農(nóng)民工市民化進(jìn)程中住房保障實(shí)現(xiàn)路徑探析

張澤穎

黨的十八大提出了新型城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，農(nóng)民工作為新市民的一種特殊過(guò)渡形式與重要途徑，其生活際遇與未來(lái)走向受到社會(huì)廣泛的關(guān)注。住房問(wèn)題涉及和諧穩(wěn)定、公平正義，這些未來(lái)的新市民理當(dāng)享有原有市民同樣的待遇，享有基本住房保障的權(quán)利。因此，解決農(nóng)民工及其他農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)住房問(wèn)題，將成為新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程無(wú)法繞過(guò)的一道坎。

一、新型城鎮(zhèn)化住房保障的主體是農(nóng)民工

改革開放以來(lái)，我國(guó)已進(jìn)入快速城鎮(zhèn)化時(shí)期，資料顯示2013年我國(guó)已有一半以上人口常住城鎮(zhèn)，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，推動(dòng)著城鎮(zhèn)化進(jìn)程，他們?yōu)樯鐣?huì)繁榮作出了巨大貢獻(xiàn)的同時(shí)，僅僅享有臨時(shí)的“棲身權(quán)”，而沒(méi)有住房的城鎮(zhèn)化是低度的、未完成的城鎮(zhèn)化。

（一）農(nóng)民工住房現(xiàn)實(shí)之困

農(nóng)民工住房困難主要表現(xiàn)在農(nóng)民工基本住房保障制度滯后，以及城鎮(zhèn)住房條件普遍較差兩方面。

農(nóng)民工為中國(guó)社會(huì)發(fā)展提供了廉價(jià)的勞動(dòng)力，但他們的生存狀況并不容樂(lè)觀，一直以來(lái)國(guó)家保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的法律法規(guī)缺失，相關(guān)公共服務(wù)制度嚴(yán)重滯后，這些制度包括涉及農(nóng)民工的基本住房制度、土地制度、戶籍制度、財(cái)稅支持、工薪歧視、教育培訓(xùn)制度及社會(huì)保障制度等，它們直接影響農(nóng)民工進(jìn)入城市的步伐。農(nóng)民工住房保障存在的基本問(wèn)題表現(xiàn)在：市場(chǎng)失靈，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)民工調(diào)查報(bào)告，在務(wù)工地?fù)碛凶再?gòu)房的農(nóng)民工占比由2009年的0.8%下降至2011年的0.7%，絕對(duì)多數(shù)農(nóng)民工無(wú)法融入商品房市場(chǎng)，市場(chǎng)也不會(huì)自動(dòng)產(chǎn)生與農(nóng)民工需求相匹配的供給；政府失靈，絕大多數(shù)農(nóng)民工仍游離于城鎮(zhèn)住房保障體系之外。市場(chǎng)失靈與政府失靈顯示農(nóng)民工住房保障的制度困擾[1]。

農(nóng)民工住房困擾還表現(xiàn)為居住條件普遍較差，其在城鎮(zhèn)住房的主要類型為集體宿舍、工棚和租賃房三類。一是由用人單位提供的住房，主要為集體宿舍，一般分布在加工制造業(yè)和傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)；二是由用人單位建造工棚提供給農(nóng)民工居住，工棚有就近居住的特點(diǎn)，適應(yīng)建筑業(yè)按項(xiàng)目集中施工、勞動(dòng)強(qiáng)度大、工期要求緊的需要；三是租賃房，零散農(nóng)民工或單位不能提供住宿的農(nóng)民工，只能自己租房住，但房租價(jià)格往往超過(guò)他們的承受能力，這類農(nóng)民工多數(shù)尋求群居，住在城中村或地下室，臨建房和簡(jiǎn)易房等條件較差的住房里[2]。居無(wú)定所、空間擁擠和缺乏相應(yīng)配套設(shè)施是多數(shù)農(nóng)民工居住的普遍情況。

