老年社會(huì)工作多元化投入問(wèn)題思考

孫伊凡，李 林

（河北大學(xué) 質(zhì)檢學(xué)院，河北 保定 071002）

一、老齡化趨勢(shì)要求加強(qiáng)對(duì)老年社會(huì)工作的投入

我國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，2011年末，全國(guó)總?cè)丝?3.47億人。近年來(lái)，在我國(guó)人口規(guī)模增速得到有效控制的情況下，人口老齡化正在成為全社會(huì)面對(duì)的一個(gè)重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。2011年末，全國(guó)60歲及以上人口為18 499萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?3.7%；65歲以上人口為12 288萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?.1%。做好老年社會(huì)工作，不僅是老年人口老有所養(yǎng)、老有所依、改善老年人生活質(zhì)量的迫切要求，也是全體社會(huì)成員共享人生的長(zhǎng)久大計(jì)。在此背景下，老年社會(huì)工作急需要從戰(zhàn)略上進(jìn)行設(shè)計(jì)，提出開(kāi)展工作的系統(tǒng)思路和保障措施。

老年人口群體所遇到的生活難題具有普遍性，而且具有清楚的可預(yù)見(jiàn)性。按照傳統(tǒng)的居家養(yǎng)老方式，老年人的生活需求主要依靠家庭內(nèi)部的親屬成員負(fù)責(zé)關(guān)照，主要是為老年人提供基本的吃穿住等生活照料。但是，從老年人口群體的實(shí)際狀況和需求差異分析，許多家庭成員提供的老年服務(wù)不僅有時(shí)間精力上的不足，更有專業(yè)知識(shí)上的短缺。老年人所接受的生活照料實(shí)際上是處于被動(dòng)狀態(tài)的和低層次的，與他們的實(shí)際要求相差很遠(yuǎn)[1]。正是從這樣的背景出發(fā)，使得社會(huì)工作在老年服務(wù)領(lǐng)域有了發(fā)展的空間。

老年社會(huì)工作是在老年人口群體各種生活需求領(lǐng)域提供的專門社會(huì)工作。如同其他社會(huì)工作一樣，這種工作具有鮮明的專業(yè)性和社會(huì)性。就其內(nèi)容看可以包括：老年社會(huì)救助、老年生活服務(wù)、老年醫(yī)療健康服務(wù)、老年教育服務(wù)、老年家庭關(guān)系處理、老年心理輔導(dǎo)、老年社會(huì)參與和社會(huì)融合以及老年就業(yè)服務(wù)等。老年社會(huì)工作的本質(zhì)在于通過(guò)有規(guī)劃的專業(yè)服務(wù)，為老年人口群體提高晚年生活質(zhì)量、改善自身福利水平給予支持。從社會(huì)意義上說(shuō)，通過(guò)老年社會(huì)工作提供令老年人口群體滿意的服務(wù)，可以將傳統(tǒng)的封閉的家庭服務(wù)擴(kuò)展為一種社會(huì)行為，消除家庭成員在時(shí)間和能力方面的缺陷，提高服務(wù)效果。因此，它反映了老年服務(wù)意識(shí)和方式上的進(jìn)步，也是社會(huì)文明和經(jīng)濟(jì)文明發(fā)展的結(jié)晶。應(yīng)該說(shuō)，這樣的工作越早開(kāi)展就越能爭(zhēng)取主動(dòng)，也越能顯現(xiàn)出它的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。未來(lái)將會(huì)讓人們看到，老年社會(huì)工作對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展和諧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)于我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和人民生活幸福指數(shù)的提高，都會(huì)帶來(lái)非常有效的促進(jìn)作用。

