試析政府信息公開的受案范圍

宮曉東

摘要：2008年頒布實施的《政府信息公開條例》以及2011年最高法院推出的《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》，從當事人主體適格、信息公開受案范圍以及相關(guān)程序方面做出了規(guī)定，使得在實際的行政訴訟中關(guān)于政府信息公開的案件具有了可操作性。當然目前仍存在一些不完善之處，筆者通過案例分析的方式，結(jié)合域外經(jīng)驗，提出個人建議，望對司法實踐有一定啟發(fā)。

關(guān)鍵詞：政府信息公開；受案范圍；域外經(jīng)驗

中國經(jīng)濟的高速發(fā)展，推動了法制建設(shè)和法制信息化水平的提高，信息化又促進法治透明化。在信息時代，公開透明無論在經(jīng)濟政治生活中，還是公民的衣食住行里，都發(fā)揮著越來越重要的作用。其中政府信息要屬社會中最為重要的信息源。政府信息公開與否也可以清晰地折射出國家權(quán)力與公民民主權(quán)利之間的平衡。涉及到政府信息公開制度，對于推動民主法治建設(shè)是十分重要也是必要的，時代的大潮要求三公消費公開、官員個人資產(chǎn)公開，而陽光是最好的防腐劑。下面我們從一個案例談起。

一、案情介紹

劉某某于某年某月某日通過電子郵件方式向某街道辦事處提出政府信息公開申請，要求獲取“某年X月X日該街道市政科拆遷某路某弄底違章建筑劉某一家安置X區(qū)某路某新村某號某室及某號某室房屋的被安置人員名單的原始資料信息”。該街道收到后于X年X月X日郵件回復(fù)劉某某：請劉某某補充說明其要求申請信息公開的原始資料信息具體指何材料，據(jù)了解，X年X月該街道市容管理科出具的一份證明（2套房子分配給劉某全家十人居住的證明材料）劉某某已獲得。同日，劉某某郵件回復(fù)該街道其要求公開當時的配房單及購房或調(diào)撥房屋的原始申請資料，即該戶的《件袋》資料；該街道郵件答復(fù)劉某某：“江蘇路街道是配合區(qū)政府相關(guān)部門對劉某的違章建筑予以拆除，主體并非我街道，因此我街道并無劉女士所需的當時的配房單及購房或調(diào)撥房屋原始資料”；劉某某回復(fù)該街道：既然該街道是配合政府相關(guān)部門，希望知道相關(guān)政府部門的名稱。該路街道遂于X年X月X日作出政府信息公開申請告知的具體行政行為。該街道在《政府信息公開申請告知書》中認定：根據(jù)《上海市政府信息公開規(guī)定》（以下簡稱：《政府信息公開規(guī)定》）第二十三條第（五）項的規(guī)定，劉某某要求獲取“2001年某路某弄底劉某家違章建筑拆除后安置到閔行區(qū)某新村的被安置人員名單的原始資料”的信息不屬于本機關(guān)公開職責權(quán)限范圍，建議劉某某向C區(qū)法制辦咨詢。劉某某不服，起訴至原審法院，請求撤銷該街道作出的政府信息公開告知；責令該街道提供本市某區(qū)某路某新村某號某室（原產(chǎn)權(quán)人劉某已故，現(xiàn)產(chǎn)權(quán)人為劉某某）當時安置人員名單的原始資料。

二、理論闡釋

1、政府信息公開訴訟的價值

政府信息公開指的是國家行政機關(guān)以及法律、法規(guī)授權(quán)或者委托的組織，在行駛國家行政管理職能的過程中，通過法定的形式和程序，主動將政府信息向社會公眾或者依申請而向特定的個人或者組織公開的制度，其本質(zhì)上是公民知情權(quán)的享有。

對于政府信息公開訴訟案件，應(yīng)當滿足以下幾個因素：只有因直接侵犯特定行政相對人權(quán)利的具體行政行為才是受案范圍中的行政行為；要兼顧現(xiàn)存實際以及公民知情權(quán)權(quán)利的救濟，既要為公民或者法人以及其他組織提供政府信息的完整性和真實性，并且須及時提供，又要照顧到政府信息公開制度目前實施的情況。

一般分為兩種，一種是公民請求公開相關(guān)的政府信息，另一種是反信息公開訴訟。即一種為公民或者法人以及其他組織申請公開相關(guān)信息，但政府機關(guān)不公開或者不作為，而提起的行政訴訟。另一種為阻止政府以及相關(guān)行政機關(guān)公開政府信息，其不可以公開商業(yè)秘密以及個人隱私包含其中的政府信息。

