制約國(guó)庫(kù)集中支付改革的問題及對(duì)策

閆亞梅

（河北大學(xué) 財(cái)務(wù)處，河北 保定 071002）

國(guó)庫(kù)集中支付制度改革，作為財(cái)政支出管理改革的重要內(nèi)容，是建立健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公共財(cái)政體制的基礎(chǔ)性工作。為滿足公共財(cái)政體制改革的需要，我國(guó)自2000年起有計(jì)劃地在全國(guó)范圍內(nèi)漸行國(guó)庫(kù)集中支付制度改革。國(guó)庫(kù)集中支付制度的實(shí)施使預(yù)算單位所有財(cái)政預(yù)算資金通過國(guó)庫(kù)單一賬戶收付，有效地避免了分散支付制度下預(yù)算單位濫設(shè)賬戶、截流、挪用財(cái)政資金，強(qiáng)化了財(cái)政監(jiān)督職能，加強(qiáng)了財(cái)政資金調(diào)控能力，降低了財(cái)政籌資成本，提高了資金運(yùn)行效率。財(cái)政部財(cái)庫(kù)〔2011〕163號(hào)文提出：2012年是我國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革全面深化的重要一年，各部門要按照國(guó)務(wù)院有關(guān)要求，大力推進(jìn)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，提高財(cái)政財(cái)務(wù)管理的科學(xué)化、精細(xì)化水平。但是，從國(guó)庫(kù)集中支付改革以來(lái)的運(yùn)行狀況來(lái)看，在實(shí)施過程中由于客觀條件，例如現(xiàn)行會(huì)計(jì)核算體系、預(yù)算管理體制、財(cái)政信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)等的制約，致使實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后財(cái)政資金運(yùn)行效果并不理想。根據(jù)河北省第八批國(guó)庫(kù)集中支付改革單位中省屬高校調(diào)查顯示，由于以上因素的制約，為了滿足經(jīng)濟(jì)活動(dòng)運(yùn)行的需要，各高校均不同程度地對(duì)下?lián)苜Y金額度進(jìn)行了調(diào)劑使用，以至通過國(guó)庫(kù)信息反應(yīng)的財(cái)政支付信息失真，降低了財(cái)政對(duì)預(yù)算單位資金使用的監(jiān)督力度。

一、國(guó)庫(kù)集中支付改革存在的問題

（一）預(yù)算編制體系不適應(yīng)國(guó)庫(kù)集中支付改革的需求

1.預(yù)算單位預(yù)算編制分本級(jí)預(yù)算和上報(bào)上級(jí)預(yù)算，本級(jí)預(yù)算一般分人員經(jīng)費(fèi)、部門經(jīng)費(fèi)、公共支出、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)4部分編制，其中人員經(jīng)費(fèi)細(xì)化到支出內(nèi)容。上報(bào)上級(jí)預(yù)算包括人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)3部分，其中人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)細(xì)化到支出內(nèi)容。本級(jí)預(yù)算和上級(jí)預(yù)算編制方法、編制口徑不一致，一定程度上存在著“兩張皮”現(xiàn)象。財(cái)政對(duì)預(yù)算單位額度的下達(dá)是以批復(fù)后的上級(jí)預(yù)算為依據(jù)。因本級(jí)預(yù)算和上級(jí)預(yù)算編制方法、口徑的不一致，預(yù)算單位在實(shí)際使用額度資金時(shí)造成實(shí)際支出與額度撥款內(nèi)容不相符，影響國(guó)庫(kù)支付信息的真實(shí)性。

2.預(yù)算編制時(shí)間短，影響預(yù)算編制準(zhǔn)確度。預(yù)算編制時(shí)間一般在每年的6－7月，預(yù)算編制內(nèi)容包括維持單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)和完成單位發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)需要的專項(xiàng)資金。正常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)采取零基預(yù)算編制方法，專項(xiàng)資金采取滾動(dòng)預(yù)算和零基預(yù)算相結(jié)合的方式。因編制時(shí)間短，受國(guó)家政策、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和學(xué)校不可預(yù)見突發(fā)事項(xiàng)的影響，一定程度上影響了預(yù)算編制的準(zhǔn)確度，并且已經(jīng)上級(jí)批復(fù)的預(yù)算又不允許調(diào)整，增加了預(yù)算單位調(diào)劑資金的難度。

