論利益衡平視域下生態(tài)補償規(guī)則的法律形塑

李 奇 偉， 李 愛 年

（1.重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶400045；2.湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙410081）

環(huán)境問題不僅是與資源性、生態(tài)性、功能性、經(jīng)濟性相關(guān)聯(lián)的技術(shù)性議題，亦是社會建構(gòu)的、寓于社會關(guān)系和社會結(jié)構(gòu)之中的社會性問題。在此意義上，生態(tài)補償不只是環(huán)境保護的經(jīng)濟手段，更是以公共決策為形式和公共利益為旨歸的利益分配與共享的社會性措施。進而言之，生態(tài)補償?shù)墓δ芡庋硬粌H是實現(xiàn)資源外部性的內(nèi)部轉(zhuǎn)化、規(guī)避“搭便車”現(xiàn)象、激勵生態(tài)服務(wù)的足額供給和實現(xiàn)生態(tài)資本增值，更是彰顯社會生態(tài)文明、保護生態(tài)環(huán)境、促進社會和諧和實現(xiàn)環(huán)境正義。生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵屬性除了反映生態(tài)服務(wù)價值，也應(yīng)體現(xiàn)社會的利益分配原則，使作為利益相關(guān)者的政府、社會組織、群體和個人在生態(tài)補償?shù)闹贫瓤蚣芟碌靡韵嗷贤ê蛥f(xié)調(diào)。在這一過程中，各種權(quán)力（利）主張、錯綜復(fù)雜的利益格局與各類主體競相參與形成的利益博弈態(tài)勢愈發(fā)明顯地要求將純粹的環(huán)境損益補償議題置換為多元利益分配和正義價值實現(xiàn)議題，將生態(tài)補償置于更具人文意味的“利益場”之中。本文正是基于這樣的視角，探究生態(tài)補償?shù)睦孢壿嫼秃馄接跚?，剖析其現(xiàn)實困境、制度根源并提出相應(yīng)完善建議。

一、利益衡平視域下的生態(tài)補償規(guī)則

1.生態(tài)補償?shù)谋举|(zhì)是利益訴求的全面協(xié)調(diào)與重新配置

作為在一定歷史時期和環(huán)境條件下制定并推行的公共政策，生態(tài)補償規(guī)則一旦制定并執(zhí)行，便會立即在一定范圍內(nèi)改變既有的社會利益格局，促使經(jīng)濟利益和環(huán)境利益重新分配，進而影響并波及不同利益主體的邊際私人收益和邊際社會收益，產(chǎn)生通過補償自然或補償受損者實現(xiàn)利益衡平的現(xiàn)實需要。事實上，生態(tài)補償制度在設(shè)立之初即以協(xié)調(diào)、衡平多元利益沖突為己任。為了解決18世紀(jì)末工業(yè)革命所帶來的資源開發(fā)無序、水土流失、土壤污染嚴(yán)重、生態(tài)破壞加劇等資源環(huán)境問題，1936年，美國率先在《土壤保持和作物調(diào)配法》中對生態(tài)補償作出規(guī)定，認為農(nóng)場主的土地維護行為應(yīng)獲得政府的補貼。之后，“保護與儲備計劃”（conservation reserve program，簡稱 CRP）、“環(huán)境質(zhì)量激勵計劃”（environmental quality incentives program，簡稱EQIP）等具體措施相繼出臺，確立了生態(tài)補償在環(huán)境政策中的地位。進入20世紀(jì)六七年代以后，隨著可持續(xù)發(fā)展意識的逐步增強，森林、礦產(chǎn)、自然保護區(qū)、流域、區(qū)域等自然要素相繼被納入了生態(tài)補償范圍，并形成了以公共支付為主導(dǎo)、以市場支付為補充的基本框架，用經(jīng)濟手段和機制調(diào)節(jié)利益關(guān)系進而促進生態(tài)環(huán)境保護成為現(xiàn)實。

