有效治理不僅僅是政府的事

芮國強(qiáng)

(常州大學(xué)文法學(xué)院江蘇常州213164)

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》 (以下簡(jiǎn)稱《決定》)提出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”［1］。立足于這一總目標(biāo)，《決定》第一次明確提出了“國家治理”、“政府治理”和“社會(huì)治理”問題。這三者不是孤立存在的:政府治理既是國家治理的主要載體，又是社會(huì)治理的主導(dǎo)和主體之一。政府治理既要頂國家治理之“天”，又要立社會(huì)治理之“地”。那么，政府治理何以能擔(dān)當(dāng)此“頂天立地”的重任呢?通常，人們習(xí)慣于把“政府”與“行政”并列視為同義語，即把政府視為國家的行政機(jī)關(guān)、行政機(jī)構(gòu)或行政部門，而把行政視為政府機(jī)關(guān)、政府機(jī)構(gòu)和政府部門，進(jìn)而把行政、行政管理和行政治理視為政府、政府管理和政府治理。對(duì)此，長期從事政府理論與實(shí)踐問題研究的蘇州大學(xué)政治學(xué)理論專業(yè)博士生導(dǎo)師喬耀章教授則提出了他獨(dú)特的創(chuàng)新性見解。

繼2000年出版《政府理論》 (該書被教育部推薦為全國研究生教學(xué)用書，政治學(xué)理論專業(yè)博士研究生必讀書目，先后獲國家人事部、江蘇省政府二、三等獎(jiǎng))以來，喬耀章教授新近又出版了近68萬字的《政府理論 (續(xù)篇)》。該書由蘇州大學(xué)出版社于2013年12月出版，是作者在既有基礎(chǔ)上對(duì)具有中國特色政府理論研究的進(jìn)一步深化和豐富，由政府與社會(huì)、政府與經(jīng)濟(jì)、政府與政治、政府與行政、政府與公民民主和政府自身建設(shè)等六個(gè)部分組成。本書的理論創(chuàng)新之一就在于明確提出和論證了行政及行政管理、行政治理不僅僅是政府的事，政府行政效能的高低直接關(guān)系到國家與社會(huì)的強(qiáng)弱和興衰，政府行政應(yīng)該中國化、本土化、現(xiàn)代化、社會(huì)化、科學(xué)化、民主化、法治化和道德化。

其一，該書提出和初步論證了“行政學(xué)中國化”問題。當(dāng)代中國行政學(xué)是20世紀(jì)70年代末80年代初隨著政治學(xué)的恢復(fù)重建而恢復(fù)重建起來的。在早期的引進(jìn)和拿來主義的學(xué)術(shù)背景中，大多數(shù)學(xué)者先后都習(xí)慣于使用“中國行政科學(xué)”、“中國行政學(xué)”、“中國特色社會(huì)主義行政學(xué)”或“建設(shè)中國特色行政學(xué)”、“行政學(xué)本土化”、“行政學(xué)研究的中國化”等概念、用語。受現(xiàn)代行政學(xué)創(chuàng)始人伍德羅·威爾遜的“行政學(xué)美國化”的深刻啟示，喬耀章教授率先提出和論證了“行政學(xué)中國化”問題。他認(rèn)為，今天美國在世界上擁有的綜合國力與國際地位，在非常復(fù)雜的眾多因素中一個(gè)不可忽視的重要因素，就是當(dāng)年威爾遜倡導(dǎo)的行政學(xué)美國化。最為突出地表現(xiàn)在伍德羅·威爾遜不無霸氣地指出:世界性的“作什么”永遠(yuǎn)應(yīng)該由美國式的“如何作”所支配?；谶@一認(rèn)識(shí)，喬耀章教授強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)代行政學(xué)能否真正實(shí)現(xiàn)中國化，直接關(guān)系到中華民族偉大復(fù)興事業(yè)的成敗，直接關(guān)系到中國夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)。他指出，行政學(xué)中國化可以從以下兩個(gè)方面入手:一是區(qū)分行政學(xué)的不同層次。既要研究一般行政管理的規(guī)律，也要研究社會(huì)主義行政管理的規(guī)律，還要研究具有中國特色的社會(huì)主義行政管理規(guī)律，更要研究中國特色社會(huì)主義初級(jí)階段行政管理規(guī)律以及小康社會(huì)階段行政管理規(guī)律，因?yàn)橹袊厣鐣?huì)主義初級(jí)階段和全面建設(shè)小康社會(huì)的行政管理規(guī)律研究是行政學(xué)中國化的立論基礎(chǔ)和邏輯起點(diǎn)。二是不僅要實(shí)現(xiàn)行政學(xué)語言、術(shù)語的中國化，營造屬于中國的行政學(xué)語境和話語體系，更重要的是要在行政理念、行政思想、行政原則和行政目標(biāo)等方面從根本上加以中國化。與此同時(shí)，喬耀章教授率先提出:應(yīng)當(dāng)把“可持續(xù)發(fā)展”思想引入行政管理。由此他指出，從特定意義上說，沒有落后的社會(huì)，沒有落后的國家，只有落后的政府及其管理。