（二）國(guó)庫(kù)集中支付改革后影響國(guó)庫(kù)資金支付質(zhì)量和效率

1.國(guó)庫(kù)集中支付改革后，預(yù)算單位的財(cái)政撥款由實(shí)有資金改為額度指標(biāo)，降低了預(yù)算單位在銀行的資金存量，減少了預(yù)算單位利息收入，降低了預(yù)算單位貸款信用指數(shù)，給預(yù)算單位籌措資金帶來(lái)了一定難度。

2.國(guó)庫(kù)集中支付改革后，因預(yù)算單位資金存量減少，代理銀行可供周轉(zhuǎn)的資金數(shù)量降低。另外實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，要求代理銀行在規(guī)定時(shí)間內(nèi)及時(shí)為預(yù)算單位辦理資金支付，每日按實(shí)際發(fā)生的財(cái)政資金支付支出數(shù)與中國(guó)人民銀行進(jìn)行資金清算，嚴(yán)禁先清算后支付。

鑒于以上因素的存在，預(yù)算單位和代理銀行往往因各自利益而相互配合套取財(cái)政資金額度，脫離財(cái)政監(jiān)管，可見，國(guó)庫(kù)集中支付改革后對(duì)代理銀行、預(yù)算單位二者利益的影響，波及到國(guó)庫(kù)資金支付質(zhì)量、支付效率。

（三）財(cái)政網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)不完善，公務(wù)卡支付系統(tǒng)分布率不高

目前財(cái)政網(wǎng)絡(luò)接口僅限于代理銀行和財(cái)政支付主辦行通過財(cái)政、銀行間網(wǎng)絡(luò)向財(cái)政傳送支付信息和與國(guó)庫(kù)的資金清算，預(yù)算單位不能夠通過財(cái)政網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)及時(shí)查詢本單位額度下?lián)?、額度支付、額度結(jié)余等資金整體運(yùn)行情況。公務(wù)卡作為配合國(guó)庫(kù)改革推進(jìn)的輔助工具，在減少預(yù)算單位的現(xiàn)金流量、增加支出的透明度、保證經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、防止貪污腐敗方面具有積極的作用，但是公務(wù)卡的使用需要商家安裝公務(wù)卡刷卡系統(tǒng)并配置POS機(jī)。因?yàn)樯碳野惭bPOS機(jī)，需要向銀行交納一定數(shù)量的押金，并要求每筆交易須商家向銀行交納部分手續(xù)費(fèi)，一般規(guī)模較小的商家不愿意安裝POS機(jī)，造成一定環(huán)境下公務(wù)消費(fèi)無(wú)法使用公務(wù)卡。所以，財(cái)政網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)不完善，公務(wù)卡支付系統(tǒng)分布率不高，影響國(guó)庫(kù)集中支付改革的效果。

（四）會(huì)計(jì)核算體系與國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)不適應(yīng)

以高校為例：目前高校執(zhí)行的是《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》和《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》，會(huì)計(jì)核算分為預(yù)算會(huì)計(jì)和基建會(huì)計(jì)兩個(gè)不同的會(huì)計(jì)核算賬套。國(guó)庫(kù)集中支付改革以前基建項(xiàng)目列入預(yù)算編制范圍，通過預(yù)算會(huì)計(jì)科目“結(jié)轉(zhuǎn)自籌基建”將基建款項(xiàng)撥付到基建會(huì)計(jì)賬戶，按照基建會(huì)計(jì)核算模式進(jìn)行資金的核算和管理。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付以后，國(guó)庫(kù)集中支付制度規(guī)定不允許零余額賬戶向基建賬戶劃撥資金，只能通過零余額賬戶把款項(xiàng)直接支付到收款人。在目前兩個(gè)核算體系并存的狀態(tài)下，這樣支付方式的解決辦法只能是通過兩套核算體系中科目相互掛賬的方法解決，尤其在基建工程前期準(zhǔn)備階段管理費(fèi)用的開支項(xiàng)目上，支出內(nèi)容多，金額小，業(yè)務(wù)發(fā)生頻繁，使得核算過程手續(xù)繁瑣，增加了預(yù)算單位核算工作量。例如：

