BEPS方略：新威權(quán)主義重構(gòu)國(guó)際稅收秩序的集結(jié)號(hào)?

曹明星（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)國(guó)際稅務(wù)研究中心 北京 100081）

BEPS方略：新威權(quán)主義重構(gòu)國(guó)際稅收秩序的集結(jié)號(hào)?

曹明星（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)國(guó)際稅務(wù)研究中心 北京 100081）

BEPS（稅基侵蝕與利潤(rùn)轉(zhuǎn)移）之所以廣受關(guān)注，是因?yàn)樾伦杂芍髁x全球化的世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展走入巨大的經(jīng)濟(jì)困境；于是，陷入財(cái)政危機(jī)的OECD國(guó)家創(chuàng)造了BEPS概念并制定相應(yīng)方略加以應(yīng)對(duì)；然而，基于純粹國(guó)際層面“節(jié)流”理念的技術(shù)性方略設(shè)計(jì)無(wú)法克服根本性的經(jīng)濟(jì)失衡；由此，以新威權(quán)主義再造國(guó)家稅收主權(quán)并重構(gòu)國(guó)際稅收秩序的“開(kāi)源式”發(fā)展路徑或?qū)⒊蔀橐环N無(wú)可避免的世界趨勢(shì)。而在這其中，“中國(guó)模式”的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展道路也許有著一定的路徑引領(lǐng)優(yōu)勢(shì)，也同時(shí)存在著重大的自我完善機(jī)遇。

稅基侵蝕與利潤(rùn)轉(zhuǎn)移 新自由主義 新威權(quán)主義 國(guó)際稅收秩序

金融危機(jī)之后，BEPS概念應(yīng)運(yùn)而生，并很快成為國(guó)際稅收領(lǐng)域的熱議話題。然而，由于BEPS方略產(chǎn)生于金融資本主義困境和全球生產(chǎn)相對(duì)過(guò)剩的時(shí)間點(diǎn)，其本身可能蘊(yùn)涵著超出設(shè)計(jì)者初始意圖的時(shí)代特征（比如對(duì)于實(shí)質(zhì)經(jīng)濟(jì)公平的追求和對(duì)新型政府權(quán)威的期待）。我們必須深刻把握BEPS方略產(chǎn)生的歷史背景、深入分析其機(jī)制設(shè)計(jì)，才能更好地展望其未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，并提出科學(xué)的應(yīng)對(duì)之策。

一、BEPS方略的生成：一個(gè)新時(shí)代的開(kāi)啟

BEPS是英文Base Erosion and Profit Shifting（稅基侵蝕與利潤(rùn)轉(zhuǎn)移）的簡(jiǎn)稱。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，稅基侵蝕本身不是一個(gè)新概念，利潤(rùn)轉(zhuǎn)移也是一個(gè)老話題，但是在金融危機(jī)有深化趨勢(shì)的情況下，OECD將兩者結(jié)合起來(lái)形成獨(dú)立的BEPS概念，并以此形成應(yīng)對(duì)國(guó)際稅收難題的方略，就具有了一種劃時(shí)代的重大意義。

事實(shí)上，跨國(guó)企業(yè)越來(lái)越多地進(jìn)行激進(jìn)的稅收籌劃，轉(zhuǎn)移利潤(rùn)并侵蝕稅基，這種行為侵害了政府的稅收權(quán)力、侵害了其他企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)利、侵害了廣大納稅人的公平稅負(fù)權(quán)利，造成國(guó)際稅收秩序的失衡。BEPS方略的提出，將近百年來(lái)國(guó)際稅收領(lǐng)域消除雙重征稅的主題轉(zhuǎn)向打擊國(guó)際避稅，這標(biāo)志著國(guó)際稅收秩序格局的根本性轉(zhuǎn)換。

二、BEPS方略的背景：新自由主義全球化中的稅收衰敗

研究表明，BEPS的泛化實(shí)際上是新自由主義全球化發(fā)展的必然結(jié)果。新自由主義是英國(guó)首相撒切爾和美國(guó)總統(tǒng)里根經(jīng)濟(jì)政策的哲學(xué)基礎(chǔ)，表現(xiàn)在對(duì)內(nèi)政策上的私有化和減少甚至取消國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管，對(duì)外政策上的為資本和技術(shù)的跨國(guó)輸出提供一切方便。新自由主義啟動(dòng)并主導(dǎo)了資本主義全球化的擴(kuò)張。

