試論農(nóng)業(yè)政策的環(huán)境影響評價

（浙江農(nóng)林大學(xué) 法政學(xué)院，浙江 杭州311300）

農(nóng)村環(huán)境問題存在環(huán)境污染、資源破壞和環(huán)境風(fēng)險的多重重疊，這些問題的解決需要農(nóng)業(yè)政策從整體出發(fā)，堅持可持續(xù)發(fā)展原則，尤其需要對農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行環(huán)境影響評價，轉(zhuǎn)換農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，使經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)村政策生態(tài)化。

1 農(nóng)業(yè)政策隱含的生態(tài)問題及風(fēng)險

為了增加農(nóng)民收入，破解資源與市場雙重約束的瓶頸，2004-2013年的“中央一號文件”提出各種農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的扶植政策，不斷開拓農(nóng)業(yè)增效增收的空間，從而使得農(nóng)民的收入逐年遞增（具體見圖1）。但當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境問題日益嚴(yán)重，農(nóng)村排放的化學(xué)需氧量占全國的43%、總氮量占全國的57%、總磷量占全國的67%（《2010年完成的第一次全國污染源普查》），迫切需要農(nóng)業(yè)政策實現(xiàn)生態(tài)化。

圖1 農(nóng)村居民家庭人均純收入

“大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)”、“一村一品”、“鼓勵有條件的地方利用荒山、荒地等資源，發(fā)展生物質(zhì)原料作物種植”這些政策，提高了優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品集中度，但可能在一定程度上降低區(qū)域生物多樣性，增加農(nóng)業(yè)生物災(zāi)害發(fā)生的風(fēng)險，根據(jù)《中國農(nóng)業(yè)年鑒2011》，我國2010年各地區(qū)農(nóng)作物病蟲害的發(fā)生面積為367 369千hm2，約占當(dāng)年播種面積的1/5，實際損失糧食16 211 916 t、棉花540 514 t，油料778 644 t，其他13 619 028 t。優(yōu)勢區(qū)域產(chǎn)業(yè)集聚度的提高，使部分優(yōu)勢農(nóng)畜產(chǎn)品在少數(shù)地區(qū)高強(qiáng)度生產(chǎn)，根據(jù)《第一次全國污染源普查公報》，畜禽養(yǎng)殖業(yè)糞便產(chǎn)生量2.43億t，尿液產(chǎn)生量1.63億t，可能對當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境造成一定壓力。此外，現(xiàn)行的補貼政策既沒有把農(nóng)資施用的外部成本完全內(nèi)部化，也未能起到激勵農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)主管部門進(jìn)行保護(hù)環(huán)境的功用。[1]并且農(nóng)資成本的降低促使農(nóng)戶更多使用或持續(xù)使用化肥、地膜、農(nóng)藥等環(huán)境污染品（這幾年的施用、使用量及趨勢具體見圖2、圖3和圖4），使得農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨著生態(tài)破壞和環(huán)境污染的困境。

圖2 我國化肥施用量及趨勢

圖3 農(nóng)用塑料薄膜使用量及趨勢

圖4 我國農(nóng)藥施用量逐年遞增

不恰當(dāng)?shù)霓r(nóng)業(yè)政策可能對環(huán)境造成不利的負(fù)面影響，導(dǎo)致環(huán)境污染嚴(yán)重、自然資源衰竭、環(huán)境事件頻發(fā)等一系列環(huán)境問題，這需要不斷對農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行生態(tài)上的考量，對農(nóng)業(yè)政策制定切實可行的環(huán)境影響評價法律制度，時刻關(guān)注農(nóng)業(yè)與環(huán)境的關(guān)系。

