農(nóng)村土地征收過(guò)程中住房利益第三人的保護(hù)研究

龍?zhí)禅Q，何東閩

(1.北京理工大學(xué) 法學(xué)院，北京 102488；2.中國(guó)政法大學(xué) 國(guó)際法學(xué)院,北京 100088)

一、引 言

在實(shí)踐中，土地征收不僅涉及到房屋所有人的相關(guān)利益，還涉及到其他利益相關(guān)人的合法權(quán)益，需要法律的規(guī)范和保護(hù)以及有關(guān)部門的關(guān)注和重視?，F(xiàn)實(shí)中，由于有關(guān)城市建設(shè)用地的法律法規(guī)相對(duì)比較健全，城市居民的法律意識(shí)相對(duì)較強(qiáng)，對(duì)城市土地的征收經(jīng)驗(yàn)比較豐富。因此，在理論界與實(shí)務(wù)界對(duì)城市住房拆遷過(guò)程中涉及的第三人保護(hù)問題已有比較詳盡的論述。但由于客觀原因，農(nóng)村土地征收過(guò)程中農(nóng)民的利益沒有得到足夠的保護(hù)，第三人利益更是在很大程度上受到忽視，第三人利益保護(hù)制度亟待建立和完善。因此，本文以此為研究對(duì)象，試圖從法理、審判實(shí)踐、社會(huì)現(xiàn)實(shí)和發(fā)展趨勢(shì)等角度分析闡述有關(guān)問題，并提出有關(guān)制度建設(shè)的建議。

本文所指的農(nóng)村土地是指農(nóng)村集體所有的、農(nóng)民依法有權(quán)利用該土地建造房屋及附屬設(shè)施的農(nóng)村土地，即《物權(quán)法》第十三章所指的宅基地。不包括用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)的全民所有制和集體所有制的農(nóng)村土地，以及其上設(shè)立的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。本文所指的農(nóng)村房屋是指在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的宅基地上建造的屬于農(nóng)民個(gè)人所有或家庭共有的用于個(gè)人或家庭居住的房屋，不包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等所有的廠房、倉(cāng)庫(kù)、辦公樓等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性房屋。本文所指的第三人是指國(guó)家土地征收部門與擁有農(nóng)村住房的農(nóng)民之外的第三人，即房屋征收人和被征收人之外的第三人，與農(nóng)村土地征收補(bǔ)償協(xié)議的第三人的范圍不同?，F(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村土地征收補(bǔ)償協(xié)議的雙方當(dāng)事人為國(guó)家有關(guān)行政機(jī)關(guān)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，而非農(nóng)民個(gè)人。農(nóng)民個(gè)人在征收補(bǔ)償協(xié)議這一法律關(guān)系中是作為合同第三人存在的。

二、第三人保護(hù)問題的成因

(一)法律方面的原因

1.法律沖突導(dǎo)致的農(nóng)村住房法律地位失位

農(nóng)村房屋為農(nóng)民建造的私有財(cái)產(chǎn)，依據(jù)民法原理，應(yīng)當(dāng)作為獨(dú)立的物為農(nóng)民享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。由于我國(guó)沒有出臺(tái)針對(duì)農(nóng)村土地征收的具體法律，在征收過(guò)程中，主要參照《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定處理。而土地管理法僅將農(nóng)村房屋作為宅基地上的附著物予以補(bǔ)償，人為使農(nóng)村住房的法律屬性從獨(dú)立之物變成了孳息，損害了農(nóng)村房屋的獨(dú)立性。作為孳息，農(nóng)村房屋的轉(zhuǎn)讓和抵押受到極大限制，造成了下述立法空白的長(zhǎng)期存在。

2.立法空白導(dǎo)致第三人權(quán)益無(wú)法得到有效保障

十八屆三中全會(huì)以前，由于立法方面的空白，農(nóng)村房屋買賣、抵押等行為的合法性存在較大爭(zhēng)議，房屋租賃人在土地征收這一行政行為過(guò)程中無(wú)法援引民法關(guān)于“買賣不破租賃”原則的有關(guān)規(guī)定，第三人的利益在事實(shí)上很難得到有效保護(hù)。