由于傳統(tǒng)資本主義是一種主權(quán)經(jīng)濟(jì)，而全球化中的資本主義則是超越了主權(quán)國(guó)家邊界的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。在全球化路徑下資本、技術(shù)、人員的自由流動(dòng)，導(dǎo)致發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)空心化、發(fā)展中國(guó)家產(chǎn)業(yè)鏈條低端化、避稅天堂泛濫，最終國(guó)家稅收主權(quán)嚴(yán)重弱化、國(guó)際稅收秩序嚴(yán)重失衡。

（一）全球化從根本上破壞了主權(quán)國(guó)家的健康稅基

全球化對(duì)就業(yè)產(chǎn)生了很大的影響，導(dǎo)致各國(guó)中產(chǎn)階級(jí)的消失和健康稅基的破壞。在主權(quán)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有邊界，主權(quán)國(guó)家內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生就業(yè)；但全球化急劇地改變了這種情況，一方面是資本和技術(shù)不直接產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)和就業(yè)，另一方面是制造業(yè)只創(chuàng)造就業(yè)，但在本國(guó)不創(chuàng)造產(chǎn)品。在主權(quán)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，制造業(yè)不僅制造出龐大的工人階級(jí)隊(duì)伍，而且也隨著技術(shù)的進(jìn)步和勞動(dòng)工資的提高造就了龐大的中產(chǎn)階級(jí)。但在全球化狀態(tài)下，由于世界范圍內(nèi)的勞資分離，傳統(tǒng)主權(quán)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)倫理與法律法規(guī)約束力極大降低，跨國(guó)資本和技術(shù)主導(dǎo)的分配體系導(dǎo)致嚴(yán)重兩極分化，制造業(yè)很難促使產(chǎn)業(yè)工人轉(zhuǎn)型成為中產(chǎn)階級(jí)。

（二）全球化嚴(yán)重地弱化了主權(quán)國(guó)家在國(guó)際經(jīng)濟(jì)條件下的稅收能力

以往，主權(quán)國(guó)家和主權(quán)經(jīng)濟(jì)重合，現(xiàn)在則分離開(kāi)來(lái)。在重合的情況下，主權(quán)國(guó)家比較容易對(duì)主權(quán)經(jīng)濟(jì)體征稅。各個(gè)國(guó)家到目前為止的稅制還是傳統(tǒng)主權(quán)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。在經(jīng)濟(jì)全球化的情況下，公司通過(guò)“跨國(guó)”形式來(lái)逃避征稅。實(shí)踐表明，跨國(guó)公司除了要尋找勞動(dòng)成本低的投資目標(biāo)外，還有一個(gè)重要的目標(biāo)就是逃避本國(guó)政府的征稅。在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)全球化之后，代表主權(quán)國(guó)家的政府稅基大大縮小。如何在全球化狀態(tài)下設(shè)計(jì)新的稅收制度，這是所有主權(quán)國(guó)家所面臨的重大挑戰(zhàn)。

（三）全球化極大地加劇了國(guó)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡和稅收緊張關(guān)系

全球化以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家由工業(yè)經(jīng)濟(jì)向知識(shí)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。知識(shí)與技術(shù)資源在剩余價(jià)值分配鏈條中居于強(qiáng)勢(shì)地位，又具有天然的國(guó)際稅收籌劃優(yōu)勢(shì)，而大多數(shù)貧窮落后的發(fā)展中國(guó)家在全球商品、勞務(wù)、生產(chǎn)、投資及科技開(kāi)發(fā)等方面的組合配置中一直處于不利地位，由此導(dǎo)致的利潤(rùn)分配和稅收汲取能力的弱勢(shì)使其經(jīng)濟(jì)環(huán)境不斷惡化，使得世界貧富兩極分化局面更為嚴(yán)重。①占人口總數(shù)20%左右的發(fā)達(dá)國(guó)家擁有全球總產(chǎn)值的86%和全球出口市場(chǎng)的82%，而占全球人口80%左右的發(fā)展中國(guó)家只分別占這兩項(xiàng)的14%和18%。參見(jiàn)格拉德·博克斯貝格.全球化的十大謊言[M].北京：新華出版社，2000：144.