2 對農(nóng)業(yè)政策實施環(huán)境影響評價的意義

1992年的《地球峰會宣言》原則17中提及應(yīng)當(dāng)將環(huán)境影響評價引入所有可能影響環(huán)境的項目中去。在美國，根據(jù)其《國家環(huán)境政策法》的規(guī)定，凡對人類環(huán)境質(zhì)量具有重大影響的各項提案或法律草案、建議報告以及其他重大聯(lián)邦行為，均應(yīng)進(jìn)行環(huán)境影響評價。[2]而我國環(huán)境影響評價的范圍只限定在規(guī)劃和建設(shè)項目，應(yīng)拓寬環(huán)評的范圍，對政策進(jìn)行環(huán)境影響評價，尤其是農(nóng)業(yè)政策。由于農(nóng)業(yè)政策自身并沒有進(jìn)行風(fēng)險評估，未徹底考慮其所造成的環(huán)境影響就匆忙推出，使得環(huán)境問題涌現(xiàn)。農(nóng)業(yè)政策必須建立在可持續(xù)發(fā)展的觀念上，因此，需要在農(nóng)業(yè)政策的整個制訂過程中進(jìn)行環(huán)境影響評價。

2.1 完善環(huán)境影響評價制度，實現(xiàn)法治生態(tài)化

雖然，2010年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見（國發(fā)[2010]33號）》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)環(huán)境保護(hù)部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》和2004年的《上海市實施＜中華人民共和國環(huán)境影響評價法＞辦法》都有提及對有重大影響的政策進(jìn)行風(fēng)險評估或環(huán)境影響評價，但現(xiàn)有法律體系對政策環(huán)評無具體可操作性規(guī)定。從宏觀層面上，對政策進(jìn)行環(huán)境影響評價，可以預(yù)防黨和政府的決策對環(huán)境的潛在影響，實現(xiàn)法治生態(tài)化。

2.2 深入貫徹可持續(xù)發(fā)展觀，協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)

1991年4月，聯(lián)合國糧農(nóng)組織在荷蘭舉行國際農(nóng)業(yè)與環(huán)境會議，向世界各國提出了建設(shè)“持續(xù)農(nóng)業(yè)”以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的要求。可持續(xù)發(fā)展觀是使農(nóng)村徹底擺脫貧困、創(chuàng)建生態(tài)文明的最優(yōu)選擇。通過對農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行環(huán)境影響評價可以制定可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)業(yè)政策，然后通過規(guī)劃和建設(shè)項目的可持續(xù)發(fā)展，層層深入（見圖5[4]），從而最終保證農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

圖5 政策層面環(huán)評系統(tǒng)示意圖

2.3 預(yù)防農(nóng)業(yè)政策帶來的環(huán)境風(fēng)險

農(nóng)業(yè)政策對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展作出反應(yīng)，結(jié)果，政策被引入令人遺憾甚至是危險的方向。[5]農(nóng)業(yè)政策如若缺乏對環(huán)境的關(guān)注，將引發(fā)或正在催生諸如基因污染、生物多樣性降低等一系列的環(huán)境風(fēng)險。誠然，環(huán)境風(fēng)險具有不確定性、潛伏性，再加之人類對環(huán)境風(fēng)險發(fā)生的機(jī)制存在著無知，[6]很難完全控制風(fēng)險的發(fā)生，但通過對農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行環(huán)境影響評價，至少可以減少風(fēng)險發(fā)生的概率，降低風(fēng)險的影響程度。

3 對農(nóng)業(yè)政策實施環(huán)境影響評價的基本程式

3.1 環(huán)境影響評價的對象限定

加拿大對需提交給部長個人或內(nèi)閣批準(zhǔn)的，并且執(zhí)行該提案可能導(dǎo)致重大的環(huán)境影響的政策，應(yīng)當(dāng)對其進(jìn)行環(huán)評：對有利于可持續(xù)發(fā)展或公眾強(qiáng)烈關(guān)注該提案環(huán)境后果的政策，可以進(jìn)行環(huán)評；對于突發(fā)事件無充足時間的，或情況緊急并且早已環(huán)評的事項，免于環(huán)評。[7]加拿大對將哪類政策納入到環(huán)評的范圍內(nèi)有細(xì)致的規(guī)定，這值得我國借鑒。為了避免對環(huán)評范圍過于寬泛而流于形式，影響到政策環(huán)評的推廣，應(yīng)當(dāng)確立評價對象。我國的農(nóng)業(yè)政策環(huán)評對象可以細(xì)分為：在省、全國范圍對環(huán)境可能具有重大影響的農(nóng)業(yè)政策，需要嚴(yán)格對其進(jìn)行環(huán)境影響評價；而省以下的農(nóng)業(yè)政策則是可能對環(huán)境具有重大影響的，并且出現(xiàn)頻率較高的農(nóng)業(yè)政策，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響評價，其他則是可以進(jìn)行環(huán)境影響評價；但如果不進(jìn)行環(huán)評，公眾對該政策的環(huán)境影響持強(qiáng)烈質(zhì)疑的，則應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)評。

