我國房地產(chǎn)業(yè)政策安全體系的演變

◎ 文/李娟 佟東

我國房地產(chǎn)業(yè)政策安全體系的演變

◎ 文/李娟 佟東

房地產(chǎn)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，房地產(chǎn)政策是關(guān)系房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的重要方面。我國是一個(gè)發(fā)展中國家，房地產(chǎn)業(yè)改革起步較晚，至今只有10余年的歷史，房地產(chǎn)市場所處的內(nèi)外部環(huán)境錯(cuò)綜復(fù)雜，客觀上對宏觀調(diào)控能力提出了更高要求。

房地產(chǎn)業(yè)政策安全體系構(gòu)建的背景和原則

1.房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

自20世紀(jì)90年代末實(shí)行住房分配貨幣化以來，我國房地產(chǎn)市場化程度不斷提高，房地產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的作用不斷增強(qiáng)。但在快速發(fā)展過程中，局部地區(qū)房地產(chǎn)市場出現(xiàn)了投資增幅過大、土地供應(yīng)過量、市場秩序混亂、價(jià)格增長過快等問題。在此情況下，2003年國家啟動(dòng)了對房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控。此后根據(jù)不同時(shí)期存在的問題，政府及時(shí)出臺(tái)了相應(yīng)的政策措施，為各地房地產(chǎn)市場的平穩(wěn)運(yùn)行提供了政策支持。

在國家宏觀調(diào)控政策指引下，各地區(qū)綜合運(yùn)用土地、規(guī)劃、稅收、金融等手段調(diào)控市場，在取得積極成效的同時(shí)，自身的宏觀調(diào)控能力也得到了鍛煉和提高。但由于當(dāng)前住房市場供求總量和結(jié)構(gòu)性矛盾尚未根本緩解，房價(jià)仍處高位，又面臨資本流動(dòng)性過剩和人民幣升值預(yù)期的壓力，在對房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控政策進(jìn)行系統(tǒng)梳理，總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出具有全局性、前瞻性的對策建議，確保房地產(chǎn)市場的持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展，成為房地產(chǎn)業(yè)安全發(fā)展的關(guān)鍵性問題。

2.房地產(chǎn)業(yè)政策安全體系構(gòu)建的原則

從政府維護(hù)房地產(chǎn)業(yè)政策安全和促使房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的基本需求出發(fā)，房地產(chǎn)業(yè)政策安全的體系應(yīng)同時(shí)遵循4個(gè)原則：

（1）政府能夠保持對房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展決策的獨(dú)立、性、正確性和及時(shí)性，即政府能夠根據(jù)本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，結(jié)合國際經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新趨勢，獨(dú)立、正確、及時(shí)地制定房地產(chǎn)業(yè)政策。

（2）制定較為完整的房地產(chǎn)業(yè)政策安全體系，即國家擁有比較完整的房地產(chǎn)業(yè)決策體系，包括土地政策、金融政策、稅收政策和其他相關(guān)政策。

（3）房地產(chǎn)業(yè)政策安全體系要靈活和及時(shí)，即政府在對房地產(chǎn)業(yè)進(jìn)行宏觀調(diào)控時(shí)能夠有針對性，結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況進(jìn)行靈活調(diào)整，并且對房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展確實(shí)行之有效。

（4）房地產(chǎn)業(yè)政策安全體系的確立要體現(xiàn)正確性，即國家在制定房地產(chǎn)業(yè)政策過程中，要克服信息不對稱等多方面的制約，避免制定不利于房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策。

我國現(xiàn)行的房地產(chǎn)業(yè)政策安全體系

通過梳理，可以將我國現(xiàn)行的房地產(chǎn)業(yè)政策安全體系概括為3個(gè)方面：

1.房地產(chǎn)業(yè)土地政策安全

在房地產(chǎn)業(yè)政策安全體系中，土地政策安全是指土地以及城市規(guī)劃管理部門對房地產(chǎn)開發(fā)過程中，與土地使用模式、土地供應(yīng)方式、土地開發(fā)周期、土地供應(yīng)面積、建筑容積率、建筑密度、建筑高度等主要指標(biāo)進(jìn)行參數(shù)調(diào)整和政策變更。

（1）不同的土地政策會(huì)對土地的價(jià)格和供應(yīng)量產(chǎn)生影響。土地政策是否安全，將會(huì)通過價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制，直接影響房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。一項(xiàng)有效的土地政策能夠很好地平衡土地供應(yīng)數(shù)量和土地價(jià)格之間的矛盾，通過調(diào)整住房供給數(shù)量與住房需求數(shù)量之間的平衡點(diǎn)來促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)業(yè)的安全運(yùn)行，相應(yīng)的土地政策可以認(rèn)為是安全的土地政策；反之，則會(huì)威脅房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，使房地產(chǎn)業(yè)政策不安全。