站在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的角度來(lái)看，一個(gè)項(xiàng)目或者一種設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行總是在人力、財(cái)力和物力的支持下完成的，我們把這樣的支持稱為經(jīng)濟(jì)投入。老年社會(huì)工作也是一樣。它作為應(yīng)對(duì)老年人口群體需求的一種社會(huì)事業(yè)，必須建立自己的組織，要有自己的工作機(jī)構(gòu)、人力資源隊(duì)伍、活動(dòng)設(shè)施和其他必備條件，為此，客觀上需要對(duì)老年社會(huì)工作提供各類經(jīng)濟(jì)投入。經(jīng)濟(jì)投入是老年社會(huì)工作運(yùn)行的基本前提，關(guān)系到老年社會(huì)工作的能力建設(shè)，也關(guān)系到老年社會(huì)工作的質(zhì)量和水平。固然，不能過(guò)分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)投入越多越好，這里面既有社會(huì)工作發(fā)展階段的匹配程度制約，又有老年社會(huì)工作自身的管理能力限制。但是，需要強(qiáng)調(diào)，作為一種承擔(dān)向老年人口群體提供各類物質(zhì)和精神服務(wù)的社會(huì)事業(yè)，老年社會(huì)工作需要獲得一個(gè)合理的經(jīng)濟(jì)投入規(guī)模和結(jié)構(gòu)作為開(kāi)展工作的保障。

二、老年社會(huì)工作的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性決定了投入的多元化

公共產(chǎn)品是用于滿足社會(huì)成員共同需要的產(chǎn)品和服務(wù)。它以公共利益和成員共享為核心，在一個(gè)國(guó)家或一定的區(qū)域范圍內(nèi)，通過(guò)一定的方式組織生產(chǎn)、供給和使用。其結(jié)果是通過(guò)公共產(chǎn)品和服務(wù)的形式，來(lái)解決私人產(chǎn)品和服務(wù)無(wú)法解決或解決不好的社會(huì)需求問(wèn)題。公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品最本質(zhì)的區(qū)別在于，前者是通過(guò)法律的手段由政府免費(fèi)強(qiáng)制組織和提供的，而后者則是根據(jù)有償、自愿的原則，通過(guò)市場(chǎng)交易提供的。但是，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的復(fù)雜性，在公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間，并非存在一條明晰的界限。有些產(chǎn)品和服務(wù)不僅涉及到公共利益，無(wú)法完全采取市場(chǎng)交易的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，同時(shí)，也與私人利益有較大的關(guān)聯(lián)度，完全通過(guò)政府渠道供給會(huì)帶來(lái)權(quán)力濫用和資源浪費(fèi)的后果。這些產(chǎn)品和服務(wù)在經(jīng)濟(jì)學(xué)中被稱為準(zhǔn)公共產(chǎn)品或混合產(chǎn)品。

