遼寧省“非營(yíng)利” 普惠性幼兒園發(fā)展存在的問(wèn)題及對(duì)策

王 東 張鮮麗 趙 麗

(鞍山師范學(xué)院 教育科學(xué)與技術(shù)學(xué)院,遼寧 鞍山 114007)

“ 非營(yíng)利” 普惠性幼兒園包括公辦性 質(zhì) 幼兒園以及具有普惠性特征的非營(yíng)利民辦幼兒園,是基于社會(huì)公益和公平保障的學(xué)前教育體制設(shè)計(jì)。推動(dòng)“ 非營(yíng)利” 普惠性幼兒園充足而良性的發(fā)展,既是教育功能的需要,也是政府的主要職責(zé)。 為了更有效地分析普惠性幼兒教育存在的問(wèn)題并提出政策建議,我們對(duì) “ 非營(yíng)利” 普惠性幼兒園現(xiàn)狀和發(fā)展態(tài)勢(shì)進(jìn)行了全省范圍內(nèi)的多樣化調(diào)研,其中,在鞍山地區(qū)進(jìn)行了涵蓋城鄉(xiāng)的系統(tǒng)性實(shí)地調(diào)研,調(diào)研對(duì)象包括市縣( 區(qū)) 兩級(jí)教育行政機(jī)構(gòu)以及大量的各級(jí)各類幼兒教育機(jī)構(gòu)。 我們調(diào)查資料的收集范圍還包括 遼 陽(yáng)、撫順、阜新以及 大 連地區(qū)。 基于第一手資料并結(jié)合對(duì)學(xué)前教育現(xiàn)狀的整體把握,我們對(duì)存在的問(wèn)題給予了深層次的分析,并提出了系統(tǒng)的政策建議。

一、遼寧省“ 非營(yíng)利” 普惠性幼兒園存在的主要問(wèn)題

( 一) 公辦幼兒園數(shù)量太少,且公辦性質(zhì)幼兒園之間因體制原因生存狀況差異較大

公辦幼兒園是承載非營(yíng)利普惠性幼兒教育的主要教育機(jī)構(gòu)。 就 調(diào)研結(jié) 果來(lái)看,遼 寧 省現(xiàn)有 學(xué)前教育結(jié)構(gòu)中公辦園的比例太小是一個(gè)突出的問(wèn)題。 以鞍山市為例( 數(shù)據(jù)日期:2011.12.31),全市 1 118 所幼兒園,公辦幼兒園僅 216 所,公辦園比例約 20% 。 其中,這 20% 的公辦園又分為教育部門(mén)辦園(8 所)、機(jī)關(guān)部門(mén)辦園(6 所)、企業(yè)辦園(27 所)、街辦園(5 所)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園(45 所)、村辦園(125 所)。 全市僅 3 所幼兒園為全額撥款事業(yè)單位,即實(shí)質(zhì)的公辦園,其他不同類型的公辦性質(zhì)幼兒園分別為定額撥款、差額撥款以及自收自支單位,普遍受體制困擾面臨著各種各樣的困難。因此,所謂的公辦性質(zhì)幼兒園并不意味著穩(wěn)定的財(cái)政、良好的辦園條件以及優(yōu)質(zhì)的教育。 再以遼陽(yáng)市為例( 數(shù)據(jù)日期:2011.12.31),全市 561 所幼兒園,公辦園 130 所,其中 54 所屬于有國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的公辦園,76 所屬于固定資產(chǎn)國(guó)有但無(wú)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)撥付即自收自支單位,而有財(cái)政經(jīng)費(fèi)撥付的 54 所公辦園屬全額撥款事業(yè)單位的僅 3 所,其它為定額撥款單位和差額撥款單位,雖然公辦園比例達(dá) 23% ,但有不同程度財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持的公辦園比例只有 9% 。 大連市基于良好的財(cái)政狀況和發(fā)展學(xué)前教育的持續(xù)努力,截止到2011 年底,園所總數(shù)為 1 292 所,公辦園 651 所,民辦園 641 所,公辦園的數(shù)量已占幼兒園總量的50% 以上。 但這里的公辦園仍然是各類公辦性質(zhì)幼兒園的統(tǒng)稱,其真正意義的全額撥款事業(yè)單位也只占公辦幼兒園很小的一部分比例。