政府信息公開行政訴訟具有訴訟利益雙重性，其讓主客觀訴訟不再是涇渭分明的界限。在此類案件中，有的案件申請的公開信息的內(nèi)容不僅僅涉及到相對人個人是有需求的，也與普羅大眾是休戚相關(guān)。政府信息公開訴訟兼具公益訴訟和私益訴訟的屬性。大多數(shù)情況下，當行政主體應(yīng)當公開卻并沒有主動公開行政信息時，任何具有知情權(quán)的公民都有權(quán)利進行行政訴訟，通過司法救濟程序維護自己的知情權(quán)。

2、受案范圍探討

政府信息公開的范圍，可以從以下幾方面進行理解：首先是絕對不公開的信息，即經(jīng)保密審查，認定為涉及國家秘密的信息，是絕對不能公開的。其次是相對不公開的信息，即政府信息公開不能侵犯企業(yè)的財產(chǎn)權(quán)和個人的隱私權(quán)；因此，涉及商業(yè)秘密和個人隱私的信息也是不可以公開的。再次是依申請公開的信息，不涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的信息，也未必和多數(shù)人相關(guān)，可能只有少數(shù)人在生產(chǎn)、生活、科研等方面對此有所需要。這些信息行政機關(guān)不必主動公開，而是等待相關(guān)人申請，符合條件的依申請即可公開。最后還有政府部門應(yīng)當主動公開的信息。政府信息以公開為原則，以保密為例外。除了以上各類政府信息，其他信息都屬于主動公開的內(nèi)容。這些信息不需要公眾提出申請，政府機關(guān)都必須主動公開供其周知和查閱。

申請人向行政機關(guān)申請獲取信息，但行政機關(guān)拒絕提供或者逾期不予答復(fù)不作為的。行政機關(guān)公開的內(nèi)容或者形式錯誤的，即認為行政機關(guān)提供的信息不符合其要求的內(nèi)容或者法律、法規(guī)規(guī)定的適當形式有問題的。公開的行為侵犯了個人利益，即認為公開的信息侵犯了個人隱私或者商業(yè)秘密的。錯誤信息不予更正的，即認為行政機關(guān)提供的與其自身相關(guān)的信息記錄不準，要求行政機關(guān)予以變更更正，該機關(guān)不作為的。

3、域外經(jīng)驗

英國現(xiàn)行的信息公開制度是依據(jù)英國《信息公開法》建立的，該法規(guī)定的信息是指以任何形式記錄的信息，任何人，包括自然人和法人都有權(quán)利要求公共機構(gòu)公開信息，標志著英國政府信息公開制度進入了全新發(fā)展時期。政府對于公眾的請求必須答復(fù)，一般應(yīng)當立即提供。該法還規(guī)定了設(shè)立信息專員與專門委員會來接受公眾的質(zhì)詢投訴，從而進行解答處理程序。如果是被投訴的政府部門過失，應(yīng)當提供而為提供的，信息專員有權(quán)要求其提供。該法對信息公開的方式規(guī)定了相應(yīng)的登記制度，出版物制度以及當事人申請三種途徑。英國的政府信息公開是建立在法制基礎(chǔ)上的，并構(gòu)建了高效的管理體制。完整的信息公開法律體系里不來一個搞笑的管理和救濟體制，英國政府明確了政府部門之間，政府與議會之間以及政府與民眾之間的職責，增強了協(xié)調(diào)性和公眾參與度。英國政府以公眾規(guī)定信息需求為動力，鼓勵公眾積極利用政府信息，采用政府主動公開和依公民或者組織團體的申請相結(jié)合的方式提供政府信息，這一點也是值得我們借鑒的。