國(guó)庫(kù)集中支付改革前，預(yù)算基建撥款賬務(wù)處理：

預(yù)算會(huì)計(jì)：借 結(jié)轉(zhuǎn)自籌基建

貸 銀行存款

基建會(huì)計(jì)：借 銀行存款

貸 基建撥款

支付工程款、基建費(fèi)用時(shí)

基建會(huì)計(jì)：借 在建工程（預(yù)付工程款、應(yīng)付工程款）

貸 銀行存款

國(guó)庫(kù)集中支付改革后，預(yù)算基建撥款賬務(wù)處理：

預(yù)算會(huì)計(jì)：借 結(jié)轉(zhuǎn)自籌基建

貸 應(yīng)付基建款

基建會(huì)計(jì)：借 應(yīng)收基建款

貸 基建撥款

支付工程款、基建費(fèi)用時(shí)

預(yù)算會(huì)計(jì)：借 應(yīng)付基建款

貸 零余額賬戶

基建會(huì)計(jì)：借 在建工程（預(yù)付工程款、應(yīng)付工程款）

貸 應(yīng)收基建款

二、國(guó)庫(kù)集中支付對(duì)預(yù)算單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的影響

國(guó)庫(kù)集中支付后的撥款方式、經(jīng)費(fèi)下?lián)軙r(shí)間，影響了預(yù)算單位的正常資金使用。以高校為例：高校經(jīng)費(fèi)來(lái)源有：財(cái)政撥款包括列入年初預(yù)算的經(jīng)費(fèi)限額和當(dāng)年追加的專項(xiàng)資金，代行政府職能收取的規(guī)費(fèi)收入，利用高校自身優(yōu)勢(shì)開展服務(wù)取得的收入等。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，其中列入年初預(yù)算的經(jīng)費(fèi)限額、當(dāng)年追加的專項(xiàng)資金和代行政府職能收取的規(guī)費(fèi)收入由實(shí)有資金改為額度下?lián)芊绞?。撥款方式為：一般預(yù)算經(jīng)費(fèi)限額均衡撥款，按年初核定的一般經(jīng)費(fèi)限額平均分9個(gè)月均衡下達(dá)，占預(yù)算單位全年經(jīng)費(fèi)收入的20%。高校代行政府職能收取的規(guī)費(fèi)收入，受高校辦學(xué)規(guī)律的影響一般每年10月份才上繳財(cái)政，財(cái)政國(guó)庫(kù)11月份再以額度形式下?lián)埽碱A(yù)算單位全年經(jīng)費(fèi)收入的50%。專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)一般每年6月份才予以下?lián)埽既杲?jīng)費(fèi)收入的22%。經(jīng)費(fèi)撥款進(jìn)度及實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后對(duì)額度使用的要求嚴(yán)重影響了預(yù)算單位的正常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。在國(guó)庫(kù)集中支付的撥款方式下，各高校為保證經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的正常運(yùn)行，普遍采用了自有資金墊支，或?qū)σ严逻_(dá)額度調(diào)劑使用的支付方式，以致通過國(guó)庫(kù)反映的預(yù)算單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)信息失真，違背了國(guó)庫(kù)集中支付改革的目的，降低了財(cái)政對(duì)預(yù)算單位資金運(yùn)行的監(jiān)管力度。

零余額賬戶設(shè)置方式加大預(yù)算單位和銀行對(duì)賬的難度。國(guó)庫(kù)集中支付改革后，零余額賬戶和基本賬戶合并使用，造成預(yù)算單位銀行存款明細(xì)賬反映單位實(shí)有資金收支情況，零余額賬戶反映額度下?lián)芗笆褂们闆r。而代理銀行提供的銀行對(duì)賬單包括實(shí)有資金收支、零余額資金的支付和銀行清算款的回?fù)?，資金存量不包含零余額賬戶結(jié)余。預(yù)算單位和代理銀行賬目核算內(nèi)容不一致，加大了對(duì)賬工作量和對(duì)賬難度。