更耐人尋味的是,在數(shù)量并不大的公辦幼兒園體系中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村辦幼兒園占了相當(dāng)大的比重。以鞍山市為例,鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村辦幼兒園共計(jì) 170 所,占全市公辦園比例接近 80% ,這些公辦性質(zhì)幼兒園房舍屬于國(guó)有資產(chǎn),但幾乎沒(méi)有公共財(cái)政投入,主要依賴收費(fèi)生存,辦園條件相對(duì)簡(jiǎn)陋;教師普遍不具有公職,臨時(shí)聘用人員居絕大多數(shù),工資待遇極低,僅 5、6 百元左右, 且基本沒(méi)有幼 兒 教師資 格證。 遼陽(yáng)市總計(jì) 130 所公辦幼兒園,農(nóng)村公辦幼兒園達(dá) 106 所, 比例高達(dá) 82% ,生存現(xiàn)狀 與 鞍山相似。

作為歷史遺留問(wèn)題,這一現(xiàn)狀導(dǎo)致遼寧省現(xiàn)有公辦幼兒教育體系很難承載普惠性功能。 公辦性質(zhì)幼兒園體制和機(jī)制的差異性不僅導(dǎo)致公辦幼兒教育體系的薄弱和畸形,也催生了公共幼兒教育體系在各個(gè)層次的混亂。

( 二) 民辦幼兒園數(shù)量巨大,保教質(zhì)量參差不齊,管理不規(guī)范

由于優(yōu)質(zhì)普惠性公辦幼兒園的嚴(yán)重不足,可以滿足社會(huì)剛性需求的民辦幼兒園成為全日制學(xué)前教育的主要供應(yīng)者。 但由于現(xiàn)階段民辦教育投入者的投資本質(zhì),市場(chǎng)行為和逐利性是其無(wú)法回避的前提,在不享受?chē)?guó)家補(bǔ)貼的情況下,民辦幼兒園還無(wú)法成為普惠性幼兒教育的主力軍。 收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和辦園質(zhì)量的合理平衡在收費(fèi)不高于成本的原則下無(wú)法實(shí)現(xiàn)。 依據(jù)市場(chǎng)調(diào)節(jié)和成本控制,民辦幼兒園逐步分化為不同辦園目標(biāo)和經(jīng)營(yíng)理念以及運(yùn)行模式的營(yíng)利性實(shí)體。 既有面向中高階層的高收費(fèi)幼兒園,又有滿足多數(shù)需要的中位幼兒園,還有大量的以滿足居( 村) 民便利需求為特 征 的民宅園、村鎮(zhèn)民辦幼兒園以及無(wú)證園。 這些幼兒園在場(chǎng)地條件、辦園設(shè)施、師資水平和保教管理上差別較大,但多數(shù)達(dá)不到政府所頒布的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),且在管理方面缺乏統(tǒng)一的規(guī)范和制度制約,隨意性較大,教師雇傭方面問(wèn)題突出。 部分幼兒園尤其是民宅園漏洞和隱患很多,相當(dāng)數(shù)量的無(wú)證辦園則游離于政府規(guī)范管理之外。

( 三) 幼兒園辦園條件及保教質(zhì)量多數(shù)不達(dá)標(biāo)

基于幼兒園性質(zhì)的多樣性和辦園條件的差異性,在基本運(yùn)行狀況和幼兒園保教質(zhì)量方面,不同性質(zhì) 的 幼 兒 園 表 現(xiàn) 出 極 大 的 差 異 性, 極 不 平 衡。有充足財(cái)政保障的公辦幼兒園和面向社會(huì)中上層群體的高收費(fèi)民辦幼兒園,總體而言,辦園條件和保教質(zhì)量處于良性狀態(tài)。 但缺乏財(cái)政保障的公辦性質(zhì)幼兒園和絕大多數(shù)民辦幼兒園,在辦園條件、教師資質(zhì)以及保 教質(zhì)量 方面都 存 在明顯 的不足。鄉(xiāng)村幼兒教育問(wèn)題尤為嚴(yán)重、迫切。