(1)房屋買賣行為的合法性

一般而言，農(nóng)村房屋的買賣行為應(yīng)當(dāng)區(qū)分為三種情況：一是本村村民購(gòu)買本村居民的房屋；二是城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)村村民的房屋；三是外村村民購(gòu)買本村村民的房屋。第一種情況下，買賣合同是有效的。宅基地使用權(quán)屬于本集體經(jīng)濟(jì)組織共有，集體成員可以依法取得屬于自己的宅基地使用權(quán)。只要買賣雙方的意思表示真實(shí)，不侵害他人的合法權(quán)益，且買賣合同經(jīng)本村委會(huì)批準(zhǔn)的，是具有法律效力的。在農(nóng)村土地征收過(guò)程中，房屋購(gòu)買人有權(quán)獲得征收補(bǔ)償費(fèi)用，其法律地位并非本文所關(guān)注的利益第三人。第二種情況下，通常認(rèn)為，買賣合同是無(wú)效的。宅基地使用權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的權(quán)利，這種權(quán)利具有主體的特定性。不能隨意處分。宅基地只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織之間流轉(zhuǎn)，本集體經(jīng)濟(jì)組織之外的人員無(wú)權(quán)取得，故買賣宅基地上附著物的農(nóng)村住房的行為無(wú)效。第三種情況，如果外村村民未取得該村村民資格的，那么買賣協(xié)議無(wú)效。因?yàn)橥獯宕迕癫粚儆诒敬寮w經(jīng)濟(jì)組織成員，亦不具有購(gòu)買主體資格，買賣行為認(rèn)定為無(wú)效。

近年來(lái)，由于房屋大幅升值，許多已將農(nóng)村房屋出賣的農(nóng)民向法院提起訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)原農(nóng)村房屋買賣合同無(wú)效，并請(qǐng)求房屋買受人返還房屋或主張獲得征地補(bǔ)償款。根據(jù)《合同法》第五十八條的規(guī)定：“合同無(wú)效或者被撤銷后，因該合同取得的財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)予以返還；不能返還或者沒有必要返還的，應(yīng)當(dāng)折價(jià)補(bǔ)償。有過(guò)錯(cuò)的一方應(yīng)當(dāng)賠償對(duì)方因此所受到的損失，雙方都有過(guò)錯(cuò)的，應(yīng)當(dāng)各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任”。 由于合同無(wú)效，雙方當(dāng)事人應(yīng)承擔(dān)合同無(wú)效產(chǎn)生的法律后果，購(gòu)房者需要將房屋返還原房東。

(2)農(nóng)村房屋抵押合同的合法性

農(nóng)村房屋之上能否設(shè)立抵押權(quán)在理論界和實(shí)務(wù)界均有爭(zhēng)議。反對(duì)者認(rèn)為，我國(guó)《擔(dān)保法》第三十六條規(guī)定：“以依法取得的國(guó)有土地上的房屋抵押的，該房屋占用范圍內(nèi)的國(guó)有土地使用權(quán)同時(shí)抵押以出讓方式取得的國(guó)有土地使用權(quán)抵押的，應(yīng)當(dāng)將抵押時(shí)該國(guó)有土地上的房屋同時(shí)抵押?！薄段餀?quán)法》第一百八十二條規(guī)定：“以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押。以建設(shè)用地使用權(quán)抵押的，該土地上的建筑物一并抵押?！睋?jù)此，可以看出我國(guó)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)抵押權(quán)的立法采取的是“房地合一”的原則，即房上物權(quán)與地上物權(quán)不能相分離的原則。而宅基地使用權(quán)是我國(guó)法律明文規(guī)定不得用于抵押的權(quán)利，這一規(guī)定應(yīng)及于宅基地上建造的不動(dòng)產(chǎn)。因?yàn)槿绻r(nóng)民以農(nóng)村房屋抵押，應(yīng)視為連同其范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)一并抵押。因此，以農(nóng)村房屋作抵押物的抵押合同因違反國(guó)家法律法規(guī)的禁止性規(guī)定而無(wú)效。此外，過(guò)去土地管理部門*《土地管理法》第十一條第二款規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)?！眱H為宅基地的所有權(quán)人農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織出具宅基地使用權(quán)憑證，據(jù)此確定農(nóng)民有權(quán)在宅基地上建造房屋。但農(nóng)村房屋無(wú)法與城市住宅一樣獲得產(chǎn)權(quán)憑證。根據(jù)我國(guó)立法采取的抵押權(quán)登記設(shè)立主義，沒有產(chǎn)權(quán)憑證的農(nóng)村房屋根本無(wú)法進(jìn)行抵押權(quán)登記，因而無(wú)法設(shè)立抵押權(quán)，造成抵押合同自始履行不能，抵押合同無(wú)效[1]。相反的觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)法律雖然禁止在宅基地使用權(quán)上設(shè)立抵押權(quán)的行為，但并未明文禁止就農(nóng)村房屋單獨(dú)設(shè)立抵押權(quán)。根據(jù)“法無(wú)明文規(guī)定即有權(quán)”的民法基本原則，在農(nóng)村房屋上設(shè)立抵押權(quán)并無(wú)不妥。并且，《土地管理法》第六十二條第四款規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。”既然房屋所有權(quán)的買賣并未被法律所禁止，作為擔(dān)保物權(quán)的抵押權(quán)也當(dāng)不被禁止[1]。