從基本內(nèi)涵上分析，老年社會(huì)工作應(yīng)該屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的邊界之內(nèi)。從總體來(lái)看，老年社會(huì)工作建立在社會(huì)保障的大概念之下，它以服務(wù)于老年生活為目的，通過(guò)有組織的專業(yè)工作者向老年人口提供適合需要的服務(wù)項(xiàng)目，解決老年人口群體在經(jīng)濟(jì)上、生活能力上、社會(huì)參與上的合理要求，以提高他們的生活質(zhì)量，保證他們安度晚年、樂(lè)享人生。一般說(shuō)來(lái)，老年是所有的人都必經(jīng)的人生階段。在這個(gè)階段，人們的生存和發(fā)展能力普遍下降，從財(cái)富的創(chuàng)造者變成純粹的消費(fèi)者，并且需要有年輕人給他們以必要的精神慰藉和生活照顧。他們的生活質(zhì)量和生存狀態(tài)體現(xiàn)了一個(gè)社會(huì)的文明水平，也直接關(guān)系到每一個(gè)家庭生活的和諧與幸福。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的情況下，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式把照顧老年人的生活視為當(dāng)然的家庭責(zé)任，與社會(huì)基本無(wú)關(guān)。但是，隨著家庭結(jié)構(gòu)改變，單純依靠家庭成員對(duì)老年人的關(guān)照已經(jīng)力不從心。正是在這個(gè)意義上，老年社會(huì)工作就有了社會(huì)共同支持的必要性，也就具有了公共產(chǎn)品的性質(zhì)。將老年社會(huì)工作放到外部性理論背景下來(lái)考量，其正的外部性比較顯著。尤其考慮到我國(guó)實(shí)行了多年的計(jì)劃生育政策，青年一代普遍承受著贍養(yǎng)老人的沉重負(fù)擔(dān)，在經(jīng)濟(jì)和工作壓力之下，往往對(duì)老年人無(wú)力盡到自己的道德責(zé)任和法律義務(wù)，不少家庭的老年人和青年人都生活在焦慮之中，嚴(yán)重地影響了家庭正常的和諧關(guān)系。老年社會(huì)工作的發(fā)展，能夠在很大程度上幫助青年人減輕或緩解贍養(yǎng)老人的負(fù)擔(dān)，使他們有更多的精力處理好家庭與事業(yè)的關(guān)系，青年人和老年人的生活質(zhì)量都從中受益。毫無(wú)疑問(wèn)，做好老年社會(huì)工作，不僅是現(xiàn)代社會(huì)生活條件下優(yōu)化社會(huì)分工、提高社會(huì)資源利用效率的客觀要求，也是在經(jīng)濟(jì)不斷進(jìn)步、財(cái)富不斷增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)人生幸福目標(biāo)的重要途徑。但是，我們強(qiáng)調(diào)老年社會(huì)工作的正的外部效應(yīng)，并不等于說(shuō)老年社會(huì)工作的發(fā)展就要完全推給社會(huì)，家庭可以對(duì)老年服務(wù)一推了之。這里有三方面的問(wèn)題：其一，因?yàn)槊總€(gè)家庭條件的差別，使得每個(gè)老年人的經(jīng)濟(jì)和精神生活也都呈現(xiàn)出很大的不同。如果完全要通過(guò)政府強(qiáng)制地統(tǒng)一為老年人提供服務(wù)，不僅會(huì)產(chǎn)生公共資源的濫用現(xiàn)象，而且也會(huì)抹殺老年人個(gè)性需求的差異性。其二，老年人渴望獲得更專業(yè)、更精心的照顧，但社會(huì)照顧替代不了親情。維系家庭親情的一個(gè)重要紐帶，就是子女對(duì)老人的生活照顧。如果因?yàn)樯鐣?huì)工作者的出現(xiàn)，子女就可以袖手旁觀，不盡自己的責(zé)任，老年人的精神生活質(zhì)量就無(wú)法保證。其三，老年社會(huì)工作對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的需求是巨大的。老年社會(huì)工作是一種職業(yè)，從事老年社會(huì)工作的人需要像其他社會(huì)職業(yè)一樣，獲得自己合理的工資福利；老年社會(huì)工作的開(kāi)展不僅需要以家庭為依托，同時(shí)也需要有必要的集體活動(dòng)場(chǎng)所和設(shè)施，需要有相應(yīng)的組織管理機(jī)構(gòu)和工作條件。依靠政府的公共財(cái)力來(lái)支撐所有這些經(jīng)濟(jì)資源的需求，無(wú)疑會(huì)使財(cái)政承受過(guò)大的負(fù)擔(dān)和運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。僅以養(yǎng)老護(hù)理機(jī)構(gòu)為例，據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，2011年底，全國(guó)各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)40 868個(gè)，擁有床位353.2萬(wàn)張，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位19.1張，收養(yǎng)老年人260.3萬(wàn)人。政府對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供了不同的財(cái)政補(bǔ)貼支持。其中在北京市，對(duì)非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)中屬于新建、擴(kuò)建、購(gòu)買設(shè)施建設(shè)護(hù)養(yǎng)型養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)項(xiàng)目每張床資助16 000元，屬于非護(hù)養(yǎng)型養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)項(xiàng)目每張床資助12 000元。而對(duì)于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，政府無(wú)力按照同樣的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼。許多民辦機(jī)構(gòu)處于虧損或無(wú)力經(jīng)營(yíng)的狀態(tài)，因此導(dǎo)致其服務(wù)質(zhì)量難以保障，糾紛難以避免?？梢?jiàn)，在政府主體之外，讓家庭、非營(yíng)利組織和市場(chǎng)主體參與到為老年提供服務(wù)的工作中，就成為一個(gè)合理的選擇[2]。