3.2 政策層面環(huán)境影響評價監(jiān)督主體的確定

由于戰(zhàn)略環(huán)評一般遵循“自己評價”的原則，所以對農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行環(huán)評的通常就是政策的擬定者。[8]那么如何克服“既當(dāng)運動員，又當(dāng)裁判員”所產(chǎn)生的不公呢？這就需要法律對政府的權(quán)力行使設(shè)置障礙，并力求用持續(xù)性和恒久性方面的某些保障措施保護(hù)農(nóng)業(yè)政策環(huán)評的合理運行，[9]同時又不對現(xiàn)行的社會制度帶來劇烈沖突。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)該引入檢察院作為監(jiān)督主體。

之所以由檢察院作為監(jiān)督主體，主要是從國內(nèi)外兩方面情況進(jìn)行考慮。在美國，法院站在中立位置，對戰(zhàn)略環(huán)評進(jìn)行監(jiān)督，制約著政府機(jī)構(gòu)、私營開發(fā)商和公眾。[10]就我國的現(xiàn)實情況來講，監(jiān)督主體可能性主要有環(huán)保部門、公眾、法院及檢察院，相比之下還是確立檢察院作為監(jiān)督主體比較可行。

這主要是因為，環(huán)保部門在我國并非垂直管理，其隸屬于政府，不具有獨立性，在政府利益與法律尊嚴(yán)中徘徊，又常常被經(jīng)濟(jì)效益所左右，因此在政策環(huán)評的監(jiān)督中，難以作出果斷、正確的判斷，難以確保環(huán)境效益。公眾參與是現(xiàn)代民主的主要體現(xiàn)，但公眾參與可能會增加政府的公務(wù)成本，降低政府的運行效率；并且公眾的人數(shù)眾多，情緒易受煽動，容易作出有負(fù)面影響的決定；由于利益驅(qū)使影響公眾和社會長遠(yuǎn)利益；缺乏專門知識、經(jīng)驗和信息影響政策環(huán)評的進(jìn)行等。[11]因此在農(nóng)業(yè)政策環(huán)評的運行初始階段，不適用采取公眾參與的監(jiān)督方法，可以等公眾參與有了成熟的法律保障和豐富的經(jīng)驗支持后再推行。

司法主體的獨立性和中立性，使其在現(xiàn)階段較適合擔(dān)任監(jiān)督主體。但不是由法院擔(dān)任監(jiān)督主體的原因在于，我國司法體系的組成與世界同行的有所不同。在西方實行“三權(quán)分立”制度的國家，司法體系一般是指法律體系，所謂司法機(jī)關(guān)，也就是法院。至于檢察機(jī)關(guān)，則隸屬于行政機(jī)關(guān)。[12]而我國，司法主體是由法院和檢察院構(gòu)成的，檢察院與法院一樣具有中立性與獨立性。但法院是行使審批權(quán)，檢察院是行使檢察權(quán)，因此檢察院更適合作農(nóng)業(yè)政策環(huán)評的監(jiān)督主體。

《憲法》第一百二十九條的規(guī)定:“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”由此可知，法律監(jiān)督是檢察權(quán)的本質(zhì)特點，檢察機(jī)關(guān)不僅擁有西方國家檢察機(jī)關(guān)的各項監(jiān)督權(quán)力；而且還擁有監(jiān)督行政執(zhí)法和審判活動的權(quán)力，法律監(jiān)督的性質(zhì)更加突出。[13]對農(nóng)業(yè)政策環(huán)評的監(jiān)督是法律監(jiān)督性質(zhì)的檢察權(quán)，在監(jiān)督過程中，若發(fā)現(xiàn)國家工作人員對政策環(huán)評工作存在瀆職現(xiàn)象，檢察機(jī)關(guān)可以立案偵查。我國已有多個地方的檢察院參與處理了多起環(huán)境公益訴訟案件，可見檢察機(jī)關(guān)可以在環(huán)境保護(hù)中起到積極作用，并且檢察機(jī)關(guān)有責(zé)任也有能力在環(huán)境保護(hù)中扮演積極的角色。無論是從理論上，還是實踐中，筆者認(rèn)為檢察院都是農(nóng)業(yè)政策環(huán)評最適合的監(jiān)督主體。