相對(duì)于應(yīng)有的標(biāo) 準(zhǔn),絕 大 多數(shù)幼 兒園 都面 臨著經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題。 但公辦性質(zhì)幼兒園與民辦幼兒園在該問(wèn)題上的性質(zhì)有所不同。 除了全額撥款事業(yè)單位,其它公 辦性質(zhì) 幼 兒園的 經(jīng) 費(fèi)不同 程度的依賴于“ 收費(fèi)” , 而 鑒 于 公 辦 的 性 質(zhì), 又 不 能 完全市場(chǎng)化收費(fèi),經(jīng)費(fèi)經(jīng)常處于相對(duì)不足狀態(tài),直接制約了幼兒園的規(guī)范發(fā)展和穩(wěn)定運(yùn)行。 民辦幼兒園基本是市場(chǎng)化運(yùn)作,辦園者首先要滿足自己的盈利需求,所以需要控制成本,多數(shù)是低成本運(yùn)行,直接的影響是辦園條件不達(dá)標(biāo),教師待遇偏低、缺乏福利保障,制約了高素質(zhì)幼兒教師的進(jìn)入和教師隊(duì)伍的穩(wěn)定,進(jìn)而影響了幼兒園的保教質(zhì)量。

(四)教師問(wèn)題是當(dāng)下幼兒教育體制存在的瓶頸性問(wèn)題,急需解決

教師問(wèn)題是學(xué)前教育發(fā)展深受困擾的最突出的問(wèn)題。 基于學(xué)前教育在我國(guó)國(guó)民教育體系中的位置,公辦幼兒園教師絕大多數(shù)不具備法律意義的“ 教師身份” ,即不具備事業(yè)單位編 制,教師的法律身份、職業(yè)資格、待遇、專業(yè)成長(zhǎng)和相關(guān)保障缺乏與中小學(xué)教師以及事業(yè)單位性質(zhì)幼兒園教師平等的保證;大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公辦幼兒園教師屬于“ 臨時(shí)工” 身份,沒(méi)有正式穩(wěn)定的工作 合 同,待遇極低。 這一瓶頸直接限制了優(yōu)質(zhì)教師的進(jìn)入和教師隊(duì)伍的相對(duì)穩(wěn)定。 民辦幼兒園運(yùn)行的基本特征決定了其教師的雇傭模式,除了少數(shù)高收費(fèi)幼兒園,民辦幼兒園教師工資普遍偏低,基本沒(méi)有“ 險(xiǎn)金” ;教師入職門(mén)檻低,流動(dòng)性 強(qiáng), 缺 乏 歸 屬 感 和職業(yè)忠誠(chéng)度。 民辦幼兒園教師多數(shù)沒(méi)有教師資格證,教育素養(yǎng)和職業(yè)操守令人憂慮。

幼兒園教師的總體處境與全日制幼兒教育的社會(huì)功能及社會(huì)需求極不匹配,也直接制約了現(xiàn)有學(xué)前教育質(zhì)量和學(xué)前教育的良性發(fā)展。 這個(gè)問(wèn)題一方面受制于學(xué)前教育在我國(guó)國(guó)民教育體系中的法律屬性和法律地位,而一方面也和學(xué)前教育領(lǐng)域的不充分市場(chǎng)化有關(guān)。

二、政府扶持“ 非營(yíng)利” 普惠性幼兒園的對(duì)策

( 一) 長(zhǎng)期政策目標(biāo)

就學(xué)前教育的本質(zhì)而言,建立由公共財(cái)政支持的福利性( 即非營(yíng)利普惠性) 公辦幼兒 教 育系統(tǒng)以滿足社會(huì)的主流需要是必要的和符合國(guó)際潮流的。 當(dāng)然,這不意味著學(xué)前教育必須是或者應(yīng)該是義務(wù)教育。 從長(zhǎng)遠(yuǎn)的政策目標(biāo)來(lái)看,公共學(xué)前教育體系的法律界定和整體構(gòu)建是一個(gè)無(wú)法回避的根本性問(wèn)題。 在今后一個(gè)時(shí)期內(nèi),政府必須在法律框架下框定學(xué)前教育在國(guó)民教育體系中的法律屬性和法律地位,同時(shí)一攬子解決公辦幼兒教師的法律身份問(wèn)題。

以此為基礎(chǔ),政府應(yīng)通過(guò)多種途徑大力建設(shè)公辦幼兒園,完善公共學(xué)前教育支持體系和管理體系,讓公辦幼兒園成為全日制學(xué)前教育的主要供應(yīng)者,以奠定普惠性學(xué)前教育的基石,從而讓優(yōu)質(zhì)公辦學(xué)前教育不再是特權(quán)下的稀缺資源,而是公平原則下的基本公共利益,這是一勞永逸的根本性解決方案。

