如何推進(jìn)質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)法治建設(shè)

■文/周德文

不久前，黨的十八屆四中全會作出了《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》?！稕Q定》指出，加快建設(shè)社會主義法治國家，依法治國，是堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，事關(guān)我們黨執(zhí)政興國，事關(guān)人民幸福安康，事關(guān)黨和國家長治久安。

質(zhì)監(jiān)部門是國家維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序的監(jiān)督管理部門和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，法律是我們的工作依據(jù)，法治是我們的行事原則，質(zhì)監(jiān)部門理應(yīng)成為推進(jìn)依法治國的重要力量。近年來，全國質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)不斷推進(jìn)法治質(zhì)監(jiān)建設(shè)，中國特色的質(zhì)量監(jiān)督法律體系已經(jīng)初步形成，依法監(jiān)管力度不斷加大，執(zhí)法行為逐步規(guī)范。但必須清醒看到，作為國家治理體系的組成部分，法治質(zhì)監(jiān)建設(shè)還存在許多不適應(yīng)、不符合的問題，主要表現(xiàn)為：有的質(zhì)量法律法規(guī)未能全面反映市場規(guī)律和社會訴求，針對性、可操作性不強(qiáng)；基層執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不到位現(xiàn)象比較嚴(yán)重；執(zhí)法體制不健全、執(zhí)法保障不到位，選擇性執(zhí)法、為錢執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在；執(zhí)法行為不規(guī)范、不透明、不文明現(xiàn)象較為突出；社會質(zhì)量誠信體系不健全、消費(fèi)者依法維權(quán)意識不強(qiáng)；一些基層領(lǐng)導(dǎo)以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在。這些問題，違背社會主義法治原則，妨礙黨和國家事業(yè)發(fā)展，必須下大氣力加以解決。

推進(jìn)質(zhì)監(jiān)法治建設(shè)，要以十八屆四中全會精神為統(tǒng)領(lǐng)，吃透《決定》精神，按《決定》確定的目標(biāo)任務(wù)分解落實(shí)，全面推進(jìn)質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)改革，盡快形成完備的質(zhì)監(jiān)法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，堅(jiān)持依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法，促進(jìn)質(zhì)量監(jiān)督法治體系和執(zhí)法能力現(xiàn)代化。

加快法規(guī)“立改廢”工作，完善質(zhì)監(jiān)法律體系

《決定》指出，社會主義市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)。使市場在資源配置中起決定性作用，必須以保護(hù)產(chǎn)權(quán)、維護(hù)契約、統(tǒng)一市場、平等交換、公平競爭、有效監(jiān)管為基本導(dǎo)向，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)法律制度。要清理有違公平的法律法規(guī)條款，依法加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管，反對壟斷，促進(jìn)合理競爭，維護(hù)公平競爭的市場秩序。

當(dāng)前，質(zhì)監(jiān)法律體系有諸多不完善的地方。部分質(zhì)量法律條文修改或更新周期長，有關(guān)質(zhì)量監(jiān)管的法律有的還是20世紀(jì)80年代的產(chǎn)物，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。比如：《計(jì)量法》是1985年頒布實(shí)施的；《標(biāo)準(zhǔn)化法》是1989年頒布實(shí)施的，其中不少表述和提法已經(jīng)不能準(zhǔn)確規(guī)范現(xiàn)實(shí)的行為和實(shí)踐，也嚴(yán)重影響了質(zhì)量監(jiān)管工作的正常開展。國家應(yīng)適應(yīng)新形勢，加快這些法律的修訂。

部分質(zhì)量立法滯后于產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的實(shí)踐。市場經(jīng)濟(jì)要求放寬市場準(zhǔn)入的限制，我國關(guān)于生產(chǎn)許可證、強(qiáng)制性認(rèn)證（CCC）、強(qiáng)制計(jì)量檢定的相關(guān)規(guī)定要進(jìn)行修訂，要減少行政準(zhǔn)入限制，激發(fā)市場活力；全國各地、各部門都在加強(qiáng)政府質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)建設(shè)，導(dǎo)致盲目重復(fù)建設(shè)、管理混亂，需要統(tǒng)一完善的法規(guī)進(jìn)行全面規(guī)范、統(tǒng)一資質(zhì)管理；除汽車、食品、兒童玩具以外其他領(lǐng)域缺陷產(chǎn)品處理無法可依，需要盡快出臺產(chǎn)品質(zhì)量召回條例；強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)作為技術(shù)性法規(guī)，是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品質(zhì)量安全的技術(shù)基礎(chǔ)，也是政府進(jìn)行監(jiān)管的法律依據(jù)，對強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的制修訂需要專門的法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。

