如何制定好的政策
——基于《不變的是原則，萬變的是方法》的實(shí)證研究

馮軍旗

（中國社會科學(xué)院 當(dāng)代中國研究所，北京 100009）

如何制定好的政策
——基于《不變的是原則，萬變的是方法》的實(shí)證研究

馮軍旗

（中國社會科學(xué)院 當(dāng)代中國研究所，北京 100009）

文章對《不變的是原則，萬變的是方法》中民政部的一些政策出臺過程進(jìn)行案例式的實(shí)證研究，并從政策與制度、程序與機(jī)制以及智庫與數(shù)據(jù)等角度對以民政部為代表的國家部委的善政之道進(jìn)行多視角和多層次的闡述。認(rèn)為，民政部這些善政的出臺，其宏觀的時代背景就是黨中央建設(shè)和諧社會理念的提出以及對社會建設(shè)尤其是民生建設(shè)的重視和投入。而這些善政的出臺和實(shí)施過程不僅提供了經(jīng)驗(yàn)和借鑒，也是中國漸進(jìn)改革路徑的具體體現(xiàn)。

政策；制度；程序；機(jī)制；智庫；數(shù)據(jù)；善政

改革開放以來，中國的政治體制改革大體走了一條“框架不動，活力運(yùn)行”的漸進(jìn)改革之路［1］。在政治穩(wěn)定和解決問題的雙重考量下，政改的具體之路就是行政（改革）推進(jìn)政治（改革），通過行政領(lǐng)域的效率和活化來更新政治體制，從而最終達(dá)到穩(wěn)固黨的執(zhí)政地位和促進(jìn)國家社會發(fā)展的目的。

而行政領(lǐng)域的效率與活化的重要方式之一就是發(fā)揮和調(diào)動各個部門和地方的積極性，鼓勵部門和地方的改革與創(chuàng)新。很多影響深遠(yuǎn)的政策都是通過部門經(jīng)驗(yàn)和地方模式而走向全國的。而王振耀及其《不變的是原則，萬變的是方法》可視為部委經(jīng)驗(yàn)和部委運(yùn)行的一個縮影［2］。

王振耀是具有代表性的學(xué)者型官員之一，曾在民政部工作多年，2010年辭去民政部福利和慈善司司長職位，出任北京師范大學(xué)公益學(xué)院院長。與習(xí)見的“學(xué)而優(yōu)則仕”不同，王振耀則是“仕而優(yōu)則學(xué)”，從而為官員與學(xué)者的旋轉(zhuǎn)門流動通道開啟了新的方向。

《不變的是原則，萬變的是方法》是王振耀對自己在民政部多年政治生涯的總結(jié)和反思之作。他以內(nèi)部人的視角，把以民政部為代表的部委規(guī)則和部委運(yùn)行暴露于陽光下。其更大的意義在于，全書從政策與制度、程序與機(jī)制以及智庫與數(shù)據(jù)等多個方面對部委的善政之道進(jìn)行了多角度和多層次的探討，從而不僅為中國的行政科學(xué)和政策科學(xué)研究提供了第一手的鮮活案例和資料；而且很多做法都是足以資治和借鑒的。它既是善政之道的教科書，也是透明政治的力作。

一、政策與制度

政策的制定和制度的確立是國家治理的重要方式和內(nèi)容，好的政策和制度惠澤民眾深遠(yuǎn)，并為執(zhí)政提供堅實(shí)的合法性基礎(chǔ)；苛政惡制則荼毒百姓，傷及國脈，導(dǎo)致執(zhí)政合法性基礎(chǔ)的流失甚至塌陷。因此，如何制定善政就成為治國理政的必然選擇。

在長期的革命和建設(shè)進(jìn)程中，中國的各級黨政機(jī)關(guān)積累了許多行之有效的善政生成機(jī)制：調(diào)查研究、民主協(xié)商、反復(fù)試驗(yàn)和群眾路線等，而這

些機(jī)制總的靈魂則是實(shí)事求是?！拔覀凕h長期倡導(dǎo)的‘從群眾中來，到群眾中去’的群眾路線的方法，‘集中起來，堅持下去’的領(lǐng)導(dǎo)方法，抓典型、搞試驗(yàn)、調(diào)查研究、解剖麻雀的工作方法等等，都是行之有效的決策方法，至今仍然是我們應(yīng)該繼承的寶貴財富?！保?］中國的政策制定必須具有中國邏輯和中國智慧，必須根植于中國的國情和實(shí)踐。對此，德國學(xué)者韓博天（Sebastian Heilmann）認(rèn)為，中國特色的政策制定之道就是：不確定情況下的反復(fù)試驗(yàn)?！按蠓秶姆磸?fù)試驗(yàn)有效地豐富和改變了從基層到中央的政策制定者和行政管理人員在制定經(jīng)濟(jì)政策方面的知識和技能?！倍斑@種做法的好處不在于統(tǒng)一性而在于開放性，意料之外的、試驗(yàn)性的政策解決方案一旦出現(xiàn)就被立刻抓住”［4］。