三、BEPS方略的框架：體系安排與機(jī)制設(shè)計(jì)

面對(duì)困局，OECD設(shè)計(jì)了BEPS方略，但在走出了具有歷史意義的積極一步的同時(shí),又由于自身局限性而不可避免地表現(xiàn)出節(jié)流式改革的戰(zhàn)略局限性。

（一）BEPS方略的體系框架及其歷史意義

2013年7月，OECD發(fā)布了《稅基侵蝕和利潤(rùn)轉(zhuǎn)移的行動(dòng)計(jì)劃》（Action Plan on Base Erosion and Profit Shifting），設(shè)定了為應(yīng)對(duì)稅基侵蝕和利潤(rùn)轉(zhuǎn)移所需采取的行動(dòng)項(xiàng)目。

客觀地講，作為一個(gè)有著50多年歷史、由34個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家組成的政府間國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織的“超級(jí)智囊”，OECD能適時(shí)提出BEPS這樣一個(gè)有關(guān)國(guó)際稅源分配的重要問(wèn)題，無(wú)疑是經(jīng)濟(jì)全球化和跨國(guó)公司發(fā)展所帶來(lái)的稅源國(guó)際化和稅收安排國(guó)際化的必然結(jié)果；在政府及民眾都曾經(jīng)受或正在經(jīng)受財(cái)政緊縮之苦時(shí)，此舉當(dāng)然有利于推動(dòng)世界政治、經(jīng)濟(jì)、科技和文化氣候的改變，促使國(guó)際稅收制度發(fā)生重大的實(shí)質(zhì)性變化?？梢哉f(shuō)，國(guó)際社會(huì)在解決全球跨國(guó)避稅問(wèn)題方面邁出了關(guān)鍵的第一步。

（二）BEPS方略的機(jī)制設(shè)計(jì)及其戰(zhàn)略局限性②郭紅雨,劉超,楊曦.全球：反跨國(guó)避稅行動(dòng)邁出艱難第一步[N].中國(guó)稅務(wù)報(bào)2013-08-14.

由于國(guó)際稅收本身不涉及稅基設(shè)定問(wèn)題，因此BEPS方略主要著力于增強(qiáng)政府間國(guó)際稅法規(guī)則的一致性、企業(yè)間利潤(rùn)配比的合理性、國(guó)際稅收征管的確定性以及國(guó)際稅收合作的效率性，其功能局限于如何為各國(guó)政府取得“節(jié)流式”稅收效果，從而使得方略具有很強(qiáng)的技術(shù)性色彩，也必然表現(xiàn)出相應(yīng)的戰(zhàn)略局限性。

我們至少可以看到，一方面，BEPS方略需要實(shí)現(xiàn)對(duì)跨國(guó)企業(yè)的協(xié)調(diào)征稅，但OECD存在不能建立超越國(guó)家主權(quán)將跨國(guó)企業(yè)作為單一企業(yè)進(jìn)行單一征稅的“致命弱點(diǎn)”，而且 OECD無(wú)法將稅基與實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)聯(lián)系起來(lái)，在短期內(nèi)尋找到一致的稅基。漸進(jìn)的方式存在著無(wú)法克服跨國(guó)公司避稅的系統(tǒng)性缺陷。另一方面，由于跨國(guó)公司的居民身份表現(xiàn)出的根本利益格局差異，決定了OECD內(nèi)部各國(guó)、尤其是歐美國(guó)家之間在如何塑造新規(guī)則方面的立場(chǎng)存在巨大分歧，加之盡管中國(guó)等非成員國(guó)被邀請(qǐng)參與修改規(guī)則，但絕大多數(shù)國(guó)家尤其是發(fā)展中國(guó)家還是被排除在外，OECD作為牽頭人的地位仍遭到質(zhì)疑。顯然，由于資本控制的先天機(jī)制缺陷、既得利益者的主體局限、歐美國(guó)家之間以及發(fā)達(dá)與發(fā)展中國(guó)家之間的角色比重失衡，使得BEPS方略只能是挽救國(guó)家稅收主權(quán)頹勢(shì)和阻止國(guó)際稅收秩序崩潰的一種技術(shù)層面努力。