（二）新生代農(nóng)民工住房需求意愿強(qiáng)烈

在現(xiàn)在的農(nóng)民工中，80年代及以后出生的新生代占了60%以上，在異地以非農(nóng)就業(yè)為主并擁有農(nóng)業(yè)戶籍[3]，其受教育程度較高，多數(shù)沒(méi)有務(wù)農(nóng)經(jīng)驗(yàn)，喪失了從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技能，多數(shù)人如果回到農(nóng)村，將很難勝任農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。同時(shí)，新生代農(nóng)民工缺乏對(duì)農(nóng)民身份的認(rèn)同，職業(yè)期望高，物質(zhì)精神享受要求高，他們渴望城鎮(zhèn)生活，也正努力地實(shí)現(xiàn)成為“城市人”、圓“城市夢(mèng)”的人生目標(biāo)。從總體情況看，農(nóng)民工從“亦工亦農(nóng)”向“全職非農(nóng)”轉(zhuǎn)變，由“城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)”向“融入城鎮(zhèn)”轉(zhuǎn)變，由“尋求謀生”向“追求平等”轉(zhuǎn)變，即使不能在城鎮(zhèn)“扎根”，也要“漂”在城鎮(zhèn)，他們城鎮(zhèn)住房需求的意愿最為強(qiáng)烈。

在當(dāng)今我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的大背景下，解決農(nóng)民工市民化的住房問(wèn)題更具現(xiàn)實(shí)意義，住房、戶口等問(wèn)題的解決將使農(nóng)民工真正地融入城市，成為名副其實(shí)的市民，實(shí)現(xiàn)真正意義上的“人的城鎮(zhèn)化”。

二、新型城鎮(zhèn)化住房需求巨大

未來(lái)20年是我國(guó)城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵時(shí)期，由于大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)住房需求總量巨大，需求地域以中西部城市及中小城鎮(zhèn)為主。

從需求總量看，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城鎮(zhèn)住房需求結(jié)構(gòu)將會(huì)發(fā)生很大的變化，進(jìn)城農(nóng)民工及其家屬將成為住房需求的主體。根據(jù)社科院《中國(guó)財(cái)政政策報(bào)告2012/2013》預(yù)測(cè)，按人均40平方米的改善性需求目標(biāo)測(cè)算，2011年到2030年我國(guó)住房總需求為390.1億平米，按人均31.6平方米中間需求目標(biāo)測(cè)算，住房總需求為311.5億平米，需求總量巨大[4]。

從需求人口看，按照上述報(bào)告，我國(guó)將在在2030年城鎮(zhèn)化率達(dá)到68%的目標(biāo)，以2012年52.6%常住人口城鎮(zhèn)化率和2030年我國(guó)大陸人口14.45億為基數(shù)框算，2010年—2030年需要解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口近2.21億人的居住問(wèn)題。但所謂52.6%常駐人口城鎮(zhèn)化率中僅有35%屬于戶籍人口城鎮(zhèn)化率，17.7%的差額人口中是絕大多數(shù)是住工棚等臨時(shí)性住房的農(nóng)民工，2012年我國(guó)就有2.61億這樣的農(nóng)民工，他們同屬2030年目標(biāo)需要解決城鎮(zhèn)住房問(wèn)題的人群，這兩者合計(jì)約近有4.82億人口需要目標(biāo)期內(nèi)解決住房問(wèn)題，城鎮(zhèn)化住房需求的人口數(shù)量巨大。

從需求地域看，農(nóng)民工對(duì)住房的需求將集中釋放到3-6線城市，特別是中西部的中小市鎮(zhèn)。主要基于兩方面原因：首先從流入城市來(lái)看，2011年約有31%的農(nóng)民工流向大城市（直轄市及省會(huì)城市）；流向中小城市（直轄市及省會(huì)城市之外的地級(jí)市）約占34%；其余35%流向縣、鎮(zhèn)及其他區(qū)域，因此超過(guò)70%的農(nóng)民工就業(yè)地是3-6線城市。其次，自2008年以來(lái)，農(nóng)民工出省務(wù)工意愿下降，農(nóng)民工主要輸出地為中西部地區(qū)，因此形成了大量農(nóng)民工從東部“回流”中西部的事實(shí)。由于房?jī)r(jià)過(guò)高，農(nóng)民工也很難在一二線城市購(gòu)置住房，因此認(rèn)為未來(lái)農(nóng)民工城鎮(zhèn)化形成的新增住房市場(chǎng)將主要出現(xiàn)在中西部的農(nóng)民工輸出大省，即：皖、贛、豫、鄂、湘、桂、渝、川、黔九省[5]。