銀行結(jié)算支付方式倒退。國(guó)庫(kù)集中支付改革前個(gè)人報(bào)銷款項(xiàng)由預(yù)算單位財(cái)務(wù)通過網(wǎng)銀可以直接打到報(bào)銷人信用卡上，減少了現(xiàn)金的支取，或者通過網(wǎng)銀辦理轉(zhuǎn)賬付款，減少了預(yù)算單位和銀行之間的票據(jù)傳遞。國(guó)庫(kù)集中支付改革后網(wǎng)銀不能夠使用，造成結(jié)算方式倒退，降低了工作效率。

資金歸墊手續(xù)繁瑣。受國(guó)庫(kù)集中支付改革后資金下?lián)芊绞降闹萍s，財(cái)政允許預(yù)算單位用自有資金先行支付款項(xiàng)，待國(guó)庫(kù)額度到位后，通過填寫資金歸墊申請(qǐng)并附資金支付證明和賬務(wù)支出明細(xì)賬經(jīng)相關(guān)部門審批通過后才允許預(yù)算單位經(jīng)將現(xiàn)有賬面額度轉(zhuǎn)為實(shí)有資金。但是如果預(yù)算單位規(guī)模較大，在申請(qǐng)資金歸墊時(shí)，按要求提供資金歸墊證明難度較大，并且復(fù)印材料也造成資源大量浪費(fèi)。

支付環(huán)節(jié)繁雜，增加了結(jié)算過程中差錯(cuò)的概率，影響資金周轉(zhuǎn)。國(guó)庫(kù)集中支付改革依托商業(yè)銀行完成支付功能，資金支付流程在原支付環(huán)節(jié)基礎(chǔ)上增加了商業(yè)銀行和國(guó)庫(kù)支付中心的資金清算環(huán)節(jié)，付款模式如圖1、圖2所示：

圖1 國(guó)庫(kù)集中支付前付款模式

圖2 國(guó)庫(kù)集中支付后付款模式

三、解決問題的措施

（一）完善預(yù)算編制體制，強(qiáng)化預(yù)算單位預(yù)算精細(xì)化管理

1.預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)化。統(tǒng)一預(yù)算編制口徑、細(xì)化預(yù)算編制項(xiàng)目，將本級(jí)預(yù)算定位為上級(jí)預(yù)算的延伸細(xì)化。有利于預(yù)算的執(zhí)行操作，防范和制止預(yù)算執(zhí)行中的不規(guī)范做法，強(qiáng)化國(guó)庫(kù)支出的剛性約束。

2.預(yù)算編制時(shí)間合理化。延長(zhǎng)預(yù)算編制時(shí)間，科學(xué)合理制定預(yù)算分配標(biāo)準(zhǔn)，加大專項(xiàng)資金論證力度，提高預(yù)算編制準(zhǔn)確度。

3.預(yù)算調(diào)劑制度化。在年度預(yù)算執(zhí)行過程中允許一定范圍的預(yù)算調(diào)整，以真實(shí)反映預(yù)算單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)狀況。

總之，通過完善預(yù)算編制體制，強(qiáng)化預(yù)算單位預(yù)算精細(xì)化管理，為國(guó)庫(kù)集中支付打好堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息化建設(shè)，提高工作效率

1.搭建、完善財(cái)政、國(guó)庫(kù)、代理銀行、預(yù)算單位之間的聯(lián)合信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)，開通財(cái)政—銀行、財(cái)政—預(yù)算單位網(wǎng)絡(luò)接口。代理銀行可以通過信息平臺(tái)查詢預(yù)算單位額度下?lián)苁褂们闆r，防止預(yù)算單位額度透支給自己帶來(lái)經(jīng)濟(jì)損失。預(yù)算單位可以通過信息平臺(tái)及時(shí)查詢額度下?lián)?、額度使用及額度結(jié)余，以便與國(guó)庫(kù)、代理銀行及時(shí)對(duì)賬。通過信息平臺(tái)了解相關(guān)政策，網(wǎng)上填報(bào)歸墊資金申請(qǐng)及額度使用計(jì)劃，改變財(cái)政收付信息不對(duì)稱的狀況。