在現(xiàn)實(shí)生活中，由于存在著影響老年社會(huì)工作的具體因素差異，多元化的經(jīng)濟(jì)投入在不同的環(huán)境里或者在同一國(guó)家、同一地區(qū)內(nèi)的不同條件下，會(huì)表現(xiàn)出較大的差別。多元化投入是一種理論上的和理性的認(rèn)可，人們可以在追求其目標(biāo)的情況下設(shè)計(jì)出多種有個(gè)性的方案和模式，而沒(méi)有統(tǒng)一的可以在任何環(huán)境里都適用的標(biāo)準(zhǔn)。此外，需要指出，老年社會(huì)工作的經(jīng)濟(jì)多元投入應(yīng)當(dāng)以財(cái)力投入為主要形式，同時(shí)也可以伴隨著物力資源和人力資源的投入形式。比如，志愿者服務(wù)屬于人力資源投入，而社會(huì)捐贈(zèng)往往采取貨幣資金和實(shí)物的雙重形式[3]。

三、我國(guó)老年社會(huì)工作投入模式的積極變化

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家控制著社會(huì)福利資源并進(jìn)行統(tǒng)一分配，是一種高度集中的福利供應(yīng)模式。作為社會(huì)福利的一部分，老年社會(huì)工作投入也是實(shí)行由國(guó)家、集體包辦，民政部門“直屬、直辦、直管”的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。這一時(shí)期的老年社會(huì)工作投入有兩個(gè)顯著特征：一是受益群體限于城市老年人口，農(nóng)村居民基本上沒(méi)有享受的權(quán)利；二是對(duì)老年人口提供的服務(wù)保障實(shí)際上僅限于社會(huì)救助層次，與真正意義上的老年社會(huì)工作需求相去甚遠(yuǎn)。城市的老年人社會(huì)福利包括兩種，即由單位包辦的職工福利和由當(dāng)?shù)卣畬?duì)“三無(wú)”（無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)法定贍養(yǎng)人和撫養(yǎng)人）老人給予的救助。老年社會(huì)工作的投入無(wú)論具體如何運(yùn)作，實(shí)質(zhì)上都是在公有制這個(gè)大的平臺(tái)下實(shí)施的投入行為。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，“企業(yè)人”“單位人”變?yōu)椤吧鐣?huì)人”，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期企業(yè)建立的福利體制被打破，福利待遇越來(lái)越少。企業(yè)職工退休后實(shí)行社會(huì)化管理，依靠單位提供的福利養(yǎng)老時(shí)代一去不返，更多的養(yǎng)老需求被推向了社會(huì)。與上一階段相比，由國(guó)家包辦的社會(huì)福利體制被打破，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)開(kāi)始得到發(fā)展。盡管老年社會(huì)工作的服務(wù)方式?jīng)]有變化，服務(wù)對(duì)象也尚未覆蓋到全體老年人，但是提供主體、資金來(lái)源都逐漸多元化，享受對(duì)象也出現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)。特別是2000年之后，在國(guó)家層面陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》《關(guān)于加快推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)的意見(jiàn)》等重要政策性文件。這些文件的下發(fā)，標(biāo)志著我國(guó)老年社會(huì)工作的投入正式進(jìn)入了社會(huì)化發(fā)展的新階段。老年社會(huì)工作投入模式與機(jī)制由此出現(xiàn)了一系列積極的變化。主要表現(xiàn)為：第一，政府作用的空間正從“無(wú)所不包”向“有所為、有所不為”轉(zhuǎn)變，從而為市場(chǎng)主體、社會(huì)非盈利組織發(fā)揮作用騰出了必要的空間。以此為背景，諸如社會(huì)投資的養(yǎng)老院等老年服務(wù)機(jī)構(gòu)正在快速發(fā)展。在目前的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)中，北京的民辦機(jī)構(gòu)占到總量的90%，廣州占到62%。由于大城市的經(jīng)濟(jì)承受能力較強(qiáng)，人們總體的生活質(zhì)量較高，給了民辦機(jī)構(gòu)較大的發(fā)展空間。相對(duì)來(lái)說(shuō)，在市縣級(jí)城市和小城鎮(zhèn)，民辦機(jī)構(gòu)的發(fā)展還相當(dāng)有限。例如，2012年底，蘇州市民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從原來(lái)的8家發(fā)展到48家，民辦養(yǎng)老床位從原來(lái)不足1 000張?jiān)黾拥? 244張，分別占機(jī)構(gòu)總數(shù)和床位總數(shù)的27%和26.5%。這表明，老年社會(huì)工作還面臨著進(jìn)一步發(fā)展的艱巨任務(wù)。第二，政府作用的方式正從包攬向主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變反映了提升老年社會(huì)工作質(zhì)量和服務(wù)效率的客觀要求，使我們有可能用同樣的投入帶動(dòng)老年社會(huì)工作更大的發(fā)展，讓更多的老年人口平等享受公共財(cái)政的利益。政府已經(jīng)意識(shí)到，單一的政府無(wú)償投入對(duì)于解決龐大的老年服務(wù)需求的能力有限性，同時(shí)，也寄希望于通過(guò)投入方式的變革提升效率，帶動(dòng)更多的民間資源進(jìn)入老年服務(wù)領(lǐng)域。政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)就是投入方式變革的一種典型形式。仍以社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)為例，上海市已全面啟動(dòng)了居家養(yǎng)老服務(wù)計(jì)劃，將政府財(cái)政投入直接與老年服務(wù)效益掛鉤，改變過(guò)去政府開(kāi)支側(cè)重于直接興建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等購(gòu)買公共工程行為，轉(zhuǎn)變?yōu)橐劳叙B(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供居家養(yǎng)老服務(wù)的直接購(gòu)買公共服務(wù)方式。南京市鼓樓區(qū)也通過(guò)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的方式，基本解決了全區(qū)獨(dú)居老人和部分空巢老人的日間照料，并向他們提供養(yǎng)老系列服務(wù)，極大地激發(fā)了社會(huì)非營(yíng)利服務(wù)組織的積極性，促進(jìn)了社會(huì)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。這種投入方式的變革，實(shí)質(zhì)上在于從政府全包服務(wù)到部分服務(wù)的轉(zhuǎn)型，不僅節(jié)約了資金，而且也吸引了社會(huì)資本的參與。第三，政府作用的領(lǐng)域正從以興辦老年機(jī)構(gòu)為主向以提升社區(qū)養(yǎng)老功能為主轉(zhuǎn)變。我國(guó)的人口結(jié)構(gòu)和老年人口狀況決定了養(yǎng)老方式必須堅(jiān)持社會(huì)養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老相結(jié)合的模式，而依托社區(qū)舉辦養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，則是兼顧社會(huì)養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老的必然選擇。因此，由政府集中建立少量集中性公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)制，需要讓位于分散的但更貼近老年人口的社區(qū)內(nèi)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制。“居家養(yǎng)老”服務(wù)主要以社區(qū)服務(wù)中心為依托，整合社區(qū)內(nèi)各種服務(wù)資源，為老年人提供家政、醫(yī)療、休閑、娛樂(lè)等服務(wù)。各地試點(diǎn)的結(jié)果表明，這種改革收到了令人滿意的效果。