另一方面,扶持非營(yíng)利普惠性民辦幼兒園,實(shí)施普惠性獎(jiǎng)補(bǔ),依然是持久的必要的舉措。 民辦幼兒園的存在和發(fā)展既是資源的需要,也是效率的需要。 對(duì)普惠性民辦幼兒園實(shí)行以扶持為主的規(guī)范性管理,基于國(guó)民待遇平等對(duì)其實(shí)行獎(jiǎng)補(bǔ),或通過(guò)推行教育券實(shí)現(xiàn)對(duì)等待遇,都是具有操作性的政策措施。 同時(shí),允許非普惠性民辦幼兒園面向市場(chǎng)調(diào)節(jié)、靈活發(fā)展,以滿足社會(huì)對(duì)優(yōu)質(zhì)幼兒教育的特別需要。

( 二)近期對(duì)策

基于原有社會(huì)基礎(chǔ)和遼寧省省情的考慮,我們同時(shí)提出務(wù)實(shí)的、漸進(jìn)的“ 非營(yíng)利” 普惠性幼兒園扶持對(duì)策,來(lái)系統(tǒng)有效地解決問(wèn)題[1]。

1.完善現(xiàn)有公辦幼兒教育體系,推動(dòng)轉(zhuǎn)制和結(jié)構(gòu)調(diào)整

公辦幼兒園具有天然的普惠性質(zhì),是學(xué)前教育普惠性的國(guó)家保證,對(duì)“ 非營(yíng)利” 普惠性幼兒園的扶持,應(yīng)從公辦幼兒園開(kāi)始。 鑒于此,應(yīng)對(duì)現(xiàn)有公辦幼兒園實(shí)施轉(zhuǎn)制和結(jié)構(gòu)調(diào)整,原則上一律劃歸教育行政部門(mén)管理,按事業(yè)單位預(yù)算設(shè)編。 在近期無(wú)法落實(shí)的,則要合理規(guī)劃、階段實(shí)施,按相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)向不同性質(zhì)的公辦幼兒園提供國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼,首先解決經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。 應(yīng)逐步大力整頓改造已有公辦性質(zhì)幼兒園,使其合理布局,并達(dá)到應(yīng)有的辦園標(biāo)準(zhǔn)、水平,以發(fā)揮其應(yīng)有的社會(huì)功能。 要控制優(yōu)質(zhì)公辦幼兒園 的收費(fèi) 水 平,對(duì) 公 辦性質(zhì) 幼兒園的保教工作給予統(tǒng)一的管理和指導(dǎo)。 新建公辦幼兒 園 可 完 全 公 辦, 也 可 公 辦 民 助, 但 要 制 度 明晰、管理規(guī)范,要保證政府所建公辦幼兒園在公辦民助的模式下不失去普惠性幼兒園的運(yùn)行原則和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

2.公共財(cái)政優(yōu)先投 入鄉(xiāng)村, 一攬子 解 決鄉(xiāng) 村公辦幼兒教育系列問(wèn)題

在完善公辦幼兒 教育體 系 的現(xiàn)實(shí) 努力 中, 建議鄉(xiāng)村先行[2]。 原因 在 于 鄉(xiāng) 村 公 辦 幼 兒 教 育 發(fā)展嚴(yán)重滯后, 處 于普遍 的低水平 狀態(tài)。 但基 于規(guī)模所限以及人力 成 本 因素,所需 財(cái) 政資源 并不巨大,而且問(wèn)題一旦解決,現(xiàn)有的鄉(xiāng)村公辦幼兒園的數(shù)量、規(guī)模和布局就可以基本滿足所有適齡兒童的入園需求,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村普惠性幼兒教育的國(guó)家供給。

在不能 完 成 體 制 和 機(jī) 制 根 本 性 轉(zhuǎn) 變 的 情 況下,解決鄉(xiāng)村公辦幼兒教育問(wèn)題要抓兩個(gè)方面:首先是經(jīng)費(fèi)問(wèn)題,主 要是通 過(guò) 縣市統(tǒng) 籌 建立鄉(xiāng) 村公辦幼兒教育財(cái)政支 持體系, 以保證 必 要的標(biāo) 準(zhǔn)的辦園條件;其次是教師身份和教師待遇問(wèn)題,通過(guò)解決非事業(yè)編公辦幼兒教師職業(yè)身份和待遇偏低問(wèn)題,制度性保證 非事業(yè) 編 教師合 法 權(quán)益和 平等利益,以確保公辦鄉(xiāng)村幼兒園教師的質(zhì)量、專業(yè)成長(zhǎng)和工作水準(zhǔn)。