如果再考慮到，狹義的國(guó)際稅收只是主權(quán)國(guó)家稅收體系的交叉部分，其體量相對(duì)于龐大的國(guó)內(nèi)稅收“大陸底座”而言就像是伸出海平面的孤立“小島”，那么試圖通過(guò)治理國(guó)際避稅來(lái)完全解決整體稅收體制失衡問(wèn)題就只能是治標(biāo)不治本。①最新研究估計(jì)，美國(guó)2008年由于逃避稅導(dǎo)致的稅收缺口在4 500億～5 000億美元之間的范圍，當(dāng)年美國(guó)稅收總收入為25 200億美元，稅收缺口占總收入的18%～19%。參見(jiàn)Richard Cebula, Edgar Feige .America’s Underground Economy: Measuring the Size, Growth and Determinants of Income Tax Evasion in the U.S[EB/OL]. http://ideas.repec.org/p/pra/mprapa/29672.html,2014-05-28.由此，只能說(shuō)OECD創(chuàng)制BEPS方略吹響了國(guó)際稅收秩序改革合作的集結(jié)號(hào)，但改革的總體走向深入尚需全新戰(zhàn)略來(lái)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)。

四、BEPS方略的未來(lái)：新威權(quán)主義邏輯路徑下的稅收重建

實(shí)際上，全球化中的稅基放棄是金融危機(jī)之后各國(guó)政府走入財(cái)政與權(quán)威困境的根本原因。由此，一種新威權(quán)主義的邏輯似乎是新自由主義弊端的對(duì)癥解決之法。

（一）以新威權(quán)主義重構(gòu)政府、重建公平

新威權(quán)主義是20世紀(jì)90年代后逐漸發(fā)展起來(lái)的政治概念，是東方傳統(tǒng)在西方推行新自由主義全球化浪潮中反作用的產(chǎn)物，是西方之外的國(guó)家自行尋求通向未來(lái)之路的結(jié)果。新威權(quán)主義是和新自由主義相對(duì)的，新威權(quán)主義的核心價(jià)值是穩(wěn)定和民族主義。新威權(quán)主義提倡強(qiáng)有力的政府，以保證在全球化進(jìn)程中自身的發(fā)言權(quán)，并保證政府在本國(guó)社會(huì)事務(wù)和經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)權(quán)；新威權(quán)主義認(rèn)為主權(quán)是人權(quán)的重要組成部分，應(yīng)以經(jīng)濟(jì)繁榮保障人權(quán)而非武力或意識(shí)形態(tài)獲得本國(guó)民眾的支持和他國(guó)的尊重。

基于BEPS方略的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，在涉及市場(chǎng)與政府、公平與效率的兩大關(guān)系以及單極與多極、發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的兩大格局問(wèn)題的回答上，新威權(quán)主義可能更加強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)政府、推進(jìn)公平，力主國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)合作的多極化世界格局；在涉及國(guó)際貿(mào)易、國(guó)際投資和國(guó)際金融三大國(guó)際經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的稅收秩序改革方面，新威權(quán)主義傾向利潤(rùn)和稅基共享。由此，新威權(quán)主義也許可能成為BEPS方略再造國(guó)家稅收主權(quán)并重構(gòu)國(guó)際稅收秩序的重要思路。

（二）破除“供應(yīng)學(xué)派”迷信，走出債務(wù)國(guó)家陷阱②陳方仁.里根式稅制是美國(guó)經(jīng)濟(jì)走弱的根源[EB/OL]. http://www.guancha.cn/Chen-Fangren/2014_02_12_198361.shtml,2014-02012.

