精準扶貧績效評價研究綜述

彭晨明 薛興利

[提要] 精準扶貧及其績效評價對我國實現(xiàn)脫貧具有重大意義。在閱讀大量文獻資料基礎上，從精準扶貧績效評價原則、精準扶貧績效評價指標的選取、精準扶貧績效評價體系的構建、精準扶貧存在的問題及措施等方面，對精準扶貧及其績效評價問題進行歸納和總結，以期對精準扶貧及其績效評價的后續(xù)研究起到一定的參考作用。

關鍵詞：精準扶貧；績效評價；文獻綜述

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年9月10日

消除貧困一直是我國政府十分重視且一直為之努力奮斗的難題。我國扶貧開發(fā)始于20世紀80年代，經(jīng)過近40年的不懈努力，數(shù)億人擺脫了貧困，過上了富裕的幸福生活，但是以往扶貧體制機制中存在的缺陷使扶貧過程中的低質(zhì)量和低效率問題一直存在，粗放式扶貧已經(jīng)不能適應我國貧困現(xiàn)狀。針對貧困地區(qū)和群體，習近平于2013年11月首次提出了“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的重要指示。隨著精準扶貧工作的開展，截至2017年底，全國農(nóng)村貧困人口由減少了6，800萬人，貧困發(fā)生率下降了7.1%。從數(shù)據(jù)上看精準扶貧政策取得了顯著的成效，但是為了進一步落實精準扶貧工作，就要對精準扶貧的效果進行評價。一方面準確的績效評價可以檢驗精準扶貧工作是否落到了實處，確保扶貧的有效性、真實性；另一方面績效評價可以使扶貧工作中的問題與不足暴露出來，為扶貧工作進一步改進提供思路和方向。

一、關于精準扶貧績效評價體系構建的研究

（一）精準扶貧績效評價原則。胡善平提出構建精準扶貧指標體系應遵循學科規(guī)范，貫徹參與性原則、整合性原則、可計量原則和系統(tǒng)性原則，達到可測量、可驗證和可證偽的要求。陳愛雪、劉艷認為精準扶貧績效既有一般扶貧綜合評價的普遍性，又具有精準評價的特殊性。所以，在建立精準扶貧績效評價指標體系時應當根據(jù)精準扶貧績效評價的特點，遵循全面性、科學性、可比性、可操作性等四條原則使評價結果盡可能做到公正、科學、客觀、全面。田晉、熊哲欣、向華以民族地區(qū)貧困村扶貧的具體實際及發(fā)展規(guī)律為準繩，確立了綜合性和針對性、代表性和獨立性、可獲取性和可量化以及可比性四個基本原則。

（二）精準扶貧績效評價指標?？冃гu價指標績效評價體系的基礎，選取評價指標至關重要。田晉、熊哲欣、向華以國務院扶貧辦關于村級精準扶貧的五個方面和人本發(fā)展理論構架為基礎，甄選具有典型意義的指標，同時增設農(nóng)村制度、要素、分工方面的指標，客觀反映村級精準扶貧工作實效和人的發(fā)展。魏名星、李名威、楊美贊在國務院扶貧辦發(fā)布的《建立精準扶貧工作機制實施方案》的基礎上，認為指標的篩選應從精準識別、精準幫扶、精準管理三個方面進行。喇娟娟、闕光新、李倩在進行基本指標設計的過程中依據(jù)“‘十三五脫貧攻堅規(guī)劃”及相關專項行動所包含的內(nèi)容，運用按照績效要素結構進行指標設計、關鍵績效指標進行指標設計、標桿管理進行指標設計和按任務流程進行指標設計四種績效評估指標的設計方法進行設計，以期指標體系的設計將最大限度地涵蓋精準扶貧工作的主要項目。

（三）精準扶貧績效評價體系構建理論和方法。胡善平基于社會行動理論，考核精準扶貧的主體、目標、手段和環(huán)境四個方面的問題，結合社會政策執(zhí)行的一般程序和績效管理的流程，構建了精準扶貧績效評價體系。

