“三本臺賬” 創(chuàng)新社會治理

◎ 文/蔡永芳 徐曉新 張歡

“三本臺賬” 創(chuàng)新社會治理

◎ 文/蔡永芳 徐曉新 張歡

黨的十八大報(bào)告明確提出“在改善民生和創(chuàng)新管理中加強(qiáng)社會建設(shè)”，這是基于當(dāng)前我國既處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，又處在社會矛盾凸顯期，解決社會治理領(lǐng)域存在的問題日益重要和迫切判斷后作出的重要戰(zhàn)略決策。

為了適應(yīng)社會變遷的要求、應(yīng)對錯(cuò)綜復(fù)雜的社會矛盾，基層政府紛紛采取變革措施。我國30年經(jīng)濟(jì)體制改革的重要經(jīng)驗(yàn)之一，是中央主導(dǎo)下的分級制試驗(yàn)，即通過支持或默許地方政府開展政策試驗(yàn)探索改革經(jīng)驗(yàn)，再進(jìn)一步將地方積累的經(jīng)驗(yàn)注入國家政策中；此舉在促進(jìn)創(chuàng)新的同時(shí)避免因情況不明而導(dǎo)致改革震蕩。在社會治理創(chuàng)新實(shí)踐中，中央確定了38個(gè)城市作為全國社會管理創(chuàng)新試點(diǎn)城市，探索出大量值得深入總結(jié)的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。作為試點(diǎn)之一的四川省德陽市中江縣，借鑒會計(jì)管理的思路開發(fā)了把握社會問題的“三本臺賬”。

問題的提出：以地方實(shí)踐創(chuàng)新探尋社會治理工具

社會問題是公共政策的源頭，也是催生社會治理創(chuàng)新的重要原因。近年來，時(shí)有發(fā)生的群體性事件促使中央和地方政府重新思考保持穩(wěn)定的體制機(jī)制，將社會治理理念逐漸從被動“維穩(wěn)”走向主動“創(chuàng)穩(wěn)”。然而，無論是著眼于當(dāng)前的“維穩(wěn)”，還是通過“上游干預(yù)”減少社會問題產(chǎn)生的“創(chuàng)穩(wěn)”，都必須對社會問題有一個(gè)精準(zhǔn)、動態(tài)的把握。因此，這也一度成為各地社會治理創(chuàng)新優(yōu)先探索的領(lǐng)域。

目前各地普遍做法是“網(wǎng)格化”管理，即將社區(qū)細(xì)分為若干網(wǎng)格，再安排人對各個(gè)網(wǎng)格進(jìn)行問題排查和矛盾調(diào)解等。但這種信息排查通常是項(xiàng)目式的、靜態(tài)的，并未形成固定的信息排查制度，對采集來的信息也未做綜合整理和系統(tǒng)分析，因此，難以反映社會問題的動態(tài)變化，更無法將其作為信息參考運(yùn)用到后期政府決策中。可見，如何開發(fā)一套有效的管理工具來厘清并動態(tài)地追蹤社會問題，以用于科學(xué)決策和管理，仍是各地在社會治理創(chuàng)新中須面對的共同課題。

中江縣社會治理創(chuàng)新的“三本臺賬”實(shí)踐

財(cái)務(wù)管理中，有一套成熟的管理工具和辦法對信息進(jìn)行記錄、管理、分析，并最終將分析結(jié)果運(yùn)用到企業(yè)經(jīng)營決策當(dāng)中。類似的思路和工具能否運(yùn)用到社會治理之中？