目前，農(nóng)村土地制度改革在各地試點(diǎn)展開，農(nóng)村房屋抵押權(quán)問題是各地改革涉及的主要問題之一。筆者通過(guò)考察，認(rèn)為各地有關(guān)農(nóng)村房屋抵押權(quán)的改革，主要有以下共同趨勢(shì)：第一，為農(nóng)村房屋發(fā)放確權(quán)憑證，這是農(nóng)村房屋抵押權(quán)登記的前提。第二，抵押權(quán)人身份特定，主要是金融機(jī)構(gòu)，多數(shù)是農(nóng)村合作銀行，排除其他企業(yè)和個(gè)人。第三，抵押人在抵押房屋處置后仍有其他住所。第四，經(jīng)農(nóng)村房屋所在地的集體經(jīng)濟(jì)組織書面同意，將宅基地使用權(quán)和農(nóng)村房屋一并抵押，并由房產(chǎn)管理部門登記，并及時(shí)通知國(guó)土資源局備案。第五，擴(kuò)大抵押物的受讓人范圍，將地域身份限制擴(kuò)大至同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至同一縣市的農(nóng)民[2]。

根據(jù)中央“慎重穩(wěn)妥”推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓制度的指示，可以預(yù)見，在未來(lái)一段歷史時(shí)間內(nèi)，農(nóng)村房屋之上可以依法設(shè)立抵押權(quán)，當(dāng)無(wú)疑問。但抵押權(quán)人的身份將被嚴(yán)格限定，主要是金融機(jī)構(gòu)，非金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人一般不得作為農(nóng)村住房的抵押權(quán)人。因此，在農(nóng)村土地征收過(guò)程中，如何保護(hù)銀行等金融機(jī)構(gòu)的抵押權(quán)需要我們進(jìn)一步關(guān)注。

(3)民法與行政法規(guī)范的適用沖突導(dǎo)致承租人權(quán)益無(wú)法得到保障

農(nóng)村住房租賃行為的合法性獲得普遍認(rèn)可，“買賣不破租賃”的物權(quán)法原則表明對(duì)租賃的保護(hù)優(yōu)于對(duì)所有權(quán)的保護(hù)。在我國(guó)現(xiàn)行法律中，“買賣不破租賃”原則具體表現(xiàn)為：《合同法》第二百二十九條規(guī)定：“租賃物在租賃期間發(fā)生所有權(quán)變動(dòng)的，不影響租賃合同的效力”。《民通意見》一百一十九條規(guī)定，私有房屋在租賃期內(nèi)，因買賣、贈(zèng)與或者繼承發(fā)生房屋產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的，原合同對(duì)租賃人和新房主繼續(xù)有效。《合同法》第二百三十條規(guī)定：“出租人出賣出租房屋的，應(yīng)當(dāng)在出賣之前的合理期間內(nèi)通知承租人，承租人享有以同等條件優(yōu)先購(gòu)買的權(quán)利。但在征收行為中沒有體現(xiàn)對(duì)租賃的優(yōu)先保護(hù)。一般都是征收單位與所有人直接簽訂協(xié)議。再由所有人與承租人協(xié)商解決。

