農(nóng)民(工)職業(yè)培訓為國際船員的政策群分析

喬衛(wèi)亮，馬曉雪

(大連海事大學，遼寧 大連 116026)

國際船員勞務(wù)市場是國際航運市場的一個重要組成部分，隨著世界航運經(jīng)濟的發(fā)展以及發(fā)達國家人民生活水平的提高，國際船員勞務(wù)市場的重心逐漸由西向東轉(zhuǎn)移，未來國際船員的供給轉(zhuǎn)向發(fā)展中國家已經(jīng)成為不爭的事實。我國是一個人力資源豐富的發(fā)展中大國，擁有數(shù)量龐大且相對廉價的農(nóng)村(尤其是中西部地區(qū))勞動力資源，但是根據(jù)國際船員研究中心提供的數(shù)據(jù)顯示，我國在國際船員勞務(wù)市場上所占的份額僅為5%，位居菲律賓(42%)、烏克蘭(7．3%)和印度(6．8%)之后［1］，表明我國在開發(fā)國際船員勞務(wù)市場方面還存在巨大的潛力。具有一定知識基礎(chǔ)的農(nóng)民(工)經(jīng)過相應(yīng)的職業(yè)培訓后進入國際船員勞務(wù)市場，一方面可以提高我國在國際船員勞務(wù)市場的份額，推進船員強國建設(shè)，另一方面還可以有效增加農(nóng)民(工)的收入，為破解我國的“三農(nóng)”問題開辟新的途徑。本文以政策群理論為依據(jù)，分析構(gòu)建解決農(nóng)民(工)通過職業(yè)培訓成為國際船員政策群所遵循的理念及導向，設(shè)計了該政策群的框架結(jié)構(gòu)，并對其中各子政策的功能和作用進行定位。

一、政策群的概念及應(yīng)用特點

1．政策群概念的提出

在西方，政策群這一概念首先出現(xiàn)于20 世紀90年代，當時是由英國政策社會學家史蒂芬·巴爾提出，他認為政府的單一政策總會受到作為“相關(guān)政策總體”的政策群(Policy Ensemble)的深刻影響。這一概念提出后，雖然經(jīng)過了奧茲伽、泰勒等學者的進一步發(fā)展，但是至今還未形成完整的理論體系。在國內(nèi)，“政策群”這一概念最早見于20 世紀80年代，首先由戴維翰提出，他認為政策群是現(xiàn)代管理的科學依據(jù)，一項政策的制定，不但要考慮一時一事的客觀需要，還得考慮過去和未來，左鄰與右舍，因為牽一發(fā)而動全身［2］。然而戴維翰并沒有對政策群的具體內(nèi)涵進行深入研究，國內(nèi)最早對“政策群”進行系統(tǒng)、深入研究的是北京行政學院的張勤教授，他系統(tǒng)論述了政策群的歷時態(tài)分析、共時態(tài)分析，并對其概念進行了界定:政策群既非單個政策的簡單相加，又非政策數(shù)量的一般累積，它是國家在一定時期之內(nèi)所實施的內(nèi)容不同但產(chǎn)出理念同源、導向相近的一組政策的集合體。［3］張勤教授的研究初步構(gòu)建了當代中國的政策群理論。此后不斷有學者應(yīng)用這一理論分析工具對現(xiàn)實中具體的公共政策問題進行分析。

2．政策群理論的應(yīng)用特點

政策群作為政策分析領(lǐng)域中的一種理論工具，在具體政策分析中有其自身所獨有的特點，本文所列政策群理論的應(yīng)用特點是在張勤教授所提出的政策群的概念的基礎(chǔ)上進一步深化和拓展而來的。

首先政策群具有宏觀上的整體性和微觀上的分散性，它是整體性和分散性的有機統(tǒng)一體。從宏觀上看，政策群是一個統(tǒng)一的整體，牽一發(fā)而動全身。構(gòu)建政策群的目的非常明確，其中包含的所有子政策都是圍繞某個中心問題而展開，所有的子政策在一起形成一股政策合力以實現(xiàn)中心問題的解決。從微觀上看，政策群又具有一定的分散性，即政策群里面的每一項子政策都是一個相對獨立的個體，他們在各自不同的領(lǐng)域發(fā)揮著自身的作用，不同的子政策之間存在相互依賴、相互促進的關(guān)系，它們發(fā)揮作用的領(lǐng)域雖然各有不同，但是發(fā)揮作用的效果和指向卻具有高度的一致性，因此，在政策群里面，各個子政策之間不會出現(xiàn)顧此失彼、自相矛盾的局面。

