地方政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)模型：文獻(xiàn)綜述

曹晨

摘要：隨著政府績(jī)效審計(jì)已成為政府審計(jì)發(fā)展的主流，如何從審計(jì)的角度構(gòu)建政府績(jī)效評(píng)價(jià)模型是當(dāng)前政府績(jī)效審計(jì)開展中亟待解決的問題。本文通過對(duì)國(guó)內(nèi)外政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架設(shè)計(jì)和政府績(jī)效評(píng)估相關(guān)的實(shí)證相關(guān)研究現(xiàn)狀進(jìn)行總結(jié)，研究現(xiàn)階段中國(guó)地方政府績(jī)效審計(jì)的研究現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)目前還沒有一套系統(tǒng)的理論基礎(chǔ)以及完整的評(píng)價(jià)模型來(lái)解釋和衡量政府績(jī)效審計(jì)。

關(guān)鍵詞：政府績(jī)效審計(jì)；評(píng)價(jià)模型；文獻(xiàn)綜述

為了滿足公眾對(duì)政府高效使用及管理公共資源的需求，政府績(jī)效審計(jì)已在許多國(guó)家得到了廣泛使用。由于我國(guó)的政府績(jī)效審計(jì)起步較晚，目前還沒有一套系統(tǒng)的理論基礎(chǔ)以及完整的評(píng)價(jià)模型來(lái)解釋和衡量政府績(jī)效審計(jì)。二十世紀(jì)90年代，我國(guó)不論在立法上還是在理論上都開始了對(duì)政府績(jī)效審計(jì)的探索，使政府績(jī)效審計(jì)在審計(jì)對(duì)象和審計(jì)內(nèi)涵上都有進(jìn)一步拓展。

（一） 國(guó)外政府績(jī)效審計(jì)研究相關(guān)文獻(xiàn)回顧與評(píng)述

國(guó)外學(xué)術(shù)界有關(guān)績(jī)效審計(jì)的研究是隨著績(jī)效審計(jì)的實(shí)踐展開的，如美國(guó)，加拿大，英國(guó)等國(guó)家，每年頒布相應(yīng)的有關(guān)政府績(jī)效審計(jì)報(bào)告，都在實(shí)際運(yùn)用中不斷的修訂和完善。而理論上對(duì)政府績(jī)效審計(jì)的研究有具有一定的趨勢(shì)變化。

上個(gè)世紀(jì)國(guó)際間的比較研究數(shù)量較多，如Johnsen（2001）通過比較芬蘭和挪威兩國(guó)市、縣級(jí)地方政府績(jī)效審計(jì)的實(shí)施情況，指出地方政府績(jī)效審計(jì)比中央政府績(jī)效審計(jì)更加缺乏學(xué)者們的關(guān)注；Pollitt（2003）描述和總結(jié)了西歐五國(guó)的績(jī)效審計(jì)實(shí)踐，并在大的公共管理改革背景下，為西歐國(guó)家的最高審計(jì)機(jī)關(guān)未來(lái)戰(zhàn)略選擇提供了建議。MUNIAíN（2005）通過問卷調(diào)查分析了以歐洲為主的18個(gè)國(guó)家的最佳價(jià)值審計(jì)開展的程度，發(fā)現(xiàn)國(guó)與國(guó)之間存在不同程度的差異，而這些差異主要?dú)w因于不同的制度環(huán)境。

近幾年會(huì)計(jì)及審計(jì)學(xué)者則越來(lái)越關(guān)注審計(jì)師的作用及績(jī)效審計(jì)在一國(guó)或者多個(gè)國(guó)家間的發(fā)展變遷考察。Tillema 與 Bogt（2010）對(duì)荷蘭地方審計(jì)委員會(huì)在改善政治民主過程中所起到的作用進(jìn)行了調(diào)查。荷蘭中央政府推行績(jī)效審計(jì)的目的在于改善政治民主，但政府績(jī)效審計(jì)對(duì)改善地方政治民主所起的作用較為有限。Nath（2010）對(duì)斐濟(jì)政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展歷程進(jìn)行了詳細(xì)地調(diào)查，并對(duì)總審計(jì)師、議會(huì)、公共會(huì)計(jì)委員會(huì)以及媒體在發(fā)展過程中的作用進(jìn)行了揭示，進(jìn)而說(shuō)明了社會(huì)及政治力量是怎樣影響績(jī)效審計(jì)的。

雖有部分學(xué)者開始采用實(shí)證研究的方法，探索式地研究在那些已經(jīng)廣泛開展績(jī)效審計(jì)的國(guó)家，績(jī)效審計(jì)的實(shí)施效果及其影響因素，以及績(jī)效審計(jì)制度與其他制度安排、制度環(huán)境之間的關(guān)系，但研究?jī)?nèi)容仍缺乏一個(gè)系統(tǒng)的理論研究框架及必要的理論支撐。研究方法也多采用專家訪談、案例調(diào)查、文檔分析等，理論的構(gòu)建以及大樣本的實(shí)證研究仍較為少見。

（二）國(guó)內(nèi)政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)研究相關(guān)文獻(xiàn)回顧

目前我國(guó)已有不少地方在各級(jí)政府的高度重視之下，開始探索適合各地環(huán)境的政府績(jī)效審計(jì)評(píng)估的工作。目前地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)模式劃分為四類：內(nèi)部自我評(píng)價(jià)模式，引入外部評(píng)價(jià)主體模式，“三位一體”的綜合考評(píng)模式及“四位一體”的綜合考評(píng)模式。審計(jì)參與型的“四位一體”政府績(jī)效綜合考評(píng)模式更能夠促進(jìn)政府績(jī)效的改進(jìn)。