生態(tài)補償規(guī)則的制定與實施也意味著對多元利益的識別、確認、表達、維護與增進機制的開啟。比如，因流域生態(tài)補償而產(chǎn)生的合作關(guān)系，由于建立在平等協(xié)作的基礎(chǔ)之上，在一定層面上消融了原有的行政區(qū)劃與權(quán)力層級背景下的身份區(qū)隔，增加了相互協(xié)商、合作的社會主體和社會關(guān)系，帶來了上下級權(quán)力結(jié)構(gòu)、跨區(qū)域權(quán)力關(guān)系、權(quán)力—權(quán)利和權(quán)利—權(quán)利關(guān)系的重塑和合作規(guī)則的改變。這表明生態(tài)補償不僅是生態(tài)服務(wù)交易機制、激勵機制和補償機制，亦是利益主體的辨識規(guī)則和利益關(guān)系的塑造機制。因而，生態(tài)補償實施的過程同時也是對社會利益結(jié)構(gòu)和利益圖景進行調(diào)試和規(guī)劃的過程，透過這一平臺，不同層級的政府機構(gòu)、社會組織、群體和個人通過充分表達、溝通、論辯、協(xié)商探討共同關(guān)心的事務(wù)，在利益碰撞中妥協(xié)平衡，進而形成價值共識。在此意義上，生態(tài)補償過程被賦予了以“參與性”和“構(gòu)成性”為特征的關(guān)系新質(zhì)［1］。

2.生態(tài)補償?shù)膶嵺`形式是公平的分配權(quán)義

“生態(tài)補償作為資源在社會行動者之間的一種轉(zhuǎn)讓，它是嵌入在社會關(guān)系、價值觀與社會感知中的”［2］，因此，生態(tài)補償?shù)膶嵺`目標(biāo)不僅要講求自然資源管理效率的提升，更要考慮社會的普遍接受程度和體現(xiàn)社會公平正義的價值理念。換言之，生態(tài)補償是以分配權(quán)義為形式溶于社會整體公平訴求之中，與中國轉(zhuǎn)型期的社會利益結(jié)構(gòu)變遷、利益分化和利益沖突休戚相關(guān)的制度安排。雖然，生態(tài)服務(wù)的公共產(chǎn)品屬性決定了它的供給由政府提供，但政府主導(dǎo)在當(dāng)下的必要性與可行性并不能改變生態(tài)補償作為交易的性質(zhì)，生態(tài)補償牽涉的利益資源與分配路徑也不應(yīng)被權(quán)力邏輯所左右，更不能因財富、地位、權(quán)勢、機會等因素而集中到少數(shù)群體、部分地區(qū)手中。在對生態(tài)補償實踐合理性的追問中，應(yīng)以明確的權(quán)屬邊界為基礎(chǔ)，基于利益相關(guān)者的博弈和合作，對公平和效率原則予以適恰配置并突出公平的優(yōu)先序位。政府在推動實施生態(tài)補償過程中，其最終目標(biāo)理應(yīng)是消除種種“失靈”與“異化”現(xiàn)象，提供開放的利益磋商平臺，并通過擔(dān)當(dāng)規(guī)則的制定者、利益沖突的協(xié)調(diào)者等角色提供公共服務(wù)。

3.生態(tài)補償?shù)膬r值目標(biāo)是實現(xiàn)生態(tài)利益增益與利益沖突最小化

生態(tài)補償作為一項旨在促進生態(tài)環(huán)境保護的經(jīng)濟手段和機制，表面看是關(guān)乎生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)損益補償規(guī)則設(shè)計的問題，實則是隱藏在公共決策形式下的利益分配與共享的社會性關(guān)系。生態(tài)補償試圖解決的關(guān)鍵問題并不在于對補償主體、補償原則、補償形式、補償標(biāo)準(zhǔn)所作的理論回答，更不是以是否有利于推進重大生態(tài)工程為評價標(biāo)準(zhǔn)，而在于面對復(fù)雜的社會利益格局如何實現(xiàn)生態(tài)利益增益，并協(xié)調(diào)和消弭多元利益主體之間的分歧和矛盾。這些相互抵觸的利益既分化為產(chǎn)業(yè)之間、城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、流域之間乃至國家之間的矛盾和沖突，又整合為多個利益相關(guān)者聯(lián)盟并以社會矛盾的形式突顯出來。如在流域生態(tài)補償中可能形成：（1）上游聯(lián)盟與下游聯(lián)盟之間的矛盾；（2）上游政府與上游非政府利益相關(guān)者聯(lián)盟之間的矛盾；（3）下游政府與下游非政府利益相關(guān)者之間的矛盾；（4）上、下游政府與上一級政府的分歧，等等［3］。其中，作為主導(dǎo)的權(quán)力邏輯與公眾權(quán)利訴求之間的沖突與合作體現(xiàn)的尤為明顯。生態(tài)補償是為了增益生態(tài)利益所作的制度安排，實現(xiàn)“卡爾多—?？怂垢倪M”進而朝著“帕累托改進”目標(biāo)前進是其基本的價值趨向，只有堅持人本化、生態(tài)化、法治化的原則平等看待各類主體和聯(lián)盟的利益訴求，尊重利益相關(guān)者及其集體的權(quán)益，限制公權(quán)力對于“公共利益”的隨意解讀，才能防止利益沖突激化。