我國消費(fèi)品安全立法方面是空白，要加快制定消費(fèi)品安全法，完善產(chǎn)品安全、產(chǎn)品擔(dān)保、產(chǎn)品責(zé)任等法律制度，建立健全消費(fèi)品召回制度，完善懲罰性賠償制度，引入集體訴訟制度，建立缺陷產(chǎn)品舉證責(zé)任倒置制度，保護(hù)消費(fèi)者安全和利益。推動工業(yè)品質(zhì)量促進(jìn)立法，加強(qiáng)戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)質(zhì)量提升的法律保障。

要加強(qiáng)和改進(jìn)行政立法制度建設(shè)，完善行政法規(guī)、規(guī)章制定程序，完善公眾參與政府立法機(jī)制。法規(guī)、規(guī)章制定的程序應(yīng)該公開、透明和民主。有關(guān)直接涉及公民、法人或其他組織切身利益的，可以由媒體公布征求意見稿，公眾通過提意見或者參加聽證會的形式廣泛參與立法。同時(shí)法規(guī)、規(guī)章條文必須簡明，保證公眾能夠清楚地理解質(zhì)量監(jiān)管的目標(biāo)和要求。鑒于質(zhì)量監(jiān)管法規(guī)的技術(shù)性以及所涉及的多方利益衡量的因素，必須建立相應(yīng)的約束機(jī)制，在不同的質(zhì)量監(jiān)管領(lǐng)域分別組建專家咨詢委員會，保證法律條文自身的質(zhì)量。其中，包括作為法律授權(quán)和延伸的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和作為市場準(zhǔn)入依據(jù)的強(qiáng)制性認(rèn)證細(xì)則，亦應(yīng)廣泛吸納公眾和企業(yè)的意見，從而實(shí)現(xiàn)公眾利益與企業(yè)利益、先進(jìn)性與可行性的統(tǒng)一。

完善質(zhì)量法律體系，要從體制機(jī)制和工作程序上有效地防止部門利益和地方保護(hù)主義法律化。目前，關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)化法、計(jì)量法的修訂、建立統(tǒng)一認(rèn)證認(rèn)可制度立法等立法均有來自不同部委的不同意見，在立法、文件中也存在部分地方保護(hù)傾向。今后，要健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會各方有序參與立法的途徑和方式。探索委托第三方起草法律法規(guī)草案。對部門間爭議較大的重要立法事項(xiàng)，要由決策機(jī)關(guān)引入第三方評估，充分聽取各方意見，協(xié)調(diào)決定，不能久拖不決。加強(qiáng)法律解釋工作，及時(shí)明確法律規(guī)定含義和適用法律依據(jù)。規(guī)范性文件是法規(guī)的重要補(bǔ)充，要完善加強(qiáng)備案審查制度，把所有質(zhì)量監(jiān)督規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違反法規(guī)的規(guī)范性文件。

深入推進(jìn)依法行政，加快法治質(zhì)監(jiān)建設(shè)

《決定》指出，法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。各級政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。

要堅(jiān)持依法行政，完善質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)和質(zhì)量監(jiān)督行政程序法律制度。目前，涉及質(zhì)監(jiān)方面的政府部門有十幾家，不少部門職能存在交叉和模糊地帶，要推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，界定各個(gè)部門權(quán)責(zé)邊界。各級質(zhì)監(jiān)機(jī)關(guān)要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為的理念，勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)，堅(jiān)決糾正不作為、亂作為，堅(jiān)決克服懶政、怠政，堅(jiān)決懲處失職、瀆職。沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。