三、農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房保障的基本原則

如果農(nóng)民工還是行進(jìn)在進(jìn)城與返鄉(xiāng)交織的過(guò)程中，住房問(wèn)題得不到有效解決，我國(guó)的新型城鎮(zhèn)化就不是真正的城鎮(zhèn)化—人的城鎮(zhèn)化。關(guān)于如何解決農(nóng)民工住房問(wèn)題有以下幾點(diǎn)基本原則。

（一）政府責(zé)任原則

政府主導(dǎo)下，把農(nóng)民工住房問(wèn)題納入公共政策視野，協(xié)調(diào)和改革大中小城市和小城鎮(zhèn)的公共住房及相關(guān)配套政策，完善城鎮(zhèn)住房保障體系，向農(nóng)民工提供相對(duì)廉價(jià)的各類住房。

（二）市場(chǎng)導(dǎo)向原則

以市場(chǎng)為導(dǎo)向是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則，對(duì)有支付能力的農(nóng)民工不應(yīng)例外。部分行業(yè)如從事建筑、裝修行業(yè)工人的收入相對(duì)較高，其收入在大城市購(gòu)房尚不足，卻有能力在部分中小城鎮(zhèn)購(gòu)房居住。

（三）責(zé)任主體原則

誰(shuí)用工，誰(shuí)擔(dān)責(zé)，用工企業(yè)、特別是較大型用工企業(yè)擔(dān)責(zé)，由其向農(nóng)民工提供宜居的住房或宿舍。2007年住建部、發(fā)改委等五部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于改善農(nóng)民工居住條件的指導(dǎo)意見》提出，用工單位是改善農(nóng)民工居住條件的責(zé)任主體，應(yīng)積極主動(dòng)，妥善安排，為招用農(nóng)民工提供安全、衛(wèi)生的居住場(chǎng)所，改善其居住條件。

（四）自愿原則

具體操作中，要充分考慮農(nóng)民工地域分布特點(diǎn)以及經(jīng)濟(jì)承受能力，鼓勵(lì)居住主體自愿選擇宜居的住房。根據(jù)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》刊載的農(nóng)民工現(xiàn)狀調(diào)查顯示，高達(dá)40%的受訪農(nóng)民工希望在務(wù)工地購(gòu)房定居；20%左右的受訪對(duì)象希望在家鄉(xiāng)城鎮(zhèn)購(gòu)房定居，而計(jì)劃回農(nóng)村定居的僅占有明確意愿的受訪者總數(shù)的21%。

（五）循序漸進(jìn)原則

我國(guó)農(nóng)民工群體人口規(guī)模大，流動(dòng)性強(qiáng)，解決其住房問(wèn)題具有復(fù)雜性、長(zhǎng)期性和艱巨性的特點(diǎn)，建議首先改善現(xiàn)有農(nóng)民工的居住條件，然后在條件具備的地區(qū)逐步將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障體系，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工城鎮(zhèn)定居的目標(biāo)。

四、農(nóng)民工市民化住房保障的具體實(shí)現(xiàn)路徑

解決農(nóng)民工住房問(wèn)題需從實(shí)際出發(fā)，考慮農(nóng)民工不同的支付能力，短期保障目標(biāo)與長(zhǎng)期保障目標(biāo)相結(jié)合，改革并完善相關(guān)政策制度，通過(guò)多種途徑解決農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房問(wèn)題。

（一）不同支付能力的農(nóng)民工解決路徑不同

在城鎮(zhèn)購(gòu)房需要具有一定的支付能力，農(nóng)民工因受教育程度、工作差異、工作地域與及個(gè)人素質(zhì)等因素影響，收入與支付能力有所差異。據(jù)農(nóng)民工所從事職業(yè)的特點(diǎn)、收入狀況、流動(dòng)程度及定居城鎮(zhèn)的意愿等，可將農(nóng)民工大致分為以下三類：

第一類 在城鎮(zhèn)居住多年、職業(yè)和收入穩(wěn)定、支付能力很強(qiáng)的農(nóng)民工應(yīng)鼓勵(lì)購(gòu)買商品房，發(fā)揮中小城市和城鎮(zhèn)的吸納作用，幫助他們逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶；

第二類 職業(yè)和收入穩(wěn)定，但支付能力較弱，或職業(yè)不穩(wěn)定也無(wú)固定住所的農(nóng)民工應(yīng)納入城鎮(zhèn)住房保障體系；