3.3 政策環(huán)境影響評價的階段性設(shè)計

農(nóng)業(yè)政策環(huán)評是一個動態(tài)的過程，應(yīng)從三個不同階段對農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行環(huán)評。

3.3.1 預(yù)測階段

預(yù)測性農(nóng)業(yè)政策環(huán)境影響評價發(fā)生在農(nóng)業(yè)政策制定階段，結(jié)合政策方案可行性分析和方案優(yōu)選進(jìn)行。該階段的環(huán)評需要及早介入，可以與政策制定同時進(jìn)行。[14]主要目的是為了降低農(nóng)業(yè)政策內(nèi)容對環(huán)境的影響，并制定應(yīng)對將可能發(fā)生的環(huán)境風(fēng)險的措施。在這個階段還應(yīng)提出相應(yīng)的替代方案，雖然我國《環(huán)境影響評價法》沒有規(guī)定替代方案，但是環(huán)境影響評價作為一項決策機(jī)制，其功能主要在于為決策者提供關(guān)于擬議行動及其各種替代方案的各種環(huán)境影響信息，從而使決策者能夠確定在環(huán)境、社會、經(jīng)濟(jì)等方面均為最佳的方案。[15]尤其是像農(nóng)業(yè)政策這樣對環(huán)境影響范圍廣、持續(xù)時間長，產(chǎn)生的環(huán)境危害潛伏時間長的，進(jìn)行環(huán)評就應(yīng)當(dāng)有替代方案。

3.3.2 監(jiān)控階段

監(jiān)控性農(nóng)業(yè)政策環(huán)境影響評價是在政策實施階段對政策實施和執(zhí)行的環(huán)境影響進(jìn)行監(jiān)測、評價，及時調(diào)整并將評價結(jié)論通過決策者體現(xiàn)到政策的調(diào)整上，以保證政策運行不偏離環(huán)境約束目標(biāo)。[14]該階段的環(huán)評要從政策實施開始到政策失效為止，之所以要貫徹始終，是因為政策環(huán)評與建設(shè)環(huán)評的客觀、定量分析不同，政策環(huán)評是采取定性分析，主觀性較強(qiáng)，人為影響因素大，因此需要時刻監(jiān)測、評價。在方法選擇上可以采取抽樣的方式，應(yīng)注意信息反饋，隨時檢查驗證，發(fā)現(xiàn)問題及時調(diào)整，[16]這樣有利于增強(qiáng)政策環(huán)評的客觀性和效率。

3.3.3 回顧階段

回顧性農(nóng)業(yè)政策環(huán)境影響評價，是針對實施完成后處于調(diào)整中的政策進(jìn)行的，對于政策過程及系統(tǒng)改進(jìn)具有重要作用?；仡櫺原h(huán)評是在政策調(diào)整階段才開始介入。[14]該階段的目的在于通過對已經(jīng)產(chǎn)生的環(huán)境影響的評價，對未來農(nóng)業(yè)政策的改進(jìn)或制定提供依據(jù)。因此，該階段適宜對所造成的環(huán)境影響進(jìn)行全面評價，可以通過對比分析的方法進(jìn)行。

當(dāng)然，政策層面的環(huán)境影響評價制度的構(gòu)建，需要眾多因素的構(gòu)建，本研究在此僅為拋磚引玉，希望農(nóng)業(yè)政策在處理“三農(nóng)問題”時不單單僅從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度進(jìn)行思量，還需要從整體出發(fā)，將“五位一體”的總體布局貫徹于農(nóng)村的建設(shè)中，尤其是與人類生存息息相關(guān)的生態(tài)環(huán)境問題中。在農(nóng)業(yè)政策制定時應(yīng)當(dāng)兼顧各方利益，必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)。

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