當(dāng)然，老年社會(huì)工作的內(nèi)容與傳統(tǒng)的養(yǎng)老社會(huì)服務(wù)相比，已經(jīng)發(fā)生了全面而深刻的變化，許多新的問(wèn)題給我們提出了前所未有的挑戰(zhàn)。有效地解決發(fā)展完善的老年社會(huì)工作需要的財(cái)力和物力投入，要求我們?cè)诔浞终J(rèn)識(shí)老年社會(huì)工作未來(lái)趨勢(shì)的前提下，立足國(guó)情，科學(xué)分析預(yù)測(cè)各個(gè)相關(guān)因素的影響，不斷總結(jié)各地好的經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)探索創(chuàng)新，建構(gòu)新的整體方略。在發(fā)揮非政府主體積極性的同時(shí)，政府還需要加強(qiáng)法律體系建設(shè)，建立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ饕?guī)范和有效的監(jiān)督管理體系，以防止市場(chǎng)主體參與中損害老年人口的利益。

[1]朱冬梅.老年人口生活及保障狀況性別差異分析[J].中華女子學(xué)院山東分院學(xué)報(bào)，2008（5）：25－29.

[2]范明林.老年社會(huì)工作[M].上海：上海大學(xué)出版社，2005.

[3]王石泉.老年社會(huì)服務(wù)需求考察[J].中國(guó)社會(huì)保障，2008（6）：28－29.