了無(wú)證經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象。第三，優(yōu)化行政許可標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)。降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻最終需要轉(zhuǎn)變重審批輕監(jiān)管、以批代管的現(xiàn)狀，探索以事后監(jiān)管代替事前審批的準(zhǔn)入監(jiān)管新模式。試點(diǎn)地區(qū)針對(duì)企業(yè)進(jìn)不來(lái)、政府管不好的難點(diǎn)領(lǐng)域開展行政許可事項(xiàng)優(yōu)化，建立既符合“寬進(jìn)”目標(biāo)又滿足“嚴(yán)管”需求的新體制，起到了良好的示范作用。

3 “先照后證”登記制度改革的效果endprint

3.1 市場(chǎng)主體數(shù)量增長(zhǎng)顯著

自“先照后證”登記制度改革以來(lái)，在廣東進(jìn)行登記改革的試點(diǎn)地區(qū)市場(chǎng)主體數(shù)量增長(zhǎng)顯著。如：東莞新增市場(chǎng)主體5.0萬(wàn)戶，同比增長(zhǎng)32%；順德新增市場(chǎng)主體2.3萬(wàn)戶，同比增長(zhǎng)21%；深圳新增市場(chǎng)主體10.7萬(wàn)戶，同比增長(zhǎng)133%；珠海新增市場(chǎng)主體0.9萬(wàn)戶，同比增長(zhǎng)76%。四地增幅遠(yuǎn)高于同期廣東省其他地區(qū)平均水平。改革在促進(jìn)市場(chǎng)主體發(fā)展方面的政策優(yōu)勢(shì)效應(yīng)得到具體體現(xiàn)。

3.2 推動(dòng)行政審批制度改革

工商登記是行政審批制度中的重要一環(huán)，通過“先照后證”等改革舉措，直接破解了前置審批不清，證、照互相前置的循環(huán)困局，特別是工商登記前端放開，形成對(duì)后續(xù)審批許可的倒逼機(jī)制，推動(dòng)各地及相關(guān)部門減少、下放和轉(zhuǎn)移登記相關(guān)領(lǐng)域的行政審批事項(xiàng)，改進(jìn)審批方式，縮短審批時(shí)限等。在試點(diǎn)地區(qū)最明顯的體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

（1）行政審批及登記前置審批事項(xiàng)大幅縮減?！跋日蘸笞C”登記制度改革后，在廣東試點(diǎn)的深圳、珠海、東莞等地行政審批事項(xiàng)大幅縮減。例如：東莞對(duì)全市75個(gè)部門的716項(xiàng)行政審批事項(xiàng)開展清理，壓減行政審批事項(xiàng)296項(xiàng)，減幅41%。企業(yè)登記前置審批事項(xiàng)從清理前的188項(xiàng)壓減為109項(xiàng)，減幅42%，保留28項(xiàng)，其余改為后置。珠海對(duì)35個(gè)部門的515項(xiàng)行政審批事項(xiàng)開展清理，取消310項(xiàng)，承接上級(jí)下放事項(xiàng)63項(xiàng)，減幅48%。企業(yè)登記前置審批事項(xiàng)保留13項(xiàng)。深圳取消、調(diào)整市級(jí)行政審批事項(xiàng)113項(xiàng)目，減幅32%，企業(yè)登記前置審批事項(xiàng)保留12項(xiàng)。

（2）準(zhǔn)入環(huán)節(jié)審批效率大幅提升。東莞實(shí)施商改后，辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照實(shí)現(xiàn)了“5115承諾”，即排隊(duì)取號(hào)不超過5分鐘，等候不超過1小時(shí)，執(zhí)照一般在1個(gè)工作日內(nèi)發(fā)出，最長(zhǎng)不超過5個(gè)工作日，企業(yè)登記注冊(cè)額時(shí)間平均縮短60%以上。同時(shí)，全市審批時(shí)限縮減幅度超過20%的部門，占部門總數(shù)的59%。深圳商改后，實(shí)施企業(yè)登記“即來(lái)即辦”，企業(yè)登記申請(qǐng)人提交的材料齊全、符合法定形式的，當(dāng)場(chǎng)作出是否準(zhǔn)予登記的決定，并應(yīng)在材料受理后24小時(shí)內(nèi)核發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照。珠海商改后，辦照時(shí)限最短1個(gè)工作日、最長(zhǎng)不超過3個(gè)工作日，比此前領(lǐng)照時(shí)間平均提前了4～6天。

3.3 推動(dòng)市場(chǎng)監(jiān)管體制改革

（1）厘清部門職責(zé)，減少監(jiān)管“真空”。傳統(tǒng)監(jiān)管模式下，部門之間責(zé)任邊界不清晰、職能交叉，是導(dǎo)致監(jiān)管漏洞出現(xiàn)的主要原因。實(shí)行商事登記改革后，各試點(diǎn)地區(qū)確立的“誰(shuí)許可、誰(shuí)監(jiān)管”原則，以地方法規(guī)、政府文件的形式進(jìn)一步明確行業(yè)監(jiān)管的責(zé)任，對(duì)于在某一行業(yè)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的市場(chǎng)主體無(wú)論是否需要許可，無(wú)論是否領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照，均由行業(yè)主管部門對(duì)其相關(guān)經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行監(jiān)管。行業(yè)監(jiān)管原則建立了證照分離的監(jiān)管制度，實(shí)現(xiàn)了從簡(jiǎn)單的證照監(jiān)管向經(jīng)營(yíng)行為監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化了對(duì)“有照無(wú)證”經(jīng)營(yíng)行為的監(jiān)管力度。

（2）推動(dòng)從“事前審批”向“事后監(jiān)管”轉(zhuǎn)變。在現(xiàn)行市場(chǎng)主體準(zhǔn)入體系中，工商登記是最后環(huán)節(jié)，是總閘門。對(duì)工商登記制度進(jìn)行改革，特別是實(shí)行“先照后證”改革，工商不再代行前置審批審查事宜，各審批部門必須改變“坐等上門”的審批方式和“以批代管”的監(jiān)管方式，實(shí)行主動(dòng)監(jiān)管。

此外，“先照后證”登記改革還直接帶動(dòng)了信用信息平臺(tái)建設(shè)，有利于部門監(jiān)管和建設(shè)社會(huì)誠(chéng)信體系、企業(yè)信用體系?！跋日蘸笞C”登記制度改革的一個(gè)配套工程就是要建立公共的商事主體信息公示平臺(tái)，集中商事主體的登記備案信息、許可審批信息、監(jiān)管信息及其他信用信息等，實(shí)現(xiàn)部門間的互通，也實(shí)現(xiàn)信息的社會(huì)公示。

參考文獻(xiàn)：

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