筆者認(rèn)為，國(guó)際稅收困局主要不是由國(guó)家之間的稅收競(jìng)爭(zhēng)造成的，而是由主權(quán)國(guó)家的稅基放棄導(dǎo)致的。

現(xiàn)代國(guó)家本質(zhì)上應(yīng)該是稅收國(guó)家。③葛克昌.國(guó)家學(xué)與國(guó)家法[M]. 臺(tái)北：臺(tái)灣月旦出版公司，1996：145-149.另見(jiàn)劉劍文，熊偉.稅法基礎(chǔ)理論[M].北京：北京大學(xué)出版社，2004:30-32.所謂稅收國(guó)家，是以國(guó)家與社會(huì)二元化劃分與互動(dòng)為前提，國(guó)家擁有課稅權(quán)，課稅客體（所得、不動(dòng)產(chǎn)、營(yíng)業(yè)）的處分權(quán)歸于社會(huì)，稅收占公共財(cái)政收入主體部分?；诖?，負(fù)債長(zhǎng)期遠(yuǎn)超稅收收入的“債務(wù)國(guó)家”顯然會(huì)表現(xiàn)為國(guó)家過(guò)于疏離于社會(huì)，政府能力的增長(zhǎng)無(wú)法滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。由此，新威權(quán)主義改革要求各國(guó)破除“供應(yīng)學(xué)派”迷信，走出債務(wù)國(guó)家陷阱。

20世紀(jì)80年代，美國(guó)里根政府在 “供應(yīng)學(xué)派”鼓動(dòng)下，對(duì)富人施以大規(guī)模減稅，以使富人有足夠的資本投資，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和創(chuàng)造就業(yè)，促使財(cái)富產(chǎn)生“下溢”效應(yīng)而惠及普羅大眾。但自里根到喬治·W·布什政府竭盡所能地為最富人群減稅的20余年間，美國(guó)把“羅斯福新政”建立起來(lái)的社會(huì)財(cái)富分配秩序完全顛倒，財(cái)富重新向少數(shù)、甚至是極少數(shù)人快速集中。1979年，1%收入最高的家庭得到了17%的企業(yè)所得；到2007年，這同樣一群人卻拿走了43%的企業(yè)所得和75%的資本利得。④保羅·克魯格曼三評(píng)皮克提新書(shū)《二十一世紀(jì)資本論》[EB/OL].http://www.guancha.cn/Paul-Krugman/2014_04_30_225504_s.shtml,2014-04-30.

貧富差距拉大之后，美國(guó)再次淪為一個(gè)“債務(wù)國(guó)家”。美國(guó)作為一個(gè)負(fù)債運(yùn)行的國(guó)家（其借債歷史可上溯至建國(guó)時(shí)期），目前憑借其強(qiáng)大的控制能力維持著國(guó)內(nèi)秩序，并緩解了全球性公共產(chǎn)品的供給負(fù)擔(dān)，但長(zhǎng)期持續(xù)負(fù)債運(yùn)行肯定不能確保其未來(lái)一直走在陽(yáng)光大道上。⑤藍(lán)培源.躺在賬單上的美國(guó)[EB/OL]. http://www.guancha.cn/jing-lue/2014_04_25_224568_s.shtml,2014-04-25.

（三）重建良好有效的稅收制度

新自由主義的失敗要求各國(guó)政府堅(jiān)持新威權(quán)主義理念重建良好有效的稅收制度，在國(guó)內(nèi)和國(guó)際進(jìn)行稅基重建和利潤(rùn)分享。⑥這里，作者提出Base Election and Profit Sharing的BEPS II，即BEPS 2.0概念，相關(guān)理論有待以后深化展開(kāi)。

實(shí)踐證明，良性的稅收制度，不但要保障納稅人私有財(cái)產(chǎn)的安全性和基本交易秩序等消極權(quán)利，更重要的是能有效調(diào)節(jié)涉及普通工薪階層勞動(dòng)所得的初次財(cái)富分配，以使財(cái)富均衡分享，并能夠形成足夠的財(cái)政能力投向公共建設(shè)和公共服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)民眾的積極權(quán)利,如此才能有可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)的公平和諧。