3.承租人主張權(quán)利面臨的困境

征收單位采取直接對(duì)話所有人的方式，規(guī)避了《合同法》、《民法通則》關(guān)于承租人優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的問題，也避免了買賣不破租賃的原則，省去了很多訴訟和協(xié)商。由于《最高人民法院關(guān)于審理城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第二十一條的規(guī)定，出租人出賣租賃房屋未在合理期限內(nèi)通知承租人或者存在其他侵害承租人優(yōu)先購(gòu)買權(quán)情形，承租人請(qǐng)求出租人承擔(dān)賠償責(zé)任的，人民法院應(yīng)予支持。但請(qǐng)求確認(rèn)出租人與第三人簽訂的房屋買賣合同無(wú)效的，人民法院不予支持。承租人在主張權(quán)利時(shí)，只能與出租人協(xié)商或通過(guò)訴訟，主張由出租人承擔(dān)賠償責(zé)任。

但在征收過(guò)程中，房屋租賃人的權(quán)利也很難得到保障。這是因?yàn)樵诂F(xiàn)行法律體系中，房屋租賃人的權(quán)利保護(hù)主要基于“買賣不破租賃”的物權(quán)原則，但征收是一項(xiàng)強(qiáng)制性的行政行為，并非平等主體間的民事行為，租賃人無(wú)法通過(guò)援引“買賣不破租賃”條款對(duì)抗征收行為或獲得優(yōu)先保護(hù)。事實(shí)上，房屋租賃人絕大多數(shù)為沒有經(jīng)濟(jì)能力購(gòu)置房屋的弱勢(shì)群體，需要法律的特別和傾斜保護(hù)。但在過(guò)往的農(nóng)村土地征收過(guò)程中，這些理應(yīng)受到法律特殊保護(hù)的弱勢(shì)群體的合法權(quán)益卻沒有獲得應(yīng)有的足夠重視，甚至缺乏保障其權(quán)益的法律依據(jù)，農(nóng)村房屋承租人的合法權(quán)益受到了嚴(yán)重的損害。

(二)爭(zhēng)端解決方面的原因

由于上述立法空白的存在，利益第三人對(duì)農(nóng)村房屋主張的所有權(quán)或抵押權(quán)合法性存疑，很難根據(jù)《行政訴訟法》第十一條*參見《行政訴訟法》第十一條：“人民法院受理公民、法人和其他組織對(duì)下列具體行政行為不服提起的訴訟：(八)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的?！币?guī)定的案件受理范圍向人民法院提起行政訴訟，幾乎無(wú)法獲得行政法救濟(jì)。只有在農(nóng)民個(gè)人或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提起行政訴訟時(shí)，利益第三人才可能作為訴訟第三人參與行政訴訟，但依然要面臨其主張的權(quán)利無(wú)法可依的困境。而住房承租人盡管有理由認(rèn)為土地征收行為損害了其基于租賃權(quán)而產(chǎn)生的合法權(quán)益，但作為行政行為的土地征收行為不必受到民事法律的拘束，承租人也很難通過(guò)訴訟途徑捍衛(wèi)自己的合法權(quán)益。

三、農(nóng)村房屋利益第三人的保護(hù)制度構(gòu)想

(一)農(nóng)村房屋法律地位的重塑

為了保護(hù)農(nóng)民和農(nóng)村住房利益第三人的合法權(quán)益，一個(gè)基本前提是從根本上扭轉(zhuǎn)前文所述農(nóng)村住房的尷尬地位，將農(nóng)村宅基地與其上的住房相對(duì)分離，轉(zhuǎn)變將農(nóng)村住房視為宅基地附屬物的法律觀念，恢復(fù)住房作為獨(dú)立物的法律地位，給予農(nóng)村住房以完整的物權(quán)保護(hù)。在此基礎(chǔ)上，才能繼續(xù)研究在土地征收過(guò)程中對(duì)第三人保護(hù)的問題。這需要有關(guān)部門做好如下方面：