第三類 從事個(gè)體勞動(dòng)收入較低的農(nóng)民工、農(nóng)忙務(wù)農(nóng)農(nóng)閑打工的農(nóng)民工、開發(fā)區(qū)大型用工企業(yè)的農(nóng)民工主要靠市場(chǎng)租賃、農(nóng)民工公寓、集體宿舍等方式來(lái)解決居住問(wèn)題。

因此，需要政府幫助解決的主要是第二三類情形的農(nóng)民工住房保障問(wèn)題。此外，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的失地農(nóng)民，在土地被征收的同時(shí)，已得到了住房置換或貨幣補(bǔ)償及其他的社會(huì)保障，其城鎮(zhèn)住房問(wèn)題已得到基本解決。居住在城鎮(zhèn)近郊，工作在城鎮(zhèn)的農(nóng)民工，亦可不考慮購(gòu)房。

（二）以租賃為主實(shí)現(xiàn)短期住房保障

短期目標(biāo)應(yīng)以公共租賃房為主，其他住房為輔的住房模式解決農(nóng)民工的基本居住問(wèn)題，改善農(nóng)民工的居住環(huán)境。

公租房是解決當(dāng)前農(nóng)民工住房問(wèn)題的重要途徑，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房的矛盾主要體現(xiàn)在高房?jī)r(jià)、高房租與較低支付能力之間的矛盾，因而只能選擇棲身在住房條件和環(huán)境較差，安全缺乏保障的環(huán)境里?！笆濉逼陂g，國(guó)家計(jì)劃建設(shè)3 600萬(wàn)套公租房，是對(duì)住房困難人群提供住房幫助的過(guò)渡性解決方案，政府以低于市場(chǎng)價(jià)向新就業(yè)職工、農(nóng)民工等群體出租，可讓農(nóng)民工住有所居，住得經(jīng)濟(jì)，住得安心。其次，建設(shè)產(chǎn)城融合的農(nóng)民工住宅小區(qū)，政府從規(guī)劃上、制度上支持開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)周邊建立農(nóng)民工住宅小區(qū)的建設(shè)，這類小區(qū)采用市場(chǎng)化模式運(yùn)作，以合理價(jià)格向農(nóng)民工出租或出售。第三，改善農(nóng)民工的居住環(huán)境，加強(qiáng)城鄉(xiāng)結(jié)合部和城中村農(nóng)民工聚居地區(qū)的建設(shè)與管理，提高公共基礎(chǔ)設(shè)施保障能力，加大力度推動(dòng)公共交通向城郊延身，增加商業(yè)配套，為農(nóng)民工的出行和生活提供便利。

（三）改革和完善相關(guān)政策，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期住房保障

在租賃過(guò)渡的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)政策支持與保障，通過(guò)多種方式增強(qiáng)農(nóng)民工的住房支付能力，使其在城鎮(zhèn)擁有一套自住房，安居且樂(lè)業(yè)。

1.保障農(nóng)民工基本權(quán)益，落實(shí)城鎮(zhèn)化相關(guān)政策

推進(jìn)戶籍制度改革。我國(guó)一直執(zhí)行嚴(yán)格的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，戶籍與相關(guān)的公共福利如住房、子女教育、社會(huì)保障相聯(lián)系，農(nóng)民工人戶分離現(xiàn)象普遍存在，不能獲得戶籍相關(guān)的諸多公共服務(wù)。十八屆三中全會(huì)決定分類推進(jìn)戶籍制度改革，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口市民化，解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問(wèn)題，逐步提高戶籍人口城鎮(zhèn)化的水平，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。

變革現(xiàn)行土地制度。在三中全會(huì)集體建設(shè)用地市場(chǎng)化決定的精神指導(dǎo)下，以國(guó)有土地與集體土地平等保護(hù)為基礎(chǔ)變革現(xiàn)行土地制度。對(duì)于城市近郊大量的集體建設(shè)用地，應(yīng)充分、自愿流轉(zhuǎn)或征收，以市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償失地農(nóng)民，補(bǔ)償款可為農(nóng)民購(gòu)買城鎮(zhèn)住房提供資金支持，甚至可為其提供城鎮(zhèn)謀生的資本。還應(yīng)完善土地供應(yīng)，在土地用途管制的條件下，企業(yè)不能將工業(yè)用地改變?yōu)樽≌玫?，限制了企業(yè)解決其職工住房的努力，積極探索、解決利用出讓工業(yè)用地興建農(nóng)民工宿舍與現(xiàn)行工業(yè)用地政策的矛盾，利用城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民集體土地興建農(nóng)民工宿舍與現(xiàn)行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策的矛盾，利用破產(chǎn)或倒閉企業(yè)的閑置廠房改造或修建農(nóng)民工宿舍與現(xiàn)行土地收購(gòu)儲(chǔ)備政策的矛盾。