美國的《信息自由法》是政府信息公開制度中立法的核心，它第一次徹底打破了政府的保密傳統(tǒng)，讓政府的行為最大限度地置于公眾的監(jiān)督之下。該法經(jīng)過1974年及以后四度修正，形成了一套完備可行的政府信息公開法律制度。該法內(nèi)容具體，實踐中可操作性強。民眾有獲得政府信息的權(quán)利，政府機關(guān)也有公開信息的義務(wù)。確定了四項基本原則，以公開為原則，不公開為例外；一切人都具有同等得到政府文件的權(quán)利，符合法律程序即可，政府不應(yīng)當拒絕；政府拒絕提供文件負舉證責任；法院具有終審權(quán)，法院不僅可以對政府公開與否具有裁判權(quán)，亦可對政府行政決定所依據(jù)的事實進行裁判。首先該法規(guī)定政府機關(guān)應(yīng)當主動公開的政府信息，其中包括行政機關(guān)在《聯(lián)邦政府公報》中公布的信息，同時也需要保證公眾可以通過網(wǎng)絡(luò)或者圖書館等平臺查閱并復(fù)制文件信息；另一種是依據(jù)公眾申請而公開的政府信息，即只要公眾的申請符合該法規(guī)定的時間地點以及所遵循的程序規(guī)定，政府就應(yīng)當根據(jù)公眾申請而立即向其提供所需信息檔案材料。其次該法具有較為完善的救濟機制。公民個人在申請信息公開被拒絕時有權(quán)通過相應(yīng)的司法救濟途徑獲得救濟的權(quán)利。

四、法律分析

通過以上的理論闡述及域外經(jīng)驗的引入，讓我們回過頭重新審視這個案例。本案的爭議焦點在于某街道依據(jù)《政府信息公開規(guī)定》第二十三條第（五）項的規(guī)定對劉某某作出的答復(fù)，適用法律是否正確，是否是法律規(guī)定的排除在政府信息公開受案范圍之外的。筆者認為某街道在劉某某明確了申請內(nèi)容，即“公開當時的配房單及購房或調(diào)撥房屋的原始申請資料，即該戶的《件袋》資料”后，某街道據(jù)此答復(fù)劉某某，該街道是配合區(qū)政府相關(guān)部門對劉某的違章建筑予以拆除，主體并非該街道，街道并無劉某某要求獲取的配房單等資料，而劉某某回郵件稱既然該街道是配合政府相關(guān)部門，希望知道相關(guān)政府部門的名稱。該街道據(jù)此依照《政府信息公開規(guī)定》第二十三條第（五）項之規(guī)定，告知劉某某該信息非江蘇路街道之法定職責，建議劉某某向某區(qū)法制辦咨詢。

筆者認為，根據(jù)《政府信息公開條例》和《政府信息公開規(guī)定》之規(guī)定，被上訴人某街道具有受理和處理政府信息公開申請的法定職責。本案中，上訴人劉某某申請獲取“X年X月X日某街道市政科拆遷某路某弄底違章建筑劉某一家安置閔行區(qū)某路某新村某號某室及某號某室房屋的被安置人員名單的原始資料信息”的信息，后補充說明，當時的配房單及購房或調(diào)撥房屋的原始申請資料，即該戶的《件袋》資料。被上訴人經(jīng)審查認為，上述內(nèi)容描述所稱的拆遷某路某弄底違章建筑，涉及強制拆除上述違法建筑，其并非該次拆除工作的指揮實施者；且根據(jù)1999年實施的《上海市拆除違法建筑若干規(guī)定》，被上訴人并無拆除違法建筑的行政職責，僅配合相關(guān)行政部門實施強制拆除。《政府信息公開規(guī)定》第二十三條第（五）項規(guī)定，申請公開的政府信息不屬于本機關(guān)職責權(quán)限范圍的，應(yīng)當告知申請人不屬于本機關(guān)公開；對能夠確定該政府信息的公開機關(guān)的，應(yīng)當告知申請人公開機關(guān)的名稱、聯(lián)系方式。被上訴人根據(jù)上述事實及法律規(guī)定，答復(fù)上訴人申請公開的信息不屬于其公開職責權(quán)限范圍，并建議上訴人向某區(qū)人民政府法制辦咨詢，履行了政府信息公開的法定職責，且適用法律正確，行政程序合法。上訴人請求撤銷被上訴人作出的政府信息公開告知并要求獲取相關(guān)政府信息，理由不能成立。

政府信息公開類訴訟作為一種新型的行政訴訟的出現(xiàn)發(fā)展不是挑刺也不是給政府機關(guān)找麻煩的，是有利于政府信息公開制度的實施和完善，甚至推動政府信息公開制度法制化的發(fā)展與提高。作為獲取訴訟救濟保障的前提，界定政府信息公開行政訴訟受案范圍顯得尤為重要，但同任何新生事物一樣，它也存在著問題和不足，需要一個完善過程。（作者單位：中國人民公安大學）

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