其次，政策群是提高政策效率的有力工具。政策效率是指政策投入與產(chǎn)出之間的比例［4］，反應(yīng)的是政策投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系［5］。政策群理論側(cè)重于制定政策時宏觀的整體規(guī)劃和微觀的具體分析，因此通過構(gòu)建政策群來解決問題，會使各個子政策的實施能達到“1 +1 ＞2”的效果。這與變條塊式管理為統(tǒng)一管理，通過信息融合的方式消除“信息孤島”現(xiàn)象，進而提高行政效率和相關(guān)工作效率有很高的相似性。其中國內(nèi)學者汪霞對政策群視域下政策效率較高進行了理論闡述。［6］

另外，政策群在結(jié)構(gòu)上具有較強的邏輯性和層次性。在政策的邏輯性和層次性方面，政策群和其他的政策分析方法具有一定程度的一致性，但又不完全相同。具體不同之處在于政策群具有更強的邏輯性和層次性，一般的政策分析工具大多從縱向的角度進行分析，是一種自上而下的分析方式，而政策群則不止有自上而下的分析，還有時間上的古今對比分析，同時它還更加強調(diào)左右方向的橫向分析，注重子政策之間的協(xié)調(diào)性，因此政策群的邏輯性和層次性具有三維性的特點。

二、農(nóng)民(工)職業(yè)培訓為國際船員的政策群的理念及導向

完成農(nóng)民(工)向國際船員的轉(zhuǎn)變是一個非常復雜的問題，涉及的領(lǐng)域非常多，比如招生、培訓模式、培訓經(jīng)費來源、就業(yè)、稅收以及職業(yè)穩(wěn)定性等，所涉及的政府職能部門也非常多，不止有交通運輸部和地方政府，還需要人力資源和社會保障部、教育部、財政部、商務(wù)部等國務(wù)院相關(guān)部委的支持，同時由于國際船員職業(yè)的特殊性，還需要具有相關(guān)資質(zhì)的船員外派機構(gòu)的參與。以上所有部門可以分別從各自職能的角度出臺相應(yīng)的政策以推動農(nóng)民(工)向國際船員的轉(zhuǎn)變，但是這些分散的政策能否發(fā)揮應(yīng)有的作用還要取決于另外一個重要因素——理念，即這些政策在制定過程中所遵循的理念。按照張勤教授的觀點，政策群的構(gòu)建必須要有同源的理念，而公共政策群的理念是規(guī)范性的價值取向問題，實際上這個理念是個“元政策”。［7］

就其本質(zhì)而言，推動農(nóng)民(工)向國際船員的轉(zhuǎn)變其實是增加農(nóng)民(工)收入，促進我國經(jīng)濟社會發(fā)展的一項創(chuàng)新性舉措，體現(xiàn)了我國以人為本的施政方針，這恰好符合黨的十七大報告中提出的“科學發(fā)展觀”的其中之義。所以在構(gòu)建農(nóng)民(工)職業(yè)培訓為國際船員的政策群的過程中，應(yīng)該始終將科學發(fā)展觀作為各個子政策同源的理念，即視科學發(fā)展觀為所有子政策的“源政策”，這樣就可以保證理念的同源性。

僅僅同源的理念還不能保證所構(gòu)建的政策群真正發(fā)揮預(yù)期的作用，實現(xiàn)農(nóng)民(工)向國際船員的轉(zhuǎn)變。依據(jù)政策群的含義，相同的導向也是各個分散的政策發(fā)揮作用的保證性因素。導向是實施一項政策的目的所在，如果理念同源的各項子政策的施政目的的指向各有差異，就會造成各項子政策無法形成施政合力，甚至會出現(xiàn)子政策之間相互制約、相互沖突的情況，因此導向一致也是構(gòu)建政策群必須遵循的基本原則之一。分析農(nóng)民(工)職業(yè)培訓為國際船員政策群的導向問題應(yīng)該以構(gòu)建該政策群的原因和目的為切入點，即為什么要將農(nóng)民(工)培訓為國際船員，這樣做的目的是什么。如前文所述，推動農(nóng)民(工)向國際船員的轉(zhuǎn)變是增加農(nóng)民(工)收入的一項創(chuàng)新性舉措，而增加農(nóng)民(工)收入是我國解決“三農(nóng)”問題的核心所在，解決“三農(nóng)”問題又是黨的工作的重中之重，是構(gòu)建和諧社會、促進科學發(fā)展的重要舉措?；谝陨戏治?，農(nóng)民(工)職業(yè)培訓為國際船員的政策群的導向應(yīng)該為增加農(nóng)民(工)收入，所有子政策的施政導向都應(yīng)該與政策群的導向保持一致。

三、農(nóng)民(工)職業(yè)培訓為國際船員的政策條件分析

對政策條件的梳理是進行一項政策決策的前期必備工作，也是把握政策制定方向、關(guān)乎政策能否順利實施的一個重要因素。在本文中對政策條件的分析是基于戰(zhàn)略管理的學術(shù)體系中對政策條件的界定，即政策條件指各種影響與決定戰(zhàn)略主體決策的因素的總和。［8］農(nóng)民(工)職業(yè)培訓為國際船員的政策條件主要由兩部分組成，分別是政策環(huán)境和政策相關(guān)方。