健全農(nóng)民工住房公積金制度。公積金是一項(xiàng)住房保障制度，但其保障范圍不足，目前基本未覆蓋農(nóng)民工群體，建議用人單位平等對(duì)待在企業(yè)穩(wěn)定工作的農(nóng)民工，為農(nóng)民工繳納住房公積金，公積金低存低貸，農(nóng)民工也希望通過(guò)公積金來(lái)提高他們購(gòu)房能力。湖南臨澧針對(duì)農(nóng)民工的特點(diǎn)，適當(dāng)降低建制門檻，采取“零繳存—部分繳存—全部繳存”循序漸進(jìn)的繳存模式，由點(diǎn)及面逐步擴(kuò)大繳存面。

完善規(guī)劃保障制度。規(guī)劃保障制度是指對(duì)農(nóng)民工住房選址、戶型、面積、交通、購(gòu)物和通訊等多方面合理的制度安排，規(guī)劃是建設(shè)的前提，選址宜在總體規(guī)劃時(shí)統(tǒng)籌安排，不宜在偏遠(yuǎn)交通不便的地區(qū)，也不宜過(guò)于集中。土地利用規(guī)劃要為農(nóng)民工住房、尤其是公租房預(yù)留空間，明確性質(zhì)，讓農(nóng)民工住房建設(shè)有規(guī)劃制度的保障。

2.合理規(guī)劃利用小產(chǎn)權(quán)房

目前我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房存量過(guò)大，其處置政策仍未明確，但不能一拆了之。購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房的家庭多屬于城市中低收入階層，也包含部分農(nóng)民工群體。在新型城鎮(zhèn)化背景下，小產(chǎn)權(quán)房的出路在于科學(xué)分類處置使之逐步合法化：對(duì)于那些已經(jīng)出售，但經(jīng)檢驗(yàn)沒(méi)有安全隱患且與城市規(guī)劃并不違背的小產(chǎn)權(quán)房，建議將該類房屋納入新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃范疇，在城鎮(zhèn)化條件下繳納土地出讓金轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)商品房；或引入有限產(chǎn)權(quán)或共有產(chǎn)權(quán)概念，探索“國(guó)家土地入股、居民購(gòu)房款入股”的共有產(chǎn)權(quán)公租房模式；對(duì)于那些在建未售并不與規(guī)劃相悖的小產(chǎn)權(quán)房，不妨給予農(nóng)民相應(yīng)補(bǔ)償進(jìn)行政府或社會(huì)組織回購(gòu)，轉(zhuǎn)化為保障房的有效供給。這樣既解決了小產(chǎn)權(quán)房的退出與中低收入人群居住保障的問(wèn)題，杜絕了資源浪費(fèi)、環(huán)境污染，更兼顧了住房分配的公平性，也不失為解決農(nóng)民工及其他農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房問(wèn)題的有效途徑。

3.提高農(nóng)民工收入水平

提高農(nóng)民工收入主要有兩方面途徑：一是提高農(nóng)民工的素質(zhì)，使之能勝任較高技術(shù)含量的工作，從而提高收入水平，這需要政府與用工單位對(duì)農(nóng)民工加以必要的教育與技能培訓(xùn)；二是切實(shí)落實(shí)同工同酬制度，保障農(nóng)民工的合法權(quán)益，這需要相關(guān)職能部門做好監(jiān)管。這兩方面是提高農(nóng)民工收入的重要途徑，從根本上提升其購(gòu)房能力。

就新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)民工的支付能力問(wèn)題，結(jié)合當(dāng)前政策來(lái)看：十八大報(bào)告提出 “改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”；十八屆三中全會(huì)決定“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，幾億農(nóng)民由此有了財(cái)產(chǎn)權(quán)，其意義重大不亞于新型城鎮(zhèn)化本身；十八大報(bào)告還提出收入倍增計(jì)劃，“2020年實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番?！边@些利好政策意味著隨著改革進(jìn)程的深化，農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房可支付能力也將會(huì)有所提高。

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[6]王丹.論我國(guó)住房保障法律制度的完善[D].武漢：華中科技大學(xué)，2012.