二、現(xiàn)實利益失衡困境及其深層根源

1.利益失衡的現(xiàn)實表征

（1）利益相關(guān)者參與的單極化

在我國，政府主導(dǎo)的生態(tài)補償制度并不依賴于“合意”而取決于公權(quán)力的判斷［4］，是由公共政策引發(fā)的社會資源權(quán)威性分配。由于我國政策決策轉(zhuǎn)型剛剛起步，從權(quán)威結(jié)構(gòu)內(nèi)部生長起來的決策結(jié)構(gòu)、方式、機制仍呈現(xiàn)出“經(jīng)驗化”、“非制度化”和“政府中心主義”特征，所以決策的合理性很大程度上依賴于決策者對來自民眾利益訴求的體認，一旦這種體認判斷有誤，就會直接影響決策的公信力，也會帶來決策體制的合法性危機［5］。事實上，由于這種決策體制排斥了社會力量與利益相關(guān)者的參與或者對社會參與進行了“符號化”、“形式化”處理，公眾認同政策合理性的社會基礎(chǔ)并不牢固，加之常常將注意力集中在生態(tài)工程連帶引發(fā)的轉(zhuǎn)移支付增加、投資規(guī)模擴大、GDP增長等顯而易見的政績效應(yīng)之上，卻對社會接受程度、公眾補償意愿與社會公平要求缺乏認真的考量，致使相關(guān)政策出臺之際即爭議不斷、政策實施過程阻力重重，最終導(dǎo)致政策承諾難以實現(xiàn)、制度期望一再落空。

（2）利益激勵機制的缺位

生態(tài)補償實施的關(guān)鍵不在于限制、約束利益相關(guān)者的行為，而在于透過適度的積極與消極激勵將利益相關(guān)者的自然資源利用行為與生態(tài)環(huán)境保護連接起來。然而近年來頻發(fā)的“政策性返貧”、強制拆遷以及“復(fù)耕反彈”現(xiàn)象，從一個側(cè)面也暴露出在社會總體資源有限而又分配不公的情勢下生態(tài)補償激勵機制的孱弱。以退耕還林為例，1999年實行糧食直補，在北方地區(qū)每畝補償200斤糧食，南方地區(qū)每畝補償300斤糧食，再加上種苗費50元，管護費20元。2007年之后改為現(xiàn)金補助，北方地區(qū)每畝補償70元，南方地區(qū)每畝補償105元［6］。顯然，這些補助只部分考慮了機會成本，卻未考慮發(fā)展成本，也未將通脹因素納入考量范圍，從而事實上不能起到有效的激勵作用。

（3）實施結(jié)果的公平性缺失

社會公平并不只是生態(tài)補償實施的積極“副作用”，而是目的本身。然而，現(xiàn)實的情況卻是，由于存在跨區(qū)域溢出效應(yīng)，生態(tài)補償實施的結(jié)果常常會形成“少數(shù)人負擔(dān)、多數(shù)人受益”、“上游地區(qū)負擔(dān)，下游地區(qū)受益”、“貧困地區(qū)負擔(dān)，富裕地區(qū)受益”的不合理格局，弱勢群體和不發(fā)達地區(qū)在生態(tài)補償實施過程中受損，農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)、企業(yè)經(jīng)營權(quán)和地方發(fā)展權(quán)等基本權(quán)利得不到應(yīng)有的尊重。在“生態(tài)補償”無望，“市場補償”不通，“政策補償”無回音的情況下，提供環(huán)境服務(wù)而產(chǎn)生的成本逐漸轉(zhuǎn)嫁到社會大眾身上并通過總體效益的增加掩飾不同群體之間成本負擔(dān)的不公平。如生態(tài)移民過程中往往需要相關(guān)民眾以背井離鄉(xiāng)重建社會關(guān)系和生存方式為代價，卻很難獲得對這種非財產(chǎn)利益的合理補償。因此，生態(tài)補償成本的外溢與負擔(dān)不公將進一步加劇弱勢群體、不發(fā)達地區(qū)的邊緣化狀況，放大相對剝奪感，激發(fā)社會矛盾。