其二，該書提出和初步論證了“行政要講政治”問題。當(dāng)學(xué)術(shù)界占主流的觀點(diǎn)認(rèn)為行政主要指國家的行政機(jī)構(gòu)、行政部門即政府推行執(zhí)掌政務(wù)政事之時(shí)，喬耀章教授卻不無創(chuàng)新性地把“政治”解析為廣義政治和狹義政治，把“政府”解析為“作為國家機(jī)構(gòu)的政府”和“作為非國家機(jī)構(gòu)的政府”。在此基礎(chǔ)上，他把“行政”具體解析為“政黨行政”、“國家行政”、“政府行政”、“社會(huì)行政”等等。也就是說，通常所說的行政，不僅僅是政府的事，政黨也行政，國家也行政，社會(huì)也行政，只是各自的角色、分工及職能的側(cè)重點(diǎn)有所不同罷了。不僅如此，政黨行政在客觀上還起著領(lǐng)導(dǎo)和主導(dǎo)作用，而政黨行政則決定于階級(jí)、國家以至于社會(huì)民眾。從這一基本原理出發(fā)，他認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)處理好政黨與國家、政黨與政府、政黨與社會(huì)、政黨與民眾以致政黨與政黨的關(guān)系;由此推及到國家與國家、國家與政黨、國家與政府、國家與社會(huì)、國家與民眾的關(guān)系，政府與政黨、政府與國家、政府與政府，政府與社會(huì)、政府與民眾的關(guān)系，社會(huì)與政黨、社會(huì)與國家、社會(huì)與政府、社會(huì)與社會(huì)及民眾的關(guān)系，民眾與政黨、民眾與國家、民眾與政府、民眾與社會(huì)、民眾與民眾的關(guān)系。

其三，該書提出和初步論證了“行政社會(huì)化”問題。在行政學(xué)界，傳統(tǒng)的或占主流的行政觀點(diǎn)認(rèn)為，行政與國家相聯(lián)系。所謂“行政”，就是作為國家機(jī)構(gòu)的政府“行政治”，亦即作為國家機(jī)構(gòu)的政府行“國家政治”。因此，行政即行國家政治，行國家意志，也即所謂“政治是國家意志的表達(dá)，行政是國家意志的執(zhí)行”。喬耀章教授對(duì)行政所做的廣義解析具有的學(xué)術(shù)價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一方面，政黨 (共產(chǎn)黨、各民主黨派)、各級(jí)人民代表大會(huì)及常務(wù)委員會(huì)、各級(jí)人民法院檢察院、以及國家軍隊(duì)外交部門都在行政，即行人民之政(“為人民服務(wù)”的另一種表達(dá)法)，只是分工不同。另一方面，在確認(rèn)行政現(xiàn)代化的同時(shí)，更加主張行政的社會(huì)化。他指出，行政與社會(huì)的關(guān)系是與生俱來、不可分離的，有了人就有了社會(huì)，也就有了行政。由于我國的社會(huì)主義性質(zhì)決定，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和政府行政改革以及服務(wù)型政府建設(shè)的不斷深入，我國的行政管理即政府管理與治理越來越具有社會(huì)性和趨向社會(huì)化，政府管理和治理的這種社會(huì)性與社會(huì)化，正越來越體現(xiàn)出政府管理和治理的人民性或以人為本性，越來越體現(xiàn)出政府管理和治理同社會(huì)的自我調(diào)節(jié)、城鄉(xiāng)居民自治的良性互動(dòng)以及正能量的有效積聚。