政策環(huán)境又可以分為國內(nèi)環(huán)境和國外環(huán)境，國內(nèi)環(huán)境主要包括我國目前農(nóng)民(工)船員的培訓狀況、我國船員勞務(wù)外派的輸出情況、農(nóng)民(工)職業(yè)培訓的國家政策及其執(zhí)行情況、我國相關(guān)的扶貧政策以及農(nóng)民(工)職業(yè)培訓為國際船員的制約性因素等。其中制約性因素的分析和梳理尤為重要，是制定政策群中各項子政策的現(xiàn)實依據(jù)和著力點。國外環(huán)境主要由三部分組成，分別是國際船員勞務(wù)市場的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢、各船員輸出國的情況以及國際海事組織以及國際勞工組織制定的與船員有關(guān)的各項規(guī)定，對國際船員勞務(wù)市場的分析可以跟蹤其發(fā)展趨勢，為相關(guān)政策的制定提供參考依據(jù);對各船員輸出國進行梳理可以提煉出在船員培訓方面我國可以借鑒的經(jīng)驗;對相關(guān)國際組織在船員管理領(lǐng)域制定的規(guī)定的跟蹤了解有利于保障我國船員的權(quán)益，接軌國際船員培訓和管理水平。

政策相關(guān)方是政策的制定、實施以及評估的參與方，又可以分為政策主體、政策客體和其他政策相關(guān)方，對政策相關(guān)方的分析重點是定位各相關(guān)方的共同利益點。對于農(nóng)民(工)職業(yè)培訓為國際船員的政策群而言，政策相關(guān)方主要包括交通運輸部、人力資源和社會保障部、財政部、教育部、國務(wù)院扶貧辦、商務(wù)部、地方政府、船員外派機構(gòu)、船員培訓機構(gòu)、船東以及農(nóng)民(工)，以上所列的各政策相關(guān)方中船員外派機構(gòu)、船員培訓機構(gòu)、船東以及農(nóng)民(工)歸為營利組織或個人，其他的均為政府機構(gòu)，是非營利機構(gòu)。因此在制定相關(guān)政策的過程中，應(yīng)該準確定位船員外派機構(gòu)、船員培訓機構(gòu)、船東以及農(nóng)民(工)之間的共同利益點，使得制定的政策能夠得到各政策相關(guān)方的支持和正面響應(yīng)，充分調(diào)動各個政策相關(guān)方工作的積極性和主動性。

四、農(nóng)民(工)職業(yè)培訓為國際船員的政策群結(jié)構(gòu)

圖1 為本文所構(gòu)建的農(nóng)民(工)通過職業(yè)培訓成為國際船員的政策群結(jié)構(gòu)圖。

圖1 農(nóng)民(工)職業(yè)培訓為國際船員的政策群結(jié)構(gòu)

如圖1 所示，從整體上看，將農(nóng)民(工)職業(yè)培訓為國際船員政策群的結(jié)構(gòu)分為三個層次，分別為源政策層次、衍生政策層次以及具體政策層次。源政策主要包括國家戰(zhàn)略和國家層面的方針政策，國家戰(zhàn)略主要是指我國的海運強國戰(zhàn)略，船員強國是海運強國戰(zhàn)略中的一項重要內(nèi)容，而我國船員在國際船員勞務(wù)市場上所占的份額是衡量船員強國的一項重要指標;國家層面的方針政策主要包括國家的“十二五”發(fā)展規(guī)劃以及黨的十八大報告中與解決“三農(nóng)”問題相關(guān)的政策規(guī)定。

在該政策群框架下，根據(jù)源政策制定的一系列的國家部委以及地方層次的政策統(tǒng)稱為衍生政策，其主要包括三類:指導型政策、主導型政策和引導型政策。同時依據(jù)各個政策制定的部門和所發(fā)揮的作用不同，衍生政策又分為一級衍生政策和二級衍生政策，國務(wù)院相關(guān)部委制定的指導型政策為一級衍生政策，交通運輸部制定的主導型政策(行業(yè)政策)和地方政府制定的引導型政策為二級衍生政策。該政策群結(jié)構(gòu)的設(shè)計表明:在推動農(nóng)民(工)向國際船員轉(zhuǎn)變的過程中交通運輸部應(yīng)該起主導作用，地方政府在國務(wù)院其他相關(guān)部委政策的指導下，引導農(nóng)民(工)向國際船員轉(zhuǎn)變。