德陽中江縣對此進(jìn)行了探索，開發(fā)了“三本臺賬”?；咀龇ㄊ?，將各類社會信息劃分3類，分別建立“民生工作臺賬”（主要收集經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民主管理、安居工程、就業(yè)社保、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、交通食品安全、環(huán)境污染以及社會治安等熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題相關(guān)的信息）、“困難群眾工作臺賬”（主要收集包括低保、五保、重度殘疾人以及其他低收入困難戶生活方面的信息）和“穩(wěn)定工作臺賬”（主要收集包括征地拆遷、企業(yè)改制、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民工工資、矛盾糾紛、老上訪人員以及各類重點(diǎn)人員涉穩(wěn)信息）。從社區(qū)（村）開始，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級，對3類信息建立統(tǒng)一的信息記錄、處理、上報(bào)、匯總和分析流程，建立相應(yīng)的工作機(jī)制，并納入到基層干部考評體系中，最終實(shí)現(xiàn)對社會問題的基礎(chǔ)排查、信息匯總和分析決策，同時(shí)改善了基層政府履行職能的效果。

1.“三本臺賬”的緣起

中江縣創(chuàng)新社會治理中引入“三本臺賬”，既有我國的普遍因素，又有中江縣的特殊因素，既有歷史原因，也有現(xiàn)實(shí)原因。

（1）中江縣的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中產(chǎn)生了許多社會矛盾，“維穩(wěn)”壓力很大。當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)意識到，必須建立一種從源頭識別問題的機(jī)制，第一時(shí)間掌握來自第一線的社會問題相關(guān)信息，從而迅速識別不穩(wěn)定因素，將問題化解在萌芽狀態(tài)。

（2）農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，“維穩(wěn)”的壓力主要落在縣級政府頭上，需要一套行之有效的過程管理機(jī)制和信息采集工具。

（3）中江縣“三本臺賬”創(chuàng)新的源頭，是當(dāng)?shù)卦跒?zāi)后重建中積累的建立農(nóng)房建設(shè)管理臺賬的經(jīng)驗(yàn)。為了將重建的過程記錄下來，中江縣建立了農(nóng)房管理臺賬，從拆到建的全過程都做了文字和照片記錄。此舉有效地促進(jìn)了災(zāi)后重建工作的開展。

正是在客觀需求和偶然因素的共同作用下，“三本臺賬”作為社會治理工具，引入到中江縣的社會治理創(chuàng)新體系中，旨在借此識別社會問題，并在運(yùn)行過程中強(qiáng)化基層政府的參與能力，提升社會治理水平。

2.社會治理?xiàng)l目的不斷細(xì)化和規(guī)范化

“臺賬”由3部分組成，一是涉及村（社區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣社管辦、縣職能部門各個(gè)層級的社會信息記錄“薄記”；二是保證“薄記”正常運(yùn)行的各個(gè)層級的處理流程；三是各級信息的匯總、分析、月度報(bào)告。在規(guī)范化的流程下，中江縣政府不僅能及時(shí)有效地掌握社會問題和社會需求基層信息，督促政府部門履行公共服務(wù)和管理職能，同時(shí)，還為規(guī)劃全縣下一年度的工作提供了依據(jù)。

（1）信息填報(bào)不斷細(xì)化。根據(jù)“三本臺賬”的內(nèi)容分類，配合“三本臺賬”工作流程，中江縣設(shè)定了統(tǒng)一規(guī)范的工作表格，包括村（社區(qū)）一級錄入的信息登記目錄、信息登記卡、統(tǒng)計(jì)匯總表；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級錄入的工作登記表；縣級主管部門及相關(guān)職能部門錄入的工作呈報(bào)表等。

其一，原始信息的登記、檢索、匯總放在村（社區(qū)）一級。信息登記目錄和信息登記卡都按照3個(gè)類別的不同做了相應(yīng)的信息填報(bào)表格。信息登記卡作為原始的信息記錄，基本涵蓋了各類事務(wù)處理所需要的一切基本信息，又能為后續(xù)的工作提供依據(jù)和參考。如果需要上報(bào)上級部門解決，則需要復(fù)制提交。信息登記目錄則相當(dāng)于一個(gè)數(shù)據(jù)庫，以方便根據(jù)序號查找具體的信息登記卡。