1.為確權(quán)農(nóng)村住房頒發(fā)確權(quán)憑證

我國(guó)物權(quán)法采取不動(dòng)產(chǎn)登記主義的立法模式，不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)的變更、抵押權(quán)的設(shè)立均需通過(guò)登記進(jìn)行，未登記的不產(chǎn)生物權(quán)效力。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村房屋無(wú)法取得權(quán)利憑證，限制了農(nóng)村房屋財(cái)產(chǎn)性功能的發(fā)揮，限制了農(nóng)民的致富渠道。這一政策雖然在一定的歷史條件下符合國(guó)情，保證了農(nóng)民的土地權(quán)益和國(guó)家糧食安全，但也是構(gòu)成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要因素，加劇了社會(huì)不公。因此，黨中央高屋建瓴的指出，要“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度”。目前，各地紛紛為農(nóng)村住房頒發(fā)產(chǎn)權(quán)憑證，破解了長(zhǎng)久以來(lái)困擾廣大農(nóng)民和房屋第三人的法律難題。

2.利益第三人權(quán)利的合法性認(rèn)定應(yīng)溯及既往

為了更好的保護(hù)農(nóng)戶宅基地的用益物權(quán)，可以預(yù)見，國(guó)家將在條件成熟時(shí)頒布調(diào)整農(nóng)村土地和住房的法律。關(guān)于新法是否調(diào)整新法頒布以前已經(jīng)存在的農(nóng)村住房的買賣和抵押行為，即新法是否有溯及力的問題，值得學(xué)界和實(shí)務(wù)界予以關(guān)注。筆者認(rèn)為，新法應(yīng)當(dāng)溯及既往，保護(hù)第三人的合法房屋所有權(quán)和抵押權(quán)，但在農(nóng)村住房抵押給個(gè)人的情況下，除抵押給特定主體外，一般不宜認(rèn)定抵押有效。

具體來(lái)說(shuō)，在農(nóng)村住房買賣方面。通常情況下，農(nóng)村住房買賣的事實(shí)已發(fā)生多年，房屋買受人已事實(shí)上在農(nóng)村本地落戶生根，房屋出讓人多已搬離本地居住在城鎮(zhèn)，此時(shí)若認(rèn)定雙方買賣關(guān)系無(wú)效，不但有違民法保護(hù)交易的基本精神，也會(huì)對(duì)房屋的實(shí)際居住人造成巨大的不便利，影響其基本生活安定。因此，筆者認(rèn)為，在房屋買賣的情況下，新法應(yīng)規(guī)定發(fā)生在新法頒布之前的農(nóng)村住房買賣行為有效，各方應(yīng)及時(shí)配合為房屋買受人辦理產(chǎn)權(quán)憑證。

在農(nóng)村住房抵押方面，應(yīng)當(dāng)根據(jù)抵押權(quán)人的主體身份，區(qū)分新法頒布前的抵押權(quán)是否有效。若抵押權(quán)主體為銀行等金融機(jī)構(gòu)，從保護(hù)銀行等金融機(jī)構(gòu)安全的角度來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定新法頒布前的抵押行為有效，并應(yīng)盡快進(jìn)行抵押權(quán)登記。若抵押權(quán)主體為其他單位或個(gè)人，即使新法允許農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓給金融機(jī)構(gòu)以外的其他單位和個(gè)人，也不宜認(rèn)定過(guò)往的抵押行為有效。這是因?yàn)?，在?guó)家明文法律出臺(tái)以前，農(nóng)民與其他單位和個(gè)人的抵押行為沒有明確的法律依據(jù)和行為規(guī)范，任意性較大，若認(rèn)定為有效并辦理抵押權(quán)登記，可能導(dǎo)致大量農(nóng)民賴以生存的農(nóng)村住房流出，不利于保護(hù)農(nóng)民權(quán)益和土地安全，不符合“慎重穩(wěn)妥”的立法精神。

(二)第三人權(quán)益公證機(jī)制的建立

在土地征收過(guò)程中，第三人是否享有被征收住房的合法權(quán)益，往往會(huì)產(chǎn)生爭(zhēng)議，需要當(dāng)事人對(duì)房屋的相關(guān)權(quán)利進(jìn)行證明。為保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，最大程度避免土地征收對(duì)當(dāng)事人造成的傷害。因此，有必要建立第三人權(quán)益的公證機(jī)制，以明確被征收房產(chǎn)的權(quán)屬關(guān)系。