其四，該書提出和初步論證了“行政社會(huì)性與社會(huì)化”是行政歷史發(fā)展的必然趨勢(shì)問題。他指出，如果說行政的現(xiàn)代性與行政的現(xiàn)代化問題側(cè)重于行政的時(shí)間維度，那么，行政的社會(huì)性與行政的社會(huì)化問題則側(cè)重于行政的空間維度。行政的時(shí)間維度和空間維度是彼此交織、相互促進(jìn)的同一個(gè)歷史進(jìn)程的兩個(gè)方面。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展并日趨復(fù)雜化、網(wǎng)絡(luò)化，社會(huì)公共事務(wù)不斷地增多更新，行政行為或政府管理和治理的內(nèi)容與形式也要不斷地向深度和廣度拓展，政府管理和治理要不斷地“吐故納新”。其中，一方面，隨著社會(huì)的發(fā)育與成長，原來由國家、政黨、政府獨(dú)自推行和執(zhí)掌的行政，開始“自我減負(fù)”，逐漸變?yōu)橛蓢摇⒄h、政府與社會(huì)聯(lián)合、合作推行與執(zhí)掌，謂之公共管理——共同治理。甚至就連國家立法、司法、行政、政黨的部分職責(zé)范圍內(nèi)的公共事務(wù)以及自身內(nèi)部事務(wù)也可以以市場(chǎng)的渠道向社會(huì)“借力”來完成［2］。也就是說，政府要把“吐故”的內(nèi)容轉(zhuǎn)移給成長起來的并且能夠擔(dān)當(dāng)自理、自治的社會(huì)和民眾，政府要適時(shí)地“減肥”、 “減負(fù)”、 “瘦身”;另一方面，政府把需要“納新”的社會(huì)和民眾十分關(guān)切但還不能自理、自治的新公共事務(wù)之難題留給政府自己，為著社會(huì)公眾、民生的幸福，政府要“迎難而上”、“自找苦吃”，即便如此，政府也不可能“獨(dú)家”管理或治理，要在問政于民、問計(jì)于民、問策于民的基礎(chǔ)上，與社會(huì)、與民眾“共同管理”、“共同治理”。喬耀章教授認(rèn)為，行政的社會(huì)性與社會(huì)化是一個(gè)靜悄悄的自然歷史過程，是人類社會(huì)發(fā)展的共同規(guī)律。以1887年伍德羅·威爾遜發(fā)表《行政學(xué)研究》為標(biāo)志，行政學(xué)至今已經(jīng)走過了127年的歷程。在這期間，行政學(xué)經(jīng)歷了傳統(tǒng)的公共行政學(xué)——新公共行政學(xué)——新公共管理學(xué)——公共治理學(xué)等發(fā)展階段。從行政學(xué)學(xué)科概念的演化史可以看出，行政學(xué)經(jīng)歷了研究重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移、研究方法的轉(zhuǎn)換、價(jià)值取向的更替、理論基礎(chǔ)的補(bǔ)充和豐富等，其間既有一脈相承、前后相繼的聯(lián)系，又有理論發(fā)展和調(diào)整造成的重大改變和創(chuàng)新。這些聯(lián)系和重大變化就是行政不斷獲得社會(huì)性和不斷社會(huì)化的過程。究竟如何從中國特色社會(huì)主義初級(jí)階段的國情出發(fā)，把西方行政的社會(huì)性與社會(huì)化理論中國化、理論化，指導(dǎo)我國的行政社會(huì)性和社會(huì)化即有效政府管理和治理實(shí)踐，還有賴于政府理論工作者和政府管理與治理實(shí)踐工作者的共同努力。

當(dāng)然，該書的理論創(chuàng)新還不僅限于此，誠如喬耀章教授指出的，行政學(xué)中國化應(yīng)當(dāng)著眼于西方行政學(xué)的理論前沿， “把它置于人類社會(huì)治理方式(而不只是政府管理職能)的歷史進(jìn)程中來加以把握，把它看做人類走向一種全新的社會(huì)治理模式的開端?！保?］從這一意義上說， 《政府理論 (續(xù)篇)》的出版，必將將為我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化注入新的理論資源，必將進(jìn)一步推動(dòng)我國行政管理體制和社會(huì)治理體制的創(chuàng)新和完善，提升我國政府治理的有效性。

［1］本書編寫組.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定輔導(dǎo)讀本［M］.北京:人民出版社，2013:3.

［2］喬耀章.略論行政的社會(huì)性與社會(huì)化——行政不僅僅是政府的事［J］.江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013(3):99—105.

［3］喬耀章.行政學(xué)中國化過程中的學(xué)科發(fā)展與方法體系 ［J］.上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2005(2):45—49.