要嚴(yán)格執(zhí)法、大膽執(zhí)法。當(dāng)前，我國不少地方依然存在片面GDP觀念，一味強(qiáng)調(diào)招商引資、扶持企業(yè)發(fā)展。對一些本地違法企業(yè)實(shí)施特殊保護(hù)，對行政處罰“說情風(fēng)”盛行，造成違規(guī)企業(yè)得不到應(yīng)有法律制裁，違法成本過低。同時(shí)，基層質(zhì)監(jiān)部門工作指導(dǎo)思想也存在偏差，忘記了質(zhì)監(jiān)部門的本質(zhì)和核心職能是質(zhì)量監(jiān)管。部分地方部門片面強(qiáng)調(diào)服務(wù)企業(yè)，對企業(yè)質(zhì)量違規(guī)行為不敢大膽監(jiān)管；一些地方存在收費(fèi)養(yǎng)人的思想，將工作重點(diǎn)放在如何抓收入方面；還有一些地方將發(fā)展技術(shù)機(jī)構(gòu)、建質(zhì)檢中心、擴(kuò)大檢測業(yè)務(wù)作為首要任務(wù)，本末倒置，沒有將市場質(zhì)量監(jiān)管作為第一要?jiǎng)?wù)。十八屆四中全會《決定》給我們?nèi)w市場監(jiān)管部門打了氣，撐了腰。今后，質(zhì)監(jiān)部門要認(rèn)識到質(zhì)量安全監(jiān)管是政府部門的核心職能，要從管理微觀事務(wù)中解脫出來，減少行政審批，將主要工作精力和保障措施放在改進(jìn)和加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)管方面，切實(shí)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管；要糾正唯GDP發(fā)展論，轉(zhuǎn)變服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念，樹立市場監(jiān)管部門加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法、維護(hù)良好市場秩序就是服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局的理念；要堅(jiān)決破除地方保護(hù)主義，堅(jiān)決破除地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷；要嚴(yán)厲監(jiān)管措施，嚴(yán)格依法行政，對嚴(yán)重質(zhì)量違法者要堅(jiān)決依法取締，對一些重點(diǎn)領(lǐng)域要推行違法人員禁入制度。

要健全依法決策機(jī)制。把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大質(zhì)量行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確。建立質(zhì)監(jiān)機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論。積極推行質(zhì)監(jiān)機(jī)關(guān)法律顧問制度，建立內(nèi)部法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊(duì)伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用。建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)做出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追責(zé)。

要深化行政執(zhí)法體制改革。根據(jù)省市縣不同層級質(zhì)監(jiān)機(jī)關(guān)的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量。推進(jìn)綜合執(zhí)法、探索異地執(zhí)法，加強(qiáng)全省執(zhí)法的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)。嚴(yán)格實(shí)行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，未經(jīng)執(zhí)法資格考試合格，不得授予執(zhí)法資格，不得從事執(zhí)法活動，嚴(yán)禁沒有執(zhí)法資格的事業(yè)單位職工參與行政執(zhí)法活動。推動財(cái)政部門加強(qiáng)財(cái)務(wù)保障，嚴(yán)格執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線管理制度，嚴(yán)禁收費(fèi)罰沒收入同部門利益直接或者變相掛鉤。健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制，完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，建立質(zhì)監(jiān)機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享、案情通報(bào)、案件移送制度，堅(jiān)決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無縫對接。切實(shí)解決執(zhí)行難問題，加強(qiáng)與司法機(jī)關(guān)的配合，完善相關(guān)制度，規(guī)范查封、扣押、凍結(jié)、處理涉案財(cái)物的行政、司法程序。

堅(jiān)持公正文明執(zhí)法，嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法行為

《決定》指出，要堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，強(qiáng)化對權(quán)力的制約和監(jiān)督。全面推行政務(wù)公開。

質(zhì)監(jiān)機(jī)關(guān)是國家行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，要完善執(zhí)法程序，健全行政執(zhí)法相關(guān)工作制度。在質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)大力推行政府權(quán)力清單制度，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間。建立執(zhí)法全過程記錄制度，明確具體操作流程，重點(diǎn)規(guī)范行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政收費(fèi)、行政檢查、監(jiān)督抽查等行政行為。建立健全質(zhì)量執(zhí)法行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度。加強(qiáng)行政執(zhí)法信息化建設(shè)和信息共享，提高執(zhí)法效率和規(guī)范化水平。