1.可以辦理公證的主體

(1)住房買受人

通常情況下，農(nóng)村住房的所有權(quán)人是其買受人。但由于農(nóng)村住房買賣問題存在長(zhǎng)久以來(lái)的法律空白，房屋權(quán)利憑證的確認(rèn)和頒發(fā)需要相當(dāng)一段時(shí)間才能完成。因此，在現(xiàn)實(shí)中不排除出現(xiàn)征收過(guò)程中房屋買受人尚未進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記或無(wú)法進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記的情形。

(2)住房抵押權(quán)人

在土地征收過(guò)程中，抵押人與抵押權(quán)人應(yīng)當(dāng)重新達(dá)成抵押協(xié)議。通常存在兩種情況，公證機(jī)構(gòu)均應(yīng)對(duì)其給予公證。一是抵押關(guān)系雙方當(dāng)事人達(dá)成合意，重新設(shè)立抵押物的，應(yīng)當(dāng)辦理變更抵押物協(xié)議的公證；二是抵押權(quán)人和抵押人在土地征收部門公布的規(guī)定期限內(nèi)無(wú)法達(dá)成抵押協(xié)議的，可辦理保全公證。

(3)住房承租人

承租人可就農(nóng)村住房租賃合同進(jìn)行公證，以主張相關(guān)拆遷補(bǔ)償費(fèi)用。

此外，公證制度還應(yīng)包括房屋產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議人的公證、繼承人的公證以及受贈(zèng)人的公證等[3]，因保護(hù)主體不屬于本文討論范圍，故在此不進(jìn)行詳細(xì)論述。

2.第三人向征收主管部門提交公證文書的期限

根據(jù)《公證法》第三十條：“公證機(jī)構(gòu)經(jīng)審查，認(rèn)為申請(qǐng)?zhí)峁┑淖C明材料真實(shí)、合法、充分，申請(qǐng)公證的事項(xiàng)真實(shí)、合法的，應(yīng)當(dāng)自受理公證申請(qǐng)之日起15個(gè)工作日內(nèi)向當(dāng)事人出具公證書。但是，因不可抗力、補(bǔ)充證明材料或者需要核實(shí)有關(guān)情況的，所需時(shí)間不計(jì)算在期限內(nèi)?！笨紤]到當(dāng)事人向公證處提供證明材料的準(zhǔn)備時(shí)間以及收取公證書后向土地部門提交公證書需要的合理時(shí)間，尤其是農(nóng)村住房拆遷中的第三人絕大多數(shù)居住在農(nóng)村，需要在路程上花費(fèi)額外的時(shí)間，出于對(duì)土地征收過(guò)程中相關(guān)利害關(guān)系人著重保護(hù)的理念，應(yīng)在法定公證期限15日的基礎(chǔ)上至少增加15日，即共30日，作為第三人提交公證文書的基礎(chǔ)時(shí)限。此外，應(yīng)考慮由于不可抗力、補(bǔ)充材料或公證機(jī)構(gòu)調(diào)查取證等原因造成的延誤，在公證文書提交時(shí)限上給予第三人適當(dāng)?shù)膶捪奁凇?/p>

(三)征收補(bǔ)償費(fèi)用的分配

1.向房屋所有權(quán)人的分配

在過(guò)往的在司法實(shí)踐中，對(duì)這一問題的基本態(tài)度是將拆遷補(bǔ)償款在農(nóng)村住房買賣當(dāng)事人之間進(jìn)行分配，如北京法院的一般做法由購(gòu)房人與出賣人按 7∶3的比例取得補(bǔ)償款，上海法院的做法是由購(gòu)房人與出賣人按 8∶2的比例分配，青島法院認(rèn)為應(yīng)按5∶5的比例進(jìn)行分配，各地差異顯著[4]。但是，目前的做法是基于買賣合同無(wú)效這一前提之下的考量，是根據(jù)合同無(wú)效的理論就損失在雙方當(dāng)事人之間進(jìn)行分配。目前，農(nóng)村房產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓即將具備合法性，在未來(lái)的土地征收過(guò)程中沿用過(guò)往的處理辦法無(wú)疑違背法律邏輯。

筆者認(rèn)為，在新法頒布后訂立農(nóng)村住房買賣合同并取得所有權(quán)的，應(yīng)將征收補(bǔ)償款全部支付給買受人。因?yàn)榇藭r(shí)國(guó)家已有明文法律規(guī)定允許農(nóng)村房屋的轉(zhuǎn)讓，此時(shí)的轉(zhuǎn)讓行為不存在轉(zhuǎn)讓行為無(wú)效產(chǎn)生的責(zé)任分配機(jī)制，故應(yīng)將拆遷補(bǔ)償款全部交付房屋所有人。