在該政策群中，根據(jù)源政策和衍生政策制定的政策稱之為具體政策，也可以稱作子政策，這些子政策主要是針對制約農(nóng)民(工)職業(yè)培訓為國際船員的相關(guān)因素而制定的，其目的就是掃清農(nóng)民(工)向國際船員轉(zhuǎn)變道路上的障礙。具體而言，這些子政策主要包括:

招生政策。并不是所有的農(nóng)民(工)都可以參加船員培訓進而成為國際船員，這里的招生對象主要是具有一定文化基礎(chǔ)的新生代農(nóng)民工。加強招生宣傳工作，建議各船員培訓機構(gòu)、航運企業(yè)以及船員服務(wù)機構(gòu)深入中西部農(nóng)村地區(qū)，同時海事部門和當?shù)卣仓鲃幼鳛?，多方?lián)合做好農(nóng)民(工)國際船員培訓的信息服務(wù)工作，使航海走近農(nóng)民，使農(nóng)民熟悉航海。

資金政策。船員培訓及就業(yè)相關(guān)費用對于中西部農(nóng)村家庭而言確是一筆不小的款項，因此需要國家和社會給予資金支持，建立“以政府投入為主導、個人投入為主體、企業(yè)投入為輔助、民間投入為補充”的多元化培訓經(jīng)費籌措機制，在中央和地方扶貧資金中，安排一定數(shù)量的經(jīng)費用于補助貧困家庭學員，同時建立培訓資金監(jiān)管機制，確保培訓資金?？顚Ｓ茫袑嵒菁稗r(nóng)民。具體措施比如成立農(nóng)民(工)國際船員培訓基金、國家向參加國際船員培訓的農(nóng)民提供無息或低息貸款等。

培訓政策。依托我國完善的航海教育體系，建立我國農(nóng)民(工)國際船員的職業(yè)教育培訓機制，引入國外“三明治”船員培訓模式;為了適應(yīng)國外船東的需求，嘗試建立船東培訓機制，有針對性地對學員進行相關(guān)知識的培訓，并且在時機成熟的情況下，可以引入國外船員培訓機構(gòu)參與我國的船員培訓市場。另外，鑒于東部沿海地區(qū)航海教育機構(gòu)與中西部地區(qū)船員培訓機構(gòu)師資力量的不同，在二者之間建立師資定期互動機制。

就業(yè)政策。就業(yè)保障是推動我國農(nóng)民(工)國際船員參與國際船員勞務(wù)市場競爭的重要因素之一，因此需要船員培訓機構(gòu)、船員外派機構(gòu)以及國外船東三者之間針對農(nóng)民(工)船員建立良好的合作協(xié)調(diào)機制，比如建立訂單式培養(yǎng)模式，用人單位和培訓機構(gòu)聯(lián)合確定培養(yǎng)方案。同時我國主管部門也應(yīng)該主動作為，在全國范圍內(nèi)或地區(qū)范圍內(nèi)聯(lián)合現(xiàn)有的船員服務(wù)機構(gòu)，建立農(nóng)民(工)國際船員就業(yè)服務(wù)中心，積極引導和協(xié)調(diào)農(nóng)民(工)國際船員順利就業(yè)。

職業(yè)發(fā)展政策。形成一支穩(wěn)定的國際船員隊伍是在國際船員勞務(wù)市場上保持有效競爭力的基本保證，老手返船率也是國內(nèi)外船東在選擇船員時需要重點考慮的一項指標。增強農(nóng)民(工)國際船員的職業(yè)穩(wěn)定性，一方面要通過培訓教育提高他們的職業(yè)忠誠度意識，另一方面需要加強對這些船員的再培訓，用培訓促進工作，以工作帶動培訓，形成良性循環(huán)，鋪平、拓寬農(nóng)民(工)國際船員的職業(yè)發(fā)展道路，從而使他們成為穩(wěn)定的國際船員。

社會保障政策。完善的社會保障政策是引導農(nóng)民(工)選擇船員職業(yè)、成為穩(wěn)定的國際船員的基本條件，同時也是維護農(nóng)民(工)船員切身利益的基本政策，主要包括嘗試建立針對農(nóng)民(工)船員的社會保險制度，對這些船員的家屬進行人文關(guān)懷，建立農(nóng)民(工)船員利益訴求的有效回應(yīng)機制等。

五、結(jié)語

綜上所述，對農(nóng)民(工)職業(yè)培訓為國際船員進行研究，構(gòu)建相關(guān)的政策群以推動農(nóng)民(工)向國際船員的轉(zhuǎn)變，既有利于促進我國農(nóng)村人力資源的開發(fā)，為解決“三農(nóng)”問題開辟新的道路，又有利于保障我國國際船員的有效供給，擴大我國在國際船員勞務(wù)市場上所占的份額，推動船員強國的建設(shè)，因此具有巨大的經(jīng)濟社會價值和理論意義。

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