3.推進(jìn)普惠性民辦 幼兒園 獎(jiǎng) 補(bǔ),帶 動(dòng) 規(guī)范 管理,推動(dòng)結(jié)構(gòu)優(yōu)化

對(duì)非營(yíng)利普惠 性民辦 幼兒園 實(shí) 施扶 持 政 策,具有普惠性特征 的民辦 幼兒園 將 計(jì)入獎(jiǎng) 補(bǔ)范圍。對(duì)普惠性幼兒園實(shí)施獎(jiǎng)補(bǔ)是在近期不能建立完整的普惠性公辦學(xué)前教育體系前提下一種成本相對(duì)較低的可行辦法, 作為一 種過(guò)渡 方 式可以 階段性解決公共學(xué)前教育資源相對(duì)不足問(wèn)題,為通過(guò)體制變革的方式更深層次地徹底地解決問(wèn)題奠定基礎(chǔ)。

通過(guò)積極扶持普 惠性民 辦 幼兒園,確 認(rèn)普 惠性民辦幼兒園屬于 公共教 育 體系的 一部分, 是公共福利的組 成部分。 在 具體操 作 方式上,通 過(guò)獎(jiǎng)補(bǔ)或發(fā)行教育券可以實(shí)現(xiàn)普惠性幼兒教育在公辦與民辦之間的自由流轉(zhuǎn)。

但對(duì)民辦幼兒園的獎(jiǎng)補(bǔ)必須有明確的標(biāo)準(zhǔn)和導(dǎo)向性。 即通過(guò)獎(jiǎng)補(bǔ)帶動(dòng)對(duì)民辦幼兒園的規(guī)范管理和民辦幼兒園的 結(jié)構(gòu)優(yōu) 化,自動(dòng) 淘 汰大量 的不達(dá)標(biāo)的民宅園、無(wú)證園,放開(kāi)具有市場(chǎng)調(diào)節(jié)性的高端民辦園,使符合 標(biāo)準(zhǔn)的 優(yōu) 質(zhì)民辦 幼 兒園成 為能夠滿足人民需要、 體現(xiàn)教 育 公平的 普 惠性幼 兒教育的重要組成部分。

4.必須著重解決教師問(wèn)題

解決公辦幼兒園教師問(wèn)題關(guān)鍵還是解決幼兒園教師的法律身份問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)公辦體系幼兒教師身份的一致性,完成幼兒教師準(zhǔn)入、使用、培訓(xùn)以及管理的一體化 建設(shè)[3]。 優(yōu)質(zhì)教師隊(duì)伍 是 保證幼兒保教質(zhì)量的關(guān)鍵因素,只有解決了這個(gè)問(wèn)題,才能完成優(yōu)質(zhì)公共幼兒教育體系的建設(shè)。 民辦幼兒園則需要政府建立一套適用于民辦機(jī)構(gòu)的教師聘用制度,包括勞動(dòng)合同、工資標(biāo)準(zhǔn)、保險(xiǎn)福利以及培訓(xùn)進(jìn)修等相關(guān)要求和規(guī)定,以保障教師的合法權(quán)益,改善學(xué)前教育領(lǐng)域的就業(yè)環(huán)境。

此外,必須設(shè)置時(shí)間表以嚴(yán)格實(shí)施幼兒園教師資格證制度。 目前,民辦幼兒園擁有教師資格證的教師只占一小部分,公辦性質(zhì)幼兒園也有相當(dāng)比例的教師沒(méi)有資格證,這說(shuō)明現(xiàn)有的幼教體系還未能吸納足夠的學(xué)前教育專業(yè)本科畢業(yè)生,這和現(xiàn)有的學(xué)前教育結(jié)構(gòu)有極大的關(guān)系。 當(dāng)然,教師資格證政策的實(shí)施依賴于前述問(wèn)題的設(shè)計(jì)和解決。

[1] 張福昌.關(guān)于深化省域教育綜合改革的思考[ J].現(xiàn)代教育管理,2014(1):1－7.

[2] 劉占蘭.農(nóng)村學(xué)前教育是未來(lái)十年發(fā)展的重點(diǎn)[ J].學(xué)前教育研究,2010(12):3－6.

[3] 龐麗娟等.高位入手 頂層設(shè)計(jì)我國(guó)學(xué)前教育政策[J].教育研究,2012(10):104－107.