2.向房屋抵押權(quán)人的分配

在土地征收過(guò)程中，擔(dān)保的債權(quán)未到期的，新法可以參照《物權(quán)法》第一百九十一條“抵押期間，抵押人經(jīng)抵押權(quán)人同意轉(zhuǎn)讓抵押財(cái)產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)將轉(zhuǎn)讓所得的價(jià)款向抵押權(quán)人提前清償債務(wù)或者提存。轉(zhuǎn)讓的價(jià)款超過(guò)債權(quán)數(shù)額的部分歸抵押人所有，不足部分由債務(wù)人清償”的規(guī)定進(jìn)行立法。具體來(lái)說(shuō)，先有抵押權(quán)人向土地征收部門出具抵押權(quán)公證文書，經(jīng)土地征收部門審查后，依法將土地補(bǔ)償款在擔(dān)保范圍內(nèi)提存，剩余部分交付給被征收人。在提存期間，由拆遷補(bǔ)償款產(chǎn)生的孳息應(yīng)該歸被征收人所有。

3.向房屋承租人的分配

若被征收的農(nóng)村住房已被出租，則實(shí)際失去住所的是承租人而非出租人。因此，出租人可能承擔(dān)大量的另覓住所、搬遷等時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本?！冻鞘蟹课莶疬w管理?xiàng)l例》第十三條規(guī)定:“拆遷人與被拆遷人應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定,就補(bǔ)償方式和補(bǔ)償金額、安置用房面積和安置地點(diǎn)、搬遷期限、搬遷過(guò)渡方式和過(guò)渡期限等事項(xiàng),訂立拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議。拆遷租賃房屋的,拆遷人應(yīng)當(dāng)與被拆遷人、房屋承租人訂立拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議。”對(duì)農(nóng)村房屋承租人的保護(hù)，也應(yīng)當(dāng)遵循上述原則，即土地征收部門與農(nóng)村房屋的所有權(quán)人和承租人共同訂立拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議。

對(duì)承租人的拆遷補(bǔ)償可能涉及以下費(fèi)用：第一，搬遷補(bǔ)助費(fèi)。應(yīng)由征收人向房屋承租人支付搬遷補(bǔ)助費(fèi)，補(bǔ)償承租人應(yīng)征收承擔(dān)的搬遷費(fèi)用。第二，提前搬遷獎(jiǎng)。地方政府為鼓勵(lì)搬遷，規(guī)定被征收人在搬遷期限內(nèi)提前搬遷的,征收人可以給予搬遷獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)?，F(xiàn)實(shí)中，真正搬遷的人是房屋承租人，應(yīng)由征收人直接向承租人支付提前搬遷獎(jiǎng)。第三，臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)(過(guò)渡費(fèi))。當(dāng)承租人自行安排住處的,則應(yīng)獲得相應(yīng)的臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)。第四，添置物品的補(bǔ)償。

《合同法》第二百二十三條第一款的規(guī)定:“承租人經(jīng)出租人同意,可以對(duì)租賃物進(jìn)行改善或者增設(shè)他物?！爆F(xiàn)實(shí)中，如果承租人對(duì)其承租的住房進(jìn)行了添附，則由此產(chǎn)生的拆遷補(bǔ)償款應(yīng)支付給承租人。

參考文獻(xiàn)：

[1] 應(yīng)秀良.農(nóng)村房屋買賣合同效力辨析[J].法律適用，2009，(7)：51-55.

[2] 諸暨市人民法院課題組.關(guān)于我市開展農(nóng)村房屋抵押工作的可行性分析與思考[EB/OL].http://www. zhujicourt.gov.cn/Detail.aspx?id=472，2011-11-04.

[3] 鮑玨敏.城市房屋拆遷中的“第三人”及其公證事項(xiàng)初探[J].中國(guó)司法，2000，(11)：43.

[4] 黃書健.農(nóng)村房屋買賣合同無(wú)效情形下的賠償問題探討——以農(nóng)村房屋征收補(bǔ)償為視角[J].法制與社會(huì)，2011，(15)：212-215.