其二，為了統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和分析匯總，設(shè)定了統(tǒng)計(jì)匯總表，每月填報(bào)。在村（社區(qū)）一級，將上月信息收集情況、已辦結(jié)情況、辦理中情況按數(shù)量（件數(shù)）匯總填報(bào)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，主要工作是處理由村（社區(qū)）無法辦結(jié)而上報(bào)的信息，同時(shí)將本級無法辦結(jié)的信息匯總上報(bào)。在縣一級，縣級主管部門及相關(guān)職能部門對上交來的信息進(jìn)行進(jìn)一步處理和上報(bào)。

值得注意的是，這樣的匯總表只統(tǒng)計(jì)了數(shù)量，沒有統(tǒng)計(jì)不同原始信息流動變化的情況。村（社區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣三級所看到數(shù)字表格內(nèi)容并不相同，最翔實(shí)的信息留存在村和社區(qū)層面，只有“辦理中”和“上報(bào)”的信息才會附有原始記錄卡的復(fù)印件向上傳遞。這顯然不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級政府隨時(shí)審核、查閱相關(guān)具體信息以及后期的分析。所以，中江縣的“三本臺賬”作為社會治理工具，須借助信息技術(shù)支持進(jìn)一步發(fā)展為統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫才能更好地發(fā)揮作用。

（2）工作流程不斷規(guī)范化。根據(jù)各類信息的不同，中江縣設(shè)定了不同的信息處理工作流程（見圖）。不論是哪本臺賬，問題的處理反饋信息都會及時(shí)反饋到下一級，同時(shí)在臺賬中備案銷號，從而保證問題的處理有始有終。

圖 中江縣“三本臺賬”工作流程

此外，由村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣三級每月召開“三本臺賬”信息處理分析例會，一方面對難點(diǎn)問題進(jìn)行綜合分析，及時(shí)上報(bào)；另一方面總結(jié)方法、形成經(jīng)驗(yàn)。

這種流程運(yùn)行后發(fā)現(xiàn)，有些問題在村（社區(qū)）一級完全可以辦結(jié)，有些問題則需要到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級或更高級別的政府辦結(jié)，還有些問題由于涉及多個(gè)職能部門，因此在社創(chuàng)辦一級協(xié)調(diào)各個(gè)相關(guān)部門，召開聯(lián)席會議，討論解決方案，有效地減少了之前部門之間互相推諉的現(xiàn)象。以月為周期的處理流程使得實(shí)際工作中對各類信息的處理規(guī)范逐漸形成，也有效地明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣兩級政府的職能邊界。

“三本臺賬”作為一項(xiàng)發(fā)掘社會建設(shè)需求的戰(zhàn)略工具，從實(shí)際運(yùn)行效果來看，通過對社會信息的掌握、處理、匯總分析，基層政府對社會不穩(wěn)定因素和社會需求有了清楚的認(rèn)識，也為未來的管理服務(wù)工作提供了決策支持，并能通過這一工具的實(shí)際運(yùn)用達(dá)到對過程管理的效果。

由“三本臺賬”到“社會會計(jì)”

“三本臺賬”通過對社會信息的規(guī)范排查、周期匯總、系統(tǒng)分析，能比較準(zhǔn)確地把握社會問題，并推進(jìn)過程管理，實(shí)現(xiàn)社會治理的精細(xì)化和規(guī)范化，同時(shí)也能夠發(fā)掘現(xiàn)實(shí)的社會需求，產(chǎn)生溢出效應(yīng)，為縣級政府的進(jìn)一步?jīng)Q策提供參考。

“三本臺賬”雖然只運(yùn)行了短短半年的時(shí)間，但已初顯成效。然而，仍需進(jìn)一步完善，其發(fā)展方向是借鑒財(cái)務(wù)管理理念，發(fā)展成“社會會計(jì)”。