（2）為維護(hù)房地產(chǎn)業(yè)土地政策安全，從2003年開始，國家出臺(tái)了多項(xiàng)政策以確保房地產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。2004年4月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于深入開展土地市場治理整頓嚴(yán)格土地管理的緊急通知》，監(jiān)察部和國土資源部相繼聯(lián)合下發(fā)文件，下令于8月31日之前就協(xié)議出讓土地的“歷史遺留問題”協(xié)議解決，否則國土資源部門有收回土地，納入國家土地儲(chǔ)備的權(quán)利。這是中央政府以抑制過熱的房地產(chǎn)用地供應(yīng)量而采取的又一舉措。2006年8月1日，國土資源部制定的《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范》和《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范》正式發(fā)布實(shí)施，國有土地使用權(quán)得到了細(xì)化，并且進(jìn)一步將招標(biāo)拍賣出讓國有土地的范圍擴(kuò)展到6個(gè)，同時(shí)建立國有土地的爭端解決機(jī)制和價(jià)格協(xié)調(diào)決策機(jī)構(gòu)。2007年12月3日，財(cái)政部、國土資源部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布了《土地儲(chǔ)備管理辦法》，此舉意在規(guī)范土地儲(chǔ)備制度，規(guī)范土地市場運(yùn)行，加強(qiáng)土地調(diào)控，促進(jìn)土地集約和節(jié)約利用。房地產(chǎn)調(diào)控閥門進(jìn)一步擰緊，整頓閑置土地成為2008年房地產(chǎn)政策調(diào)控的重點(diǎn)。

2.金融政策安全

在房地產(chǎn)業(yè)政策安全體系中，金融政策安全是中央銀行為實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場貨幣供應(yīng)量及信用總量而采取的再貼現(xiàn)與再貸款、公開市場業(yè)務(wù)、調(diào)整各種基準(zhǔn)利率、調(diào)整超額準(zhǔn)備金率、調(diào)整法定存款準(zhǔn)備金率等的政策。在房地產(chǎn)政策中，主要是通過價(jià)格型利率和數(shù)量型信貸兩個(gè)方面的手段來影響房價(jià)，從而實(shí)現(xiàn)調(diào)控房地產(chǎn)市場的功能。

（1）實(shí)際利率會(huì)對房地產(chǎn)市場的供需情況及價(jià)格產(chǎn)生影響，因此，假設(shè)其他條件不變，利率的提高將增加擁有住房的成本，從而使住房需求得到抑制。與此同時(shí)，房地產(chǎn)開發(fā)實(shí)際利率也會(huì)增加開發(fā)商的建設(shè)成本，在其他條件不變的前提下，高利率抑制了房地產(chǎn)開發(fā)的積極性，從而使房地產(chǎn)市場上的供給數(shù)量減少。長此以往將會(huì)進(jìn)一步提高房地產(chǎn)市場上的住房價(jià)格，從而加劇了房地產(chǎn)市場的不穩(wěn)定，使產(chǎn)業(yè)政策處于不安全狀態(tài)。

（2）為維護(hù)房地產(chǎn)業(yè)金融政策安全，從2003年開始，國家出臺(tái)了多項(xiàng)政策以確保房地產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。2004年10月，在經(jīng)歷了10年利率穩(wěn)定期后，中國人民銀行第一次上調(diào)金融機(jī)構(gòu)存貸款基準(zhǔn)利率，金融機(jī)構(gòu)一年期存款基準(zhǔn)利率上調(diào)0.27%。同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)貸款利率浮動(dòng)區(qū)間的進(jìn)一步放寬。2005年3月17日起，中國人民銀行決定調(diào)整商業(yè)銀行住房信貸政策，取消商業(yè)銀行自營性個(gè)人住房貸款優(yōu)惠利率，房地產(chǎn)價(jià)格暴漲的城市或地區(qū)，個(gè)人住房貸款的最低首付款比例由20%提高到30%。這表明，中國人民銀行和中央政府對房地產(chǎn)調(diào)控政策力度進(jìn)一步加大。2006年4月28日起，中國人民銀行再次上調(diào)整體檔次貸款利率0.27%，超過5年的抵押貸款銀行基準(zhǔn)利率上調(diào)到6.39%。這是央行提高存貸款利率后不到一年時(shí)間里的再次加息，在短期內(nèi)加息主要是為了抑制投資需求，進(jìn)一步穩(wěn)定房地產(chǎn)價(jià)格。