繼續(xù)以美國(guó)為例，美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，失業(yè)率居高不下，并不是因?yàn)槿鄙俳?jīng)濟(jì)發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)的機(jī)會(huì)。僅僅更新老化、毀損的公共基礎(chǔ)設(shè)施就需要數(shù)萬(wàn)億美元的投資，由此帶動(dòng)極大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)?？墒?，投資這些大規(guī)模公共基礎(chǔ)設(shè)施所需的各級(jí)政府的財(cái)政資源卻早被里根開(kāi)啟的稅收制度掏空了。

要改變這種現(xiàn)象必須建立良性的稅收制度，加強(qiáng)初次分配調(diào)節(jié)。好在，已有學(xué)者清醒地認(rèn)識(shí)到這個(gè)問(wèn)題并在為建立良性稅制而努力。比如關(guān)于21世紀(jì)的國(guó)際稅收范式，Reuven S. Avi-yonah (2012) 認(rèn)為，當(dāng)前流行于斯堪的納維亞國(guó)家的“二元所得稅制”所依賴的“資本的流動(dòng)性高于勞動(dòng)的流動(dòng)性”的基本認(rèn)識(shí)是錯(cuò)誤的，強(qiáng)調(diào)勞動(dòng)所得和資本所得都應(yīng)適用相同的稅率，而且這些稅率應(yīng)該和公眾愿為公共服務(wù)所支出的對(duì)價(jià)相匹配。①Reuven S. Avi-yonah著，曹明星、郭維真譯.走出迷局：21世紀(jì)的稅收范式[J].國(guó)際稅收2014(4)-(6).

當(dāng)然，良好稅制構(gòu)成還包括推進(jìn)世界多極化進(jìn)程，重構(gòu)全球價(jià)值鏈帶來(lái)的國(guó)際稅收規(guī)則的改善。當(dāng)前，發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家的分工體系正經(jīng)歷著深刻的變革，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)國(guó)際分工地位的提升將主要表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)鏈條或產(chǎn)品工序所處地位及增值能力的提升上，這實(shí)際上有利于歐美亞各大區(qū)域形成自成一體又相互競(jìng)爭(zhēng)合作的多極化經(jīng)濟(jì)格局。由此，重建國(guó)際稅收規(guī)則必須做好國(guó)家乃至洲際區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈的體系化，為區(qū)域一體化打下基礎(chǔ)，也為世界多極化提供條件，以形成利潤(rùn)分享與稅基良性競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)際稅收秩序。

五、BEPS方略與中國(guó)：歷史機(jī)遇與完善路徑

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)搭上了新自由主義全球化的順風(fēng)車，但也不可避免地受到這種發(fā)展思路弊端的不利影響；值得慶幸的是，中國(guó)的集體主義傳統(tǒng)在關(guān)鍵時(shí)期部分地發(fā)揮了作用；但在世界金融危機(jī)有重新深化的背景下，中國(guó)應(yīng)積極參與BEPS方略，做好國(guó)內(nèi)與國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)的利用、國(guó)內(nèi)與國(guó)際稅制的銜接以及國(guó)際稅源競(jìng)爭(zhēng)與合作，努力升級(jí)BEPS方略乃至于引領(lǐng)國(guó)際稅收秩序未來(lái)重構(gòu)。

（一）新自由主義的不利影響

對(duì)新自由主義必須進(jìn)行客觀的評(píng)價(jià)。新自由主義在給中國(guó)帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟(jì)財(cái)富的同時(shí)，也導(dǎo)致了環(huán)境、安全、道德等人類社會(huì)賴以生存的要素和價(jià)值的破壞。

新自由主義的意識(shí)形態(tài)化發(fā)展從20世紀(jì)80年代后期就開(kāi)始對(duì)我國(guó)形成“自由失度”的政策影響。在財(cái)稅政策上，20世紀(jì)80年代實(shí)施的減稅讓利改革使得中央對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和地方發(fā)展的調(diào)控能力嚴(yán)重削弱，公共服務(wù)能力嚴(yán)重不足。