2.政府管制與有效激勵：利益失衡的深層根源

生態(tài)補償?shù)默F(xiàn)實困境在一定程度上是我國環(huán)境治理實踐困境的縮影。生態(tài)補償溶于公共治理的整體框架之中，無論決策運行、組織架構(gòu)、實施機理，還是功能定位都具備體制的基本特征。如果將生態(tài)補償嵌入環(huán)境治理整體框架之中予以審視，可以清晰發(fā)現(xiàn)，生態(tài)補償面臨著與其他環(huán)境治理實踐類似的諸多問題：權(quán)力失序、權(quán)益失衡、社會不公等，而這些問題的尖銳化、集中化又極易引發(fā)公眾的不滿情緒，甚至發(fā)展為劇烈的非制度化利益抗?fàn)幮问?，?007年廈門“PX事件”、2012年四川“什邡事件”等。這些環(huán)保類群體性事件的反復(fù)出現(xiàn)提醒著人們，事件背后存在著與環(huán)境治理模式密切相關(guān)的制度性根源。

顯然，上述各種現(xiàn)象及其相關(guān)問題均源自于國家治理的一組基礎(chǔ)關(guān)系，即公共權(quán)力與社會的關(guān)系建構(gòu)問題，而這組關(guān)系反映在生態(tài)補償過程中則集中體現(xiàn)為權(quán)威體制下政府管制與有效激勵之間的拒斥與沖突之上。在這里，政府管制表現(xiàn)為通過權(quán)力的垂直安排和有力管控，以政策、命令為主要形式、輔之以動員性的意識形態(tài)對環(huán)境事務(wù)進行的全面管轄。有效激勵指的是生態(tài)補償?shù)恼咧贫仁欠衲軌蚣ぐl(fā)、引導(dǎo)和規(guī)范利益相關(guān)者的行為，使之產(chǎn)生持續(xù)保護生態(tài)環(huán)境的動力，它集中的體現(xiàn)在社會接受程度、公眾補償意愿和社會公平要求等方面。兩者之間的深刻矛盾在于：在生態(tài)補償政策實施過程中，權(quán)威體制越強化，公權(quán)力運行集中程度越高、越剛性，社會參與的空間和維度就越少，弱勢群體基于博弈能力的天然不足的選擇性也就越少，遭受利益損害的可能性就越大，實現(xiàn)生態(tài)補償有效激勵的程度也越低，反之亦然。

美國心理學(xué)家亞當(dāng)斯曾指出，作為激勵環(huán)節(jié)的獎酬，能否真正起到激勵作用，并不取決于獎酬本身或獎酬的絕對值，而是取決于人的公平感［7］。質(zhì)言之，生態(tài)補償只有趨于利益分配公平才能起到有效激勵的作用，否則不僅可能降低個體參與積極性，也可能“擠出”其他善良動機。以治沙英雄石光銀為例，自1984年以來，石光銀聯(lián)合其他農(nóng)戶，先后舉債1000多萬元，承包治理荒沙、荒灘22.8萬畝，植樹2000多萬株，經(jīng)濟價值高達5000多萬元，但由于政策限制，石光銀的林場被禁止砍伐，當(dāng)?shù)卣膊唤邮铡Ｃ鎸Α熬G色銀行”卻取不出分文，石光銀被媒體戲稱為“千萬負翁”［8］。在這一案例背后自然是個體權(quán)利受到了侵害。從法律角度而言，對財產(chǎn)權(quán)的保護可以依據(jù)三種不同的規(guī)則［9］：財產(chǎn)規(guī)則（property rules）、責(zé)任規(guī)則（liability rules）和不可轉(zhuǎn)讓規(guī)則（inalienability rules）。針對一般情況的主要是前兩種規(guī)則。依據(jù)財產(chǎn)規(guī)則，若想從權(quán)利持有人處獲得權(quán)利，只有透過自愿平等的交易實現(xiàn)，如果不能給出讓權(quán)利人滿意的對價，權(quán)利人可以拒絕與之交易。在石光銀案例中，由于政策禁止砍伐，透過財產(chǎn)規(guī)則進行保護變得不現(xiàn)實。依據(jù)責(zé)任規(guī)則，一旦權(quán)利受到侵害，受害人可以依法獲得損害賠償金。按照責(zé)任規(guī)則，石光銀可以把林場交給國家，國家通過“協(xié)議贖買”等方式支付略低于市場的對價，石光銀的損失仍可以獲得一定的補償。然而，最終結(jié)果卻是，在國家林業(yè)局等部門的協(xié)調(diào)之下，石光銀再次向銀行貸款1000多萬元，和以往不同的是，這筆貸款的利息將從國家治沙經(jīng)費中支付。