田晉、熊哲欣、向華根據(jù)微觀地域可持續(xù)發(fā)展理論并結合前人研究經(jīng)驗及民族地區(qū)的實際情況，確定了具有在指標選用上重直觀輕科學的局限，在聚合、選擇指標的分析方法上傾向?qū)ι鷳B(tài)效益和社會效益的評價特點的村級精準扶貧綜合評價的指標體系。吳國琴結合郝堂村的實際情況，首先系統(tǒng)、科學地對旅游扶貧績效的評價指標進行分類，其次運用專家咨詢法來構建旅游扶貧績效評價體系。楊希參考世界銀行的項目評估方法，結合第三方和農(nóng)民參與評估、關注可持續(xù)性和強調(diào)扶貧瞄準的思路，構建遞階層次結構績效評估的指標體系。趙麗紅等根據(jù)聯(lián)合國測定貧困程度指標制定的“人類發(fā)展指數(shù)（HDI）”，結合張家村實際的貧困特征構建瞄準評價體系；其次，根據(jù)扶貧瞄準評價體系回歸結果，剔除不顯著的住房狀況指標，參考聯(lián)合國《2010年人類發(fā)展報告》從經(jīng)濟、社會和貧困基本狀況三個維度構建了少數(shù)民族地區(qū)村域的反貧困綜合績效評價指標體系。曾維忠等從統(tǒng)籌區(qū)域扶貧與精準扶貧的視角，借鑒阿馬蒂亞·森的可行能力理論，從經(jīng)濟效益、發(fā)展能力、發(fā)展機會等3個維度設計構建了森林碳匯扶貧績效評價指標體系。

（四）精準扶貧績效評價指標權重確定方法。在研究相關文獻后發(fā)現(xiàn)多數(shù)學者選擇層次分析法對評價指標賦值，雖然層次分析法簡便易操作，但主觀性太強，所以部分學者將主觀賦權法和客觀賦權法相結合，使得賦值更加科學。曾維忠等先應用層次分析法初步確定森林碳匯扶貧績效指標的權重，保留決策者對指標的偏好，同時采用熵值法對初步權重進行修正，盡量減少主觀性，使賦權更可靠。張海燕采用層次分析法與變異系數(shù)法相結合的方法。首先，利用層次分析法實現(xiàn)對整體目標的分散化；其次，運用變異系數(shù)法確定搜集的數(shù)據(jù)各指標變化的差異程度；最后，最終權重取層次分析法與變異系數(shù)法的均值。錢力等通過專家打分法對評價指標賦值，然后運用熵值法和模糊數(shù)學模型，計算出績效得分。

二、精準扶貧存在的問題

（一）精準識別不準。貧困人群的精準識別是精準扶貧的第一步也是整個精準扶貧工作的基礎。只有真正的貧困人群得到了幫助與發(fā)展，才能在根本上解決貧困問題。但在實際的扶貧工作中，貧困戶的識別仍然存在識別不準的問題。

揭子平赴廣西和云南實地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)當?shù)刎毨艟珳首R別存在三個問題：一是貧困規(guī)模的確定自上而下，導致一部分貧困農(nóng)戶因為指標限制不能上報成為貧困戶而得不到相應的扶貧支持；二是區(qū)域扶貧政策的排斥，貧困地區(qū)與行政區(qū)劃的不一致造成一些零散的貧困村或貧困群體被排斥出精準識別范圍之外；三是貧困戶具體識別過程和結果不科學，貧困戶認定掌握在村干部手中，評價標準隨意，評價過程缺乏監(jiān)督，認定結果易受人為因素干擾。魏名星、李名威、楊美贊在河北省精準扶貧實踐中，也發(fā)現(xiàn)精準識別環(huán)節(jié)存在識別不準的問題。首先，客觀上貧困地區(qū)多是邊遠山區(qū)，交通與通訊條件惡劣，加大了識別難度；其次，在農(nóng)戶收入方面，由于收入由顯性收入和隱形收入組成，難以客觀科學地計算農(nóng)戶收入，故無法確定一個統(tǒng)一的測定標準篩選貧困農(nóng)戶；最后，農(nóng)戶之間普遍存在平均主義現(xiàn)象，這也是識別精度不高的原因之一。馬媛認為甘肅省現(xiàn)行的精準識別方式起到了瞄準作用，但是在實際情況中不排除一些農(nóng)戶為了獲得扶貧資金隱瞞自己真實的收入和家庭情況，出現(xiàn)人為操控建檔立卡的情況。另外，一些扶貧項目進入門檻高而甘肅省絕對貧困人口在分布上大分散、小集中的特點使得真正的貧困農(nóng)戶無法得到瞄準。

（二）扶貧主體單一，扶貧模式忽視市場。在扶貧實踐中，政府是提供公共產(chǎn)品的主體。一方面由于自上而下的提供方式，容易出現(xiàn)政府決策與市場機制脫節(jié)，公共支出的越位和缺位的現(xiàn)象；另一方面政府的作用也是有限的，對社會幫扶、市場引導的重視還遠遠不夠。扶貧部門制定的措施往往重生產(chǎn)輕市場，盲目選擇生產(chǎn)項目，忽視市場風險，缺乏相應規(guī)避風險的機制和措施，易使貧困戶損失慘重。