（二）新威權(quán)主義的核心保留

幸運(yùn)的是，中國(guó)改革開(kāi)放的過(guò)程不全是新自由主義的天下，1994年的分稅制改革就是一個(gè)成功的范例。20年前，基于對(duì)國(guó)家汲取財(cái)政能力、宏觀調(diào)控能力的擔(dān)憂，學(xué)者推動(dòng)政府實(shí)施了分稅制改革，以應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的關(guān)系，中央財(cái)力不足無(wú)法實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定；發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，中央財(cái)力無(wú)法實(shí)行轉(zhuǎn)移支付；軍隊(duì)與國(guó)家的關(guān)系，中央沒(méi)有足夠的財(cái)力供養(yǎng)軍隊(duì)、武警等；國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施與經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)形成了鮮明反差”②③ 胡鞍鋼.分稅制改革二十年后[EB/OL]. http://www.guancha.cn/hu-an-gang/2014_04_27_224728.shtml,2014-04-27.等重大經(jīng)濟(jì)矛盾。

分稅制改革后，財(cái)政收入占GDP的比重由改革當(dāng)年的11%增長(zhǎng)至2013年的23%，同期中央財(cái)政收入占GDP的比重則由3%增長(zhǎng)至10.57%。改革后，國(guó)家宏觀調(diào)控能力增強(qiáng)，中央轉(zhuǎn)移支付在縮小地區(qū)差異方面起到了重要作用。如果今天對(duì)分稅制改革做個(gè)評(píng)價(jià)，可以把它稱為新中國(guó)成立以來(lái)的重大制度創(chuàng)新，是一個(gè)里程碑性質(zhì)的改革，③它保證了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的統(tǒng)一性，保留了核心的威權(quán)要素，為新威權(quán)主義提供了可能性和生長(zhǎng)機(jī)會(huì)。

（三）新威權(quán)主義思路的制度優(yōu)化

為了應(yīng)對(duì)全球新自由主義發(fā)展模式的困境，中國(guó)當(dāng)前需要的是進(jìn)行“結(jié)構(gòu)性增稅”改革，以增強(qiáng)政府服務(wù)能力。因?yàn)椋?008年后全球金融危機(jī)的一個(gè)主要教訓(xùn)就是市場(chǎng)并不能自我監(jiān)管。美國(guó)過(guò)去沉迷于“去監(jiān)管化”，“去監(jiān)管化”沒(méi)有帶來(lái)更多增長(zhǎng)，只是帶來(lái)了更多風(fēng)險(xiǎn)，這是危機(jī)的根源。中國(guó)不能重蹈美國(guó)的覆轍。

中國(guó)的挑戰(zhàn)，是配合其發(fā)展階段的需求，制定有效的監(jiān)管機(jī)制和準(zhǔn)備更好的服務(wù)手段，這需要政府籌集更多資金，而中國(guó)政府目前同樣面臨財(cái)力不足。所謂“中國(guó)稅收和政府開(kāi)支比國(guó)際慣例高”的觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。①羅思義.評(píng)判富人，應(yīng)重納稅輕慈善[EB/OL]. http://www.guancha.cn/LuoSiYi/2014_05_04_226399.shtml,2014-05-04.2013年，國(guó)際貨幣基金組織的數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)政府收入僅為國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的22%，而美國(guó)則為33%；②Fiscal Moniter Report[EB/OL].http://www.imf.org/external/pubs/ft/fm/2013/02/app/FiscalMonitoring.html.2014-06-11.中國(guó)政府的開(kāi)支為國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的25%，而美國(guó)則為38%。其他發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)支數(shù)額則更高。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，政府在社會(huì)保障領(lǐng)域的開(kāi)支以及由此所需的稅收將不斷增長(zhǎng)。

中國(guó)需要通過(guò)征收環(huán)境稅（包括碳稅）、更全面的累進(jìn)所得稅（包括資本利得稅）和房地產(chǎn)稅來(lái)增加收入；此外，國(guó)家應(yīng)該通過(guò)分紅，獲取國(guó)有企業(yè)更大比例的價(jià)值。以征稅為籌資手段來(lái)提高對(duì)城鎮(zhèn)化、醫(yī)療和教育的支出，可以同時(shí)實(shí)現(xiàn)維持增長(zhǎng)、改善環(huán)境和降低不平等性等多重目標(biāo)。