石光銀這一案例反映的問題在于，在政府管理環(huán)境事務(wù)過程中，公權(quán)力的運用與配置極易對社會的個體權(quán)益產(chǎn)生重大影響，而個體的利益受損如果得不到制度內(nèi)的回應(yīng)和補償，就會形成有效激勵不足的局面。這一問題所反映的權(quán)力與激勵的悖論還在于：站在權(quán)力運行的角度，生態(tài)補償政策的有效推行需要進一步強化權(quán)力、資源的集中度和政策的執(zhí)行力，以形成更高的管理效率，而從有效激勵的視角觀察，權(quán)力、資源和公共治理應(yīng)該與社會公平要求相一致，通過提升公眾參與的廣度和深度來滿足利益相關(guān)者的補償要求，這一思路與現(xiàn)行體制下不斷加碼施壓、強化政策執(zhí)行力的實際情況存在很大的背離。未來，這一矛盾將隨著我國生態(tài)補償制度的縱深推進而越發(fā)明顯和尖銳。

三、生態(tài)補償規(guī)則的制度重塑

1.確立弱勢群體利益維護機制，實現(xiàn)利益衡平和社會公正

對權(quán)利進行適度的傾斜性配置，以實現(xiàn)對環(huán)境資源脆弱地區(qū)與環(huán)境區(qū)分利益弱勢群體權(quán)益的維護是生態(tài)補償制度的基本原則。首先，是對社會正義原則本身的尊重。“社會和經(jīng)濟的不平等應(yīng)這樣安排，一是使他們在與正義的存儲原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益（差別原則）；二是依系于在機會公平平等的條件下職務(wù)和地位向所有人開放（機會的公正平等原則）［10］。換言之，生態(tài)補償規(guī)則的制定、實施應(yīng)當(dāng)基于權(quán)利與義務(wù)平衡的考量，不能產(chǎn)生惡化“最少受惠者”環(huán)境狀況的嚴(yán)重后果，并以促進“最少受惠者”利益增進為目標(biāo)。其次，劃定利益保障底線。生態(tài)補償是基于恢復(fù)、維持和增強生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能所作的制度安排，它要求在公共利益（生態(tài)利益）和個體利益之間作出權(quán)衡和安排，明確公共利益范疇和個體利益底線，如《土地管理法》第47條就規(guī)定以“保持原有生活水平”作為最低要求，實踐中更應(yīng)該將其理解為“保持原有生活水平，并隨社會發(fā)展逐步提高”。再次，補償應(yīng)當(dāng)合理、完整的填補損失。除了對財產(chǎn)性不利益包括直接損失和間接損失進行補償之外，還應(yīng)當(dāng)在生態(tài)移民過程中適當(dāng)考慮非財產(chǎn)性不利益。最后，完善權(quán)利救濟機制。通過環(huán)境公益訴訟和法官能動司法過程中的利益衡平，平復(fù)利益損害。

2.建立利益相關(guān)者參與機制，表達對環(huán)境的關(guān)切

第一，參與的主體包括所有的利益相關(guān)者。不同層級的政府機構(gòu)（如各級、各地政府以及政府部門）、社會組織（如環(huán)保組織和企業(yè)）、群體（如產(chǎn)業(yè)的從業(yè)者）和個人（如居民）都應(yīng)當(dāng)通過生態(tài)補償這一制度結(jié)構(gòu)融入其中。第二，構(gòu)建基于理性利益考量、伙伴式信任關(guān)系的不同類型的組織化參與機制?？晒┻x擇的方案包括：農(nóng)村村集體、居委會，各類公民團體的組織化參與，如業(yè)主委員會、社區(qū)公民委員會、行業(yè)協(xié)會、NGOs等，也可以借鑒國外社會管理經(jīng)驗，在第三方機構(gòu)參與下進行協(xié)商。第三，不斷豐富參與的形式和方法。應(yīng)在環(huán)境信息公開的基礎(chǔ)上，進一步擴大公眾參與的范圍和途徑，在生態(tài)補償?shù)哪繕?biāo)擬定、方案選擇、實施監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)采用不同的切合實際的方法和措施。