（三）扶貧資金使用效率低、管理混亂。扶貧資金的監(jiān)管和使用有著范圍模糊、項目繁瑣、布局零亂等特點，所以扶貧資金的監(jiān)管不可避免的出現(xiàn)了問題。周幫揚、蔡新宇發(fā)現(xiàn)在少數(shù)民族地區(qū)精準扶貧財政資金管理使用過程中，存在資金到賬延遲、資金使用超出范圍、隨意挪用、財務管理混亂等諸多問題。王敏等在云貴高原四個貧困縣的調(diào)研基礎上，得出雖然黔滇省縣在扶貧制度、體系建設取得一定成果，但是扶貧資金仍存在使用范圍過于狹窄、制度配套措施有待完善和扶貧項目存在“失準”或“脫靶”的問題。張繪認為在扶貧資金使用方面，扶貧項目資金整合度不高，使用效率低下。在扶貧資金管理方面，扶貧資金在使用的過程中缺乏實時監(jiān)控，對扶貧資金相關投入績效評價重視不足，缺乏對資金使用有效的問責和監(jiān)督機制。臧洪雙調(diào)查后認為農(nóng)村地區(qū)準扶貧資金存在宣傳引導使用工作不到位、相關配套資金發(fā)放不及時和使用效率無法滿足農(nóng)民需求等問題。

三、精準扶貧的建議

（一）精準識別。魏名星、李名威、楊美贊等認為精準識別時應將貧困人口數(shù)量與貧困程度相結合，確定統(tǒng)一的收入計算口徑，量化和細化收入測評標準；增加貧困戶在識別過程的參與度，將自上而下與自下而上的識別機制相結合，讓農(nóng)戶選出真正的貧困戶，逐漸消除村集體中平均主義思想。趙麗紅等提出要改革瞄準機制，采用多維貧困的標準對建檔立卡的貧困戶進行識別，應具體分門別類、區(qū)別對待地域性貧困村貧困戶和非貧困村貧困戶的脫貧工作，實行差異化扶貧。采取量身定做個性化脫貧措施，以“私人定制”式精準幫扶。杜永紅認為應該利用大數(shù)據(jù)建立信息資源庫實現(xiàn)精準識別。一是建立貧困人口基礎信息庫收錄扶貧對象貧困類型、貧困規(guī)模和致貧原因等基本信息；二是建立扶貧數(shù)據(jù)信息資源庫收錄金融投資、社會保障、城鄉(xiāng)建設等扶貧業(yè)務信息；三是確定數(shù)據(jù)共享范圍實現(xiàn)扶貧主體之間扶貧信息的聯(lián)通與共享。

（二）精準扶貧幫扶模式。在精準扶貧幫扶方面，學者們針對幫扶過程中的問題提出了改善幫扶的模式和建議。李金祥以農(nóng)業(yè)科技為切入點提出了精準扶貧三個方面的建議：一是加強農(nóng)業(yè)科技研發(fā)創(chuàng)新和推廣應用。改善貧困地區(qū)生態(tài)問題，發(fā)揮農(nóng)牧業(yè)資源獨特的優(yōu)勢，促進生產(chǎn)效率提升和產(chǎn)業(yè)升級；二是創(chuàng)新精準幫扶手段。利用科技手段實現(xiàn)扶貧信息共享和模擬評估扶貧情況；三是強化科教興農(nóng)戰(zhàn)略。加強貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)科技技能培訓，鼓勵科研人員積極參與精準扶貧，健全農(nóng)技推廣技術服務體系，多渠道全方位進行對貧困地區(qū)的技術支持。揭子平提出政府、市場、社會扶貧相結合的扶貧模式。政府做好扶貧調(diào)研、扶貧政策研究、扶貧監(jiān)測和評估、構建扶貧工作相關平臺等工作；市場則發(fā)揮配置資源的作用，吸引各類市場主體到貧困區(qū)域投資創(chuàng)業(yè)；社會扶貧主體在教育扶貧、衛(wèi)生扶貧等方面與政府扶貧形成互補，發(fā)揮其專業(yè)、高效的優(yōu)勢。廉超認為社會資本參與公共服務的PPP模式可以在貧困地區(qū)交通、橋梁、水電等基礎設施建設領域、產(chǎn)業(yè)扶貧領域、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務領域生產(chǎn)條件、生活條件改善等領域充分發(fā)揮市場配置公共服務資源的作用，實現(xiàn)公共利益的最大化。但PPP模式與精準扶貧、精準脫貧之間的有效銜接和PPP模式的應用還存在許多問題，所以應盡快在法律法規(guī)、平臺建設、項目機制、運作體系和人才培養(yǎng)方面進行加強和完善。張永山、霍偉東在經(jīng)濟新常態(tài)背景下，鼓勵民間資金參與精準扶貧，結合四川地區(qū)實踐給出了三種民間資金參與精準扶貧的模式。分別是PPP模式、村企共建模式和“政+企+銀+農(nóng)”多方聯(lián)動模式。這三種模式加強了民營企業(yè)利用市場優(yōu)化配置資源的作用，提高了減貧邊際效應，有助于實現(xiàn)扶貧工作的精準化。李華晶提出了構建多元主體綠色創(chuàng)業(yè)扶貧體系的幫扶機制。政府統(tǒng)領全局、協(xié)調(diào)各方。一方面主導構建合理的技術創(chuàng)新體系，為貧困農(nóng)民綠色創(chuàng)業(yè)提供市場；另一方面打造可持續(xù)的“資金、技術、公共服務”三位一體的綠色創(chuàng)業(yè)平臺，構建利益聯(lián)結機制。龍頭企業(yè)則積極承擔扶貧開發(fā)主體的責任，加強貧困農(nóng)戶創(chuàng)業(yè)能力建設。