1.“三本臺賬”目前的局限

（1）從臺賬內(nèi)容來看，從維護(hù)社會穩(wěn)定出發(fā)，主要限于以月為單位記錄民生、困難群眾和穩(wěn)定工作相關(guān)的社會問題，而社會福利體系建設(shè)、社會組織發(fā)展等與社會建設(shè)有關(guān)的內(nèi)容還沒有納入其中。從會計(jì)的角度來看，前者可以理解為“社會負(fù)債”，而后者則是支持一個(gè)社會和諧發(fā)展的“社會資產(chǎn)”，二者結(jié)合才能算出一本準(zhǔn)確的社會“細(xì)賬”。

（2）對于每一類“臺賬”所涉及問題的分類、基礎(chǔ)信息的記錄格式，還有待進(jìn)一步規(guī)范化。如各類問題的記錄，都是以個(gè)人為單位而非以家庭為單位，“三本臺賬”記錄之間的關(guān)聯(lián)性無法體現(xiàn)出來。

（3）在實(shí)踐層面，由于受信息化水平限制，目前數(shù)據(jù)整合水平較低，影響了“三本臺賬”的決策支持和預(yù)警功能。

2.“社會會計(jì)”的基本構(gòu)想

借鑒財(cái)務(wù)會計(jì)的基本思路和中江縣的實(shí)踐，可以“三本臺賬”為基礎(chǔ)，進(jìn)一步向“社會會計(jì)”發(fā)展，使之成為創(chuàng)新社會治理、促進(jìn)社會建設(shè)的重要工具。

（1）更加關(guān)注“社會資產(chǎn)”。要將社會治理真正落到實(shí)處，其前提是實(shí)現(xiàn)社會的組織化，即通過各種社會組織將原子化的個(gè)體連接成為社會共同體，并通過共同體長期的互動形成共有規(guī)范和價(jià)值，從而建立社會秩序、促進(jìn)社會穩(wěn)定。這是一個(gè)長期的社會建設(shè)過程，需要國家以社會政策等方式，對社會進(jìn)行“投資”，從而促進(jìn)有利于社會穩(wěn)定和發(fā)展的“社會資產(chǎn)”的形成。“社會會計(jì)”應(yīng)在目前記錄社會問題的基礎(chǔ)上，加入“社會資產(chǎn)”的記錄，將“社會問題臺賬”發(fā)展為更全面系統(tǒng)的“社會會計(jì)”。

（2）規(guī)范“準(zhǔn)則”和“科目”。要使記錄社會問題的“臺賬”發(fā)展為“社會會計(jì)”，必須建立基礎(chǔ)信息采集和記錄等方面的準(zhǔn)則，規(guī)范“社會會計(jì)”相關(guān)核算。要準(zhǔn)確地對各種社會問題和社會資產(chǎn)進(jìn)行科學(xué)記錄，更需要對社會治理有關(guān)的事項(xiàng)進(jìn)行科學(xué)分類，編制科目表，定義每一個(gè)科目的記錄規(guī)則。

（3）推動相關(guān)分析工具發(fā)展。要讓“社會會計(jì)”記錄的各種信息發(fā)揮決策支撐作用，也必須重視各種分析方法和工具的開發(fā)。如新增社會問題比率、6個(gè)月以上未解決的社會問題比率、社會問題再發(fā)生比率、社會組織化比率等。通過建立系統(tǒng)的分析工具，政府部門能更有效地洞察社會發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢。

（4）推動“社會會計(jì)”電子化建設(shè)。中江縣在推進(jìn)“三本臺賬”過程中受客觀條件所限，基礎(chǔ)信息仍以紙質(zhì)媒介留存在基層，這不僅降低了基礎(chǔ)信息的透明度，還極大地制約了對信息的分析和利用。因此，要大力推進(jìn)基礎(chǔ)社會信息的電子化，實(shí)現(xiàn)信息集中，并在此基礎(chǔ)上開發(fā)和運(yùn)用一系列的分析工具，使“社會會計(jì)”成為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理的重要工具。

*本文系教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題（編號：11JZD026-1）的階段性成果

（作者單位：北京師范大學(xué)）

編輯：武振協(xié)