2.運(yùn)用先進(jìn)的銀行支付結(jié)算系統(tǒng)，改進(jìn)國(guó)庫(kù)服務(wù)手段，建立預(yù)算資金支出財(cái)政動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制，加速電算化進(jìn)程，提高工作效率。

3.以政府埋單的形式，安裝配置公務(wù)卡刷卡系統(tǒng)。銀行調(diào)低或免收公務(wù)卡交易手續(xù)費(fèi)，讓利于民，共同推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付改革。

（三）建立協(xié)調(diào)、激勵(lì)機(jī)制，提升支付質(zhì)量與效率

在財(cái)政部門、預(yù)算單位、代理銀行之間實(shí)行績(jī)效合同管理制度。把預(yù)算單位、代理銀行的薪酬和考評(píng)與貫徹國(guó)庫(kù)集中支付政策的好壞緊密聯(lián)系起來(lái)，解決國(guó)庫(kù)集中支付制度下，額度下?lián)芊绞酱鎸?shí)有資金撥款以后，財(cái)政、代理銀行、預(yù)算單位之間利益分配問題，以彌補(bǔ)因國(guó)庫(kù)集中支付給預(yù)算單位和代理銀行帶來(lái)的利益沖突，有效防范預(yù)算單位和代理銀行因各自利益而相互配合套取財(cái)政資金額度，脫離財(cái)政監(jiān)管。

（四）借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)國(guó)庫(kù)支付模式，增加財(cái)政監(jiān)督力度

建議拓寬中國(guó)人民銀行業(yè)務(wù)范圍，設(shè)立會(huì)計(jì)核算服務(wù)中心統(tǒng)管國(guó)庫(kù)資金，引入國(guó)庫(kù)支票，改進(jìn)國(guó)庫(kù)支付模式，實(shí)現(xiàn)真正意義上的國(guó)庫(kù)資金集中支付、安全支付和快捷支付，改變目前通過規(guī)范商業(yè)銀行業(yè)務(wù)代替財(cái)政監(jiān)管職能的結(jié)算模式，提高財(cái)政監(jiān)督力度。完善國(guó)庫(kù)賬戶統(tǒng)一結(jié)算支付體系，采用高效、便捷的支付手段，提過資金周轉(zhuǎn)率。

（五）采取有力措施，適應(yīng)、促進(jìn)、保障國(guó)庫(kù)集中支付改革的順利進(jìn)行

1.改進(jìn)會(huì)計(jì)核算模式，在預(yù)算會(huì)計(jì)核算體系中增加在建工程、基建撥款、應(yīng)付工程款、預(yù)付工程款等會(huì)計(jì)核算科目，實(shí)現(xiàn)預(yù)算會(huì)計(jì)、基建會(huì)計(jì)兩個(gè)核算體系的合并，全面、完整地反映預(yù)算單位資產(chǎn)負(fù)債和所有者權(quán)益。

2.改變額度下?lián)芊绞?，以預(yù)算單位批復(fù)的預(yù)算平均12月均衡下達(dá)，其中規(guī)費(fèi)收入在預(yù)撥的同時(shí)將預(yù)算單位相等額度的實(shí)有資金收回國(guó)庫(kù)，待規(guī)費(fèi)收入上繳后再按規(guī)費(fèi)收入預(yù)撥數(shù)直接轉(zhuǎn)為實(shí)有資金下?lián)艿筋A(yù)算單位賬戶。使得預(yù)算單位財(cái)政資金收支全部納入國(guó)庫(kù)管理，通過國(guó)庫(kù)信息反映預(yù)算單位的真實(shí)資金運(yùn)行狀況，增加財(cái)政監(jiān)管力度。

3.改變零余額賬戶與銀行實(shí)有資金賬戶合一的設(shè)置方式，單獨(dú)設(shè)置零余額賬戶，方便銀行、預(yù)算單位核對(duì)賬目，也便于財(cái)政監(jiān)管。

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