在國(guó)際層面，中國(guó)也要重視以新威權(quán)主義理念加強(qiáng)國(guó)家稅收主權(quán)建設(shè)。在積極參與國(guó)際分工與競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上，建立起全產(chǎn)業(yè)鏈的經(jīng)濟(jì)體系，推動(dòng)世界多極化發(fā)展；更為根本的是，在全世界倡導(dǎo)回歸馬克思主義古典傳統(tǒng)，還原勞動(dòng)的基本價(jià)值，確立以基本人格尊嚴(yán)為基礎(chǔ)的收入分配格局，尤其是要加強(qiáng)研究和推進(jìn)以成本節(jié)約與市場(chǎng)溢價(jià)等能夠更全面反映全球經(jīng)濟(jì)公平理念的稅收規(guī)則的確立，以擴(kuò)展主權(quán)稅基并提高稅基保護(hù)能力，從根本上確保在多極化格局中的國(guó)家稅收利益。

（四）超越新威權(quán)主義的根本改革

新威權(quán)主義可能是矯正新自由主義的良方。但是新威權(quán)主義本身也是一種意識(shí)形態(tài)化的發(fā)展模式，在其實(shí)現(xiàn)對(duì)新自由主義弊端的矯正之后，在歷史邏輯上必然會(huì)走上極端化道路。新威權(quán)主義是以穩(wěn)定和民族主義為前提的，但這兩者都很脆弱，片面追求穩(wěn)定很容易帶來(lái)對(duì)內(nèi)部民眾權(quán)利的損害，過(guò)于強(qiáng)調(diào)民族主義則容易帶來(lái)對(duì)外部民眾的損害，而這些又很容易傷害經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，因此新威權(quán)主義的未來(lái)注定不是坦途。③在這里，再造國(guó)家稅收主權(quán)、強(qiáng)化政府權(quán)威似乎是一種無(wú)可避免的趨勢(shì)；當(dāng)然，如何把握政府權(quán)威的正當(dāng)性基礎(chǔ)和規(guī)范性范圍本身構(gòu)成另外一個(gè)重大歷史命題。

從終極意義上講，盡管可能在每個(gè)階段都無(wú)可避免地受到世界總體格局的影響（有時(shí)甚至是主動(dòng)利用），但是中國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)始終是在走自己的特色道路；無(wú)論是對(duì)新自由主義路徑還是新威權(quán)主義模式，都需要對(duì)其正當(dāng)性的基因片段進(jìn)行吸收，而對(duì)其意識(shí)形態(tài)化發(fā)展的破壞性形成足夠警惕。

[1] OECD. Addressing Base Erosion and Profit Shifting[R]. OECD Centre for Tax Policy and Administration, 2013.

[2] 2012中國(guó)稅收發(fā)展報(bào)告——中國(guó)國(guó)際稅收發(fā)展戰(zhàn)略研究[M]. 北京：中國(guó)稅務(wù)出版社，2013.

[3] Michael Lang,劉劍文,湯貢亮等.EU-CHINA TAX TREARTIES RESEARCH[M].New York: Wolters Kluwer,2010.

[4]曹明星.現(xiàn)代財(cái)稅法之辯證生成論——中美對(duì)極的分析框架[M].北京：中國(guó)稅務(wù)出版社，2009.

責(zé)任編輯：周 優(yōu)

BEPS Strategy: Is It an Assembly Signal for New Authoritarianism to Reconstruct International Tax Order?

Mingxing Cao

The reason why BEPS attracts so much attention is that the globalized world economic development in new liberalism steps into a huge economic deliemma; the OECD countries trapped in public fiscal crisis created the concept of BEPS and make relevant strategy to cope with; however, the design for technical strategy of the trotting concept based on pure internatioanl level cannot overcome the fundamental economic imbalance; therefore, the developing path of opening-source style to reforge the state taxation sovereign and reconstruct international taxation order by new authoritarianism may come to be an inevitable trend worldwide; but there might be some path-guiding advantage for the social and economic developing path of the Chinese mode and also critical opportunity for self-improving.

BEPS (Base Erosion and Prof i t Shifting) New liberalism New authoritarianism International tax order

F810.42

A

2095-6126(2014)07-0016-05