3.稅收政策安全

在房地產(chǎn)業(yè)政策安全體系中，稅收政策是指政府稅收管理部門通過調(diào)整稅基、稅種、免稅條件、稅率等指標(biāo)來對商品住房市場進(jìn)行供需調(diào)節(jié)的手段。對住房轉(zhuǎn)讓行為和轉(zhuǎn)讓收益分別施加流轉(zhuǎn)稅和所得稅，可以降低住房投機(jī)的收益率，在其他條件不變的前提下，將減少投資和投機(jī)需求。對于住房市場的新增供給來說，通過提高房地產(chǎn)開發(fā)的相關(guān)稅收可以減少開發(fā)商的收益率，削弱開發(fā)商的投資興趣，使房地產(chǎn)市場上的住房供應(yīng)量減少，從而推高房價(jià)。

為維護(hù)房地產(chǎn)業(yè)稅收政策安全，從2003年開始，國家出臺(tái)了多項(xiàng)政策以確保房地產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。2005年10月，國家稅務(wù)總局頒布《關(guān)于實(shí)施房地產(chǎn)稅收一體化管理若干具體問題的通知》，該文件正式定義了二手房個(gè)人交易，并指出交易過程中必須繳納個(gè)人所得稅。文件中明確規(guī)定，在二手房轉(zhuǎn)讓過程中，實(shí)現(xiàn)稅收制度統(tǒng)管，不僅負(fù)責(zé)契稅，其他稅種如：營業(yè)稅、教育費(fèi)附加、城市維護(hù)建設(shè)稅、土地增值稅、個(gè)人所得稅、印花稅應(yīng)同時(shí)征收。2006年5月，國家稅務(wù)總局《關(guān)于加強(qiáng)住房營業(yè)稅征收管理有關(guān)問題的通知》頒布，就“國六條”中二手房營業(yè)稅新的政策實(shí)施問題進(jìn)行具體說明。要求地方稅務(wù)部門，要嚴(yán)格執(zhí)行調(diào)整后的個(gè)人住房營業(yè)稅稅收政策。2006年6月1日以后，個(gè)人將購買不足5年的住房對外銷售全額征收營業(yè)稅。個(gè)人將購買超過5年（含5年）的普通住房對外銷售，應(yīng)持有關(guān)材料向地方稅務(wù)機(jī)關(guān)申請辦理免征營業(yè)稅手續(xù)。2008年6月，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于企業(yè)為個(gè)人購買房屋或其他財(cái)產(chǎn)征收個(gè)人所得稅問題的批復(fù)》，企業(yè)為個(gè)人購買房屋或其他財(cái)產(chǎn)必須征收個(gè)人所得稅。2010年1月，財(cái)政部下發(fā)通知，進(jìn)一步對個(gè)人將購買不足5年的非普通住房對外銷售征收營業(yè)稅等問題作了具體規(guī)定。

靜水深流

公主湖，位于內(nèi)蒙古克什克騰旗的烏蘭布統(tǒng)大草境內(nèi)，塞罕壩以北紅山軍馬場西偏北20多公里處。公主湖原是沙漠中涌出的甘泉，后被建成人工湖，水面面積約3.3公頃，水深3-5米，湖邊白樺樹和各種灌木、雜草、野花組成一幅美麗的畫卷。

于懷/攝

結(jié)論

自2003年進(jìn)行住房體制改革以來，在不同的時(shí)期，國家在對房地產(chǎn)業(yè)進(jìn)行宏觀調(diào)控時(shí)有著不同的目標(biāo)。在我國宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展偏熱的時(shí)期，國家圍繞結(jié)構(gòu)合理、供需總量平衡、市場秩序基本穩(wěn)定、房價(jià)基本穩(wěn)定四個(gè)目標(biāo)進(jìn)行房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控。此后，針對房地產(chǎn)市場投資增長過快，國家采取了“管嚴(yán)土地，看緊信貸”的政策，并逐步推行經(jīng)營性用地的“招拍掛”制度。

隨著房地產(chǎn)市場投資規(guī)模的不斷增大，國家宏觀調(diào)控的目標(biāo)由單一的控制房地產(chǎn)投資規(guī)模過大轉(zhuǎn)向既控制投資速度又控制價(jià)格上漲過快的雙重目標(biāo)；而面對低收入家庭的住房困難問題，國家以規(guī)范市場秩序，控制房價(jià)過快上漲為目標(biāo)，進(jìn)行住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)調(diào)整。房地產(chǎn)業(yè)政策安全是關(guān)系房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)，在房地產(chǎn)業(yè)政策安全體系下分析房地產(chǎn)業(yè)政策的有效性，是正確處理房地產(chǎn)業(yè)政策安全與房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間關(guān)系的重要方法。

（作者單位：李娟，北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院；佟東，北京印刷學(xué)院文化產(chǎn)業(yè)安全研究院）

編輯：張涵