另外，學者們對扶貧資金的使用和管理問題，也給出了一些針對性建議。針對資金分散問題，楊丹提出扶貧資金的五個“突破”，分別是突破資金分布的空間、突破資金時間上的分布差異、突破資金扶持對象的界限、突破資金行業(yè)部門的劃分界限和突破資金的所有制界限。促使扶貧資金可以在行政區(qū)域、產(chǎn)業(yè)項目、產(chǎn)業(yè)要素和民間資本等方面進行多元化整合，提高資金使用效率。張繪也給出了相應建議：一是加快信息化建設。運用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術建立扶貧信息公開和采集系統(tǒng)，進而形成政府、市場和社會三方參與的扶貧信息網(wǎng)絡。公眾可對精準扶貧資金各項信息進行監(jiān)督，達到提升扶貧資金使用效率的目的；二是各部門形成合力，統(tǒng)籌使用扶貧資金。促使各類資金統(tǒng)籌形成合力“四本預算”、非稅收入等相互割裂的現(xiàn)行預算管理體系統(tǒng)一為完整的一套預算體系，發(fā)揮扶貧資金最大效益。

（三）大力推進第三方評估機制。評估數(shù)據(jù)和評估機構缺失是影響績效評估的主要障礙。針對評估數(shù)據(jù)缺失問題，基層政府應在評估數(shù)據(jù)收集過程中，強調(diào)服務與參與并重的工作觀念，加強引導農(nóng)民參與評估，暢通參與渠道安排專門人員收集農(nóng)民意見，同時對評估數(shù)據(jù)采集的負責人進行評估標準、評估方法、信息收集等方面的專業(yè)培訓，確保數(shù)據(jù)準確無遺漏。大力推進第三方評估機制可彌補評估機構缺失，一方面三方評估機制填補了由于政府內(nèi)部自上而下的評估方式比較封閉和模糊的缺陷，防止權力尋租發(fā)生；另一方面第三方評估機制利用技術上的優(yōu)越性構建扶貧信息庫，對扶貧項目互動過程進行評估，改善內(nèi)部評估過于封閉的缺陷，使扶貧評估結果更加真實可靠。

四、結論

隨著精準扶貧工作的深入開展，關于精準扶貧績效評價的相關研究愈加深入，并取得了豐碩成果。在精準扶貧績效評價指標構建方面，學者們以國際標準或國內(nèi)扶貧政策為依據(jù)，結合地區(qū)實踐，構建了精準扶貧評價指標體系，分析了存在的問題并提出提高扶貧績效的相應措施。這些成果為精準扶貧工作提供了理論指導，也為精準扶貧績效評價的進一步研究奠定了基礎。但是通過梳理文獻發(fā)現(xiàn)已有的精準扶貧績效評價研究還存在以下不足：一是構建指標體系時選取的評價指標不夠全面。一方面已有的指標體系多注重社會效益與經(jīng)濟效益的評價，對貧困對象脫貧、返貧情況及脫貧動力等扶貧后續(xù)工作的績效評價有所忽略；另一方面一些指標體系在選取指標時，缺乏對指標的可行性考察，在實踐中難以獲取數(shù)據(jù)，使得評價結果容易出現(xiàn)偏差，難以對扶貧工作進行科學指導。二是確定指標權重時大多采取層次分析法，方法有些單一，在以后的研究中可以嘗試其他方法，增強績效評價體系的科學性。三是學者們雖然針對扶貧工作中的問題給出了建議，但多數(shù)措施都處于初步建設或研究階段，對現(xiàn)存扶貧問題的解決僅提供解決思路或參考，距離真正落實還需更深層次的研究和更多時間去完善。

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