全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，嚴(yán)格確定各級質(zhì)監(jiān)機(jī)關(guān)及所屬部門、崗位執(zhí)法人員執(zhí)法責(zé)任和責(zé)任追究機(jī)制，建立說情人登記制度，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，堅(jiān)決排除對執(zhí)法活動的干預(yù)，防止和克服地方和部門保護(hù)主義，懲治執(zhí)法腐敗現(xiàn)象。嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度。堅(jiān)決破除各種潛規(guī)則，絕不允許法外開恩，絕不允許辦關(guān)系案、人情案、金錢案。堅(jiān)決反對和克服特權(quán)思想、衙門作風(fēng)、霸道作風(fēng)，堅(jiān)決反對和懲治粗暴執(zhí)法、野蠻執(zhí)法行為。對執(zhí)法領(lǐng)域的腐敗零容忍，堅(jiān)決清除害群之馬。

加強(qiáng)對各級質(zhì)監(jiān)機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力的制約。對行政審批、行政執(zhí)法、財(cái)務(wù)管理、人事分配、基建投資等部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制。完善行政審批中受理、專家審核、審批三環(huán)節(jié)的分離制度，防止權(quán)力濫用。完善內(nèi)部層級監(jiān)督和專門監(jiān)督，改進(jìn)上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)的監(jiān)督，建立常態(tài)化監(jiān)督制度。完善糾錯(cuò)問責(zé)機(jī)制，健全責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、罷免等問責(zé)方式和程序。

全面推進(jìn)政務(wù)公開。堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。各級質(zhì)監(jiān)部門依據(jù)權(quán)力清單，向社會全面公開質(zhì)監(jiān)職能、法律依據(jù)、實(shí)施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項(xiàng)。涉及公民、法人或其他組織權(quán)利和義務(wù)的規(guī)范性文件，按照政府信息公開要求和程序予以公布。推行行政執(zhí)法公示制度，所有行政處罰案件，除涉及國家秘密和重大公共安全利益的外，都應(yīng)第一時(shí)間向社會公開。推進(jìn)政務(wù)公開信息化，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)信息數(shù)據(jù)服務(wù)平臺和便民服務(wù)平臺建設(shè)。

強(qiáng)化法制宣傳，建設(shè)質(zhì)量誠信文化

《決定》指出，堅(jiān)持依法治國和以德治國相結(jié)合。國家和社會治理需要法律和道德共同發(fā)揮作用。以法治體現(xiàn)道德理念、強(qiáng)化法律對道德建設(shè)的促進(jìn)作用，以道德滋養(yǎng)法治精神、強(qiáng)化道德對法治文化的支撐作用，實(shí)現(xiàn)法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰。

質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)在加強(qiáng)法治質(zhì)監(jiān)建設(shè)中，要將推動全社會樹立質(zhì)量法治意識、道德誠信意識作為工作的重要內(nèi)容。要深入開展質(zhì)量法治和質(zhì)量誠信宣傳教育，引導(dǎo)全民自覺守法、誠信經(jīng)營、遇事找法、解決問題靠法。大力開展群眾性質(zhì)量法治、質(zhì)量誠信文化活動，健全媒體公益普法制度，加強(qiáng)新媒體新技術(shù)在質(zhì)量法律宣傳和質(zhì)量誠信教育中的運(yùn)用，提高法律宣傳和誠信教育實(shí)效。增強(qiáng)質(zhì)量法治的道德底蘊(yùn)，強(qiáng)化規(guī)則意識，倡導(dǎo)質(zhì)量契約精神，弘揚(yáng)公序良俗。發(fā)揮質(zhì)量法治在解決道德領(lǐng)域誠信突出問題中的作用，引導(dǎo)人們自覺履行法定義務(wù)、社會責(zé)任、家庭責(zé)任。加強(qiáng)社會質(zhì)量誠信建設(shè)，建立企業(yè)質(zhì)量守法信用記錄，盡快建立企業(yè)質(zhì)量信用網(wǎng)絡(luò)，向社會開放，接受公眾查詢，完善守法誠信褒獎(jiǎng)機(jī)制和違法失信行為懲戒機(jī)制，使尊法守法、誠信經(jīng)營成為所有企業(yè)共同追求和自覺行動。