1.政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架設(shè)計(jì)研究

我國(guó)學(xué)者大多支持建立一個(gè)多層次的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，如彭國(guó)甫（2007）提出了一個(gè)基于“績(jī)效維度一層級(jí)特征一樣本屬性”三維立體的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)邏輯框架。卓越基于“綜合指標(biāo)-分類指標(biāo)-單項(xiàng)指標(biāo)”邏輯框架，從操作的角度把政府績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系分為了三個(gè)層級(jí)架構(gòu)：要素指標(biāo)，證據(jù)指標(biāo)，量化指標(biāo)。

從現(xiàn)有的研究來(lái)看大多數(shù)都借鑒國(guó)外的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，以“3E ”“5E”作為績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系的核心。而指標(biāo)建立的方法也常運(yùn)用平衡計(jì)分卡邏輯框架，如國(guó)家人事部《中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估研究》課題組（2004）運(yùn)用平衡計(jì)分卡邏輯框架，提出了一套我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。該評(píng)估體系由職能指標(biāo)，影響指標(biāo)和潛力指標(biāo)三個(gè)角度出發(fā)引入了33個(gè)三級(jí)指標(biāo)，或是局限于政府職能和價(jià)值取向，如廣東省的地方政府整體績(jī)效評(píng)價(jià)模式就是以“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)公正、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、節(jié)約政府成本、實(shí)現(xiàn)公眾滿意”這幾項(xiàng)職能來(lái)作為指標(biāo)確定標(biāo)準(zhǔn)的。

我地方政府外部環(huán)境差異性很大，發(fā)展很不平衡，直接運(yùn)用單一的因素來(lái)決定指標(biāo)體系的建立，將很容易降低地方政府指標(biāo)體系的普遍適應(yīng)性。而且處于轉(zhuǎn)型期的政府，其政府職能及價(jià)值觀都存在著很大的不確定性。并且我國(guó)績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系建立存在著理論基礎(chǔ)引導(dǎo)及支持力不足的問題，使得地方指標(biāo)建立的科學(xué)受到質(zhì)疑。

2.政府績(jī)效評(píng)估相關(guān)的實(shí)證研究

對(duì)于建立的指標(biāo)體系，應(yīng)該保證指標(biāo)體系的科學(xué)性，實(shí)用性以及績(jī)效評(píng)估結(jié)果的實(shí)踐價(jià)值。因此會(huì)采用多種計(jì)量方法，來(lái)完善指標(biāo)體系并且得到一個(gè)相對(duì)科學(xué)的評(píng)估結(jié)果，現(xiàn)有研究中主要采用了模糊綜合評(píng)價(jià)法、主成分析法、層次分析法、聚類分析法，數(shù)學(xué)包絡(luò)方法。

指標(biāo)體系中存在著指標(biāo)多余或指標(biāo)之間相關(guān)性過高的問題。范柏乃（2005）通過一系列的實(shí)證方法對(duì)構(gòu)建的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行篩選，首先結(jié)合模糊綜合分析法對(duì)評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行隸屬度分析，然后對(duì)剩下的指標(biāo)進(jìn)行相關(guān)性分析，刪減相關(guān)性比較大的指標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)指標(biāo)體系的科學(xué)性?！稄V東省地方政府整體績(jī)效評(píng)價(jià)》（2008）對(duì)廣東省21個(gè)地級(jí)以上的整體績(jī)效指標(biāo)體系、指標(biāo)權(quán)重系數(shù)和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢驗(yàn)。是采用了5套不同的方案，來(lái)實(shí)現(xiàn)實(shí)踐檢驗(yàn)的反饋，發(fā)現(xiàn)理論結(jié)構(gòu)的不足，進(jìn)而完善體系。

大多數(shù)學(xué)者利用層次分析法和模糊綜合評(píng)價(jià)法的結(jié)合，來(lái)確定指標(biāo)的權(quán)重，如宋常，趙懿清（2011），趙保卿，李文娟（2011），彭國(guó)甫（2005），范柏乃（2005），能顧賦予指標(biāo)體系恰當(dāng)?shù)臋?quán)重，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)指標(biāo)體系的定量評(píng)價(jià)。除此之外還有使用DEA模型法，如彭國(guó)甫（2005）采用這種方法對(duì)地方政府公共事業(yè)管理績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，在對(duì)多項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)的投入或產(chǎn)出進(jìn)行綜合系統(tǒng)測(cè)量時(shí)，比較適應(yīng)也更加有效。

通過以上學(xué)者實(shí)證分析，可以發(fā)現(xiàn)方法的運(yùn)用趨于多樣化，創(chuàng)新性地結(jié)合各種方法來(lái)提高指標(biāo)的科學(xué)性。從現(xiàn)有的研究發(fā)現(xiàn)，相關(guān)的實(shí)證方法多是針對(duì)建立評(píng)價(jià)模型某個(gè)步驟或幾個(gè)步驟的分析，并不是針對(duì)指標(biāo)體系構(gòu)建的整個(gè)流程，因此沒有形成一個(gè)系統(tǒng)全面的實(shí)證方法體系。整個(gè)流程應(yīng)該包括指標(biāo)的構(gòu)建，權(quán)重的確定，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，及對(duì)整個(gè)評(píng)價(jià)模型的檢驗(yàn)。（作者單位：湘潭大學(xué)商學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

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