3.完善生態(tài)補償立法和政策決策機制，規(guī)范權(quán)力運行、實現(xiàn)公共合作

首先，逐步推進生態(tài)補償立法。一個質(zhì)量良好的社會制度對于保障一個可持續(xù)并且又公平的和諧社會的建設(shè)是必不可少的［11］。生態(tài)補償目前面臨的法治運行狀況是：實踐正如火如荼展開，立法卻停滯不前。環(huán)境基本法只作了原則性規(guī)定，單行法呈現(xiàn)“部門化”、“碎片化”、“沖突化”特征，政策執(zhí)行也缺乏穩(wěn)定性、規(guī)范性。改變這種狀況，需更重視對生態(tài)補償?shù)囊?guī)范建設(shè)，漸次推進生態(tài)補償專門立法，并修改單行法使之配套銜接。其次，完善生態(tài)補償?shù)恼邲Q策機制。開展對生態(tài)補償決策事項的前期調(diào)研，廣開言路獲取公眾的真實想法和利益訴求；努力擺脫決策的“政府中心主義”，充分吸納專家、公眾、社會組織參與，實現(xiàn)公眾和公權(quán)力的充分信息傳遞；改進決策的程序規(guī)則，將議程通過網(wǎng)絡(luò)、大眾媒體、新聞發(fā)布會等渠道發(fā)布［12］，使之更加公開、透明、規(guī)范，便于社會監(jiān)督。最后，轉(zhuǎn)換環(huán)境治理模式，提高公共合作水平。在向公共治理模式轉(zhuǎn)變過程中應(yīng)給予社會參與充分施展的空間，將“參與作為政府決策和治理過程中的剛性制度”［13］，使公眾意見和社會監(jiān)督切實反映到政策法律制定、實施、改進的全過程。

4.強化生態(tài)補償激勵制度，激發(fā)利益相關(guān)者的積極性和主動性

第一，從“經(jīng)濟人”假設(shè)入手，提升激勵相容度。韋伯曾經(jīng)提出，科層制組織的一個特點是非人格化（impersonal），即按章辦事，不茍私情［14］。然而，社會實踐中的生態(tài)補償參與者即使是以公共利益代表自居的政府機構(gòu)也不可能完全沒有自身的組織利益，因此合理的制度設(shè)計應(yīng)當(dāng)是“每個人（經(jīng)濟理性人）即使追求私利，其客觀效果也能正好達到設(shè)計者所要實現(xiàn)的目標(biāo)”［15］。換言之，提升激勵相容度才是生態(tài)補償目標(biāo)實現(xiàn)的關(guān)鍵因素。值得注意的是，地方政府、基層組織作為獨立主體的利益應(yīng)當(dāng)予以適當(dāng)考慮，以避免政策實施過程中可能出現(xiàn)的消極抵制、打“政策擦邊球”現(xiàn)象的發(fā)生。第二，以列舉式和概括歸納相結(jié)合的方式，在未來的生態(tài)補償立法中規(guī)定激勵的手段和形式?？尚械穆窂绞牵阂环矫娣e極總結(jié)實踐中的經(jīng)驗方法，如異地開發(fā)、水權(quán)交易等；另一方面借鑒國外的生態(tài)補償實踐運作機制，如土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移、土地儲備、以地易地、協(xié)議贖買等形式，使得各種差異化、個性化補償?shù)墓┙o與需求之間保持較高水平的動態(tài)平衡。第三，在經(jīng)濟激勵之外發(fā)揮其他激勵手段的作用，以提升生態(tài)補償社會資本的豐度。如完善基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展公共醫(yī)療衛(wèi)生和教育事業(yè)、實行產(chǎn)業(yè)扶持、開展人員培訓(xùn)等。

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