下面通過高齡津貼政策和國家災(zāi)害應(yīng)急管理制度的具體案例來考察中國式善政的出臺和制定過程。

2008年，寧夏回族自治區(qū)政府決定將沒有退休金的80歲以上的老年人納入最低生活保障范圍，時任民政部社會福利和慈善司司長的王振耀看到報道后，認(rèn)為應(yīng)該是高齡津貼而不是最低生活保障（依據(jù)貧困標(biāo)準(zhǔn)而定），并認(rèn)為如果將來寧夏的政策推廣到全國，將是重大的政策創(chuàng)新。此后，社會福利和慈善司與寧夏民政廳作了溝通，寧夏民政廳相當(dāng)重視，廳長馬廷禮向分管副主席劉慧作了報告，劉慧則將基本方案報告給了自治區(qū)主席王正偉。經(jīng)過充分的論證和醞釀，在對方案不斷完善的基礎(chǔ)上，2009年5月，寧夏回族自治區(qū)正式出臺了高齡津貼政策，覆蓋城鄉(xiāng)80歲以上的老年人，從而成為全國第一個建立普惠型高齡老人津貼制度的省區(qū)。之后，民政部辦公廳發(fā)出了情況通報，向全國推廣寧夏的做法。2009年8月，社會福利和慈善司在寧夏銀川主持召開“沿海地區(qū)高齡津貼制度建設(shè)工作座談會”，以推動此項政策在沿海地區(qū)的實(shí)施。在民政部的積極推動下，截止到2011年7月，全國已有14個省份全面建立高齡津貼制度，惠及800萬高齡人口。

從高齡津貼政策的出臺過程來看，可以得到這些經(jīng)驗(yàn)和啟示：①善政來源于實(shí)踐，來自于社會需求，而處于實(shí)踐一線的各級黨政部門則是善政的發(fā)源地。②在善政的出臺過程中，通過媒體以及會議等途徑進(jìn)行宣傳，進(jìn)而達(dá)成共識，則是必要的環(huán)節(jié)，以利于大面積推廣，并減少阻力和獲得支持。③中央部門設(shè)計與地方經(jīng)驗(yàn)結(jié)合是政策出臺的重要模式。地方的試驗(yàn)成為經(jīng)驗(yàn)后，再由中央部門推向全國，出臺規(guī)范的全國性政策。在這其中，上級的支持往往對保護(hù)和提高基層創(chuàng)新力有著決定性作用，上級領(lǐng)導(dǎo)在傳播基層創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)過程中扮演了把關(guān)者和提倡者的角色［4］。而地方的反復(fù)試驗(yàn)以及多地試點(diǎn)都是有益的，中央部門的任務(wù)則是綜合、規(guī)范與提高。這種上下互動模式往往會帶來善政的大面積迅速實(shí)施。

1997年王振耀擔(dān)任民政部救災(zāi)救濟(jì)司副司長，2001年擔(dān)任司長。當(dāng)時，王振耀面臨的中國救災(zāi)制度是對災(zāi)害劃分等級，實(shí)行中央和地方政府的分級管理。救災(zāi)以地方為主，中央財政給以適當(dāng)補(bǔ)貼。這樣，地方為了多得救災(zāi)款，往往虛報災(zāi)情，而民政部則往往對地方的實(shí)際災(zāi)情進(jìn)行核實(shí)，從而產(chǎn)生不少矛盾。同時民政部的工作組只是慰問和指導(dǎo)，不能當(dāng)場表態(tài)給予經(jīng)費(fèi)，從而影響救災(zāi)的及時開展。救災(zāi)救濟(jì)司決定對當(dāng)時的救災(zāi)制度進(jìn)行改革，方向就是中央政府對救災(zāi)承擔(dān)更多的責(zé)任。突破口之一就是建立救災(zāi)應(yīng)急時期的救助撥款制度，這是中國救災(zāi)史上的根本性創(chuàng)新。經(jīng)過與財政部的多次協(xié)商和溝通，民政部幫助財政部建立統(tǒng)一的財政撥款文號（以前救災(zāi)款是兩部的聯(lián)合文號，民政部排在前，意味著民政部有更多的決定權(quán)），財政部則同意建立救災(zāi)應(yīng)急時期的救助撥款項目。邁出這一大步之后，民政部救災(zāi)救濟(jì)司決定救災(zāi)不再為地方災(zāi)害劃分等級，而是對救災(zāi)救濟(jì)司的救災(zāi)響應(yīng)劃分等級，并確定了分別由救災(zāi)救濟(jì)司司長、民政部副部長和部長分別啟動的三級響應(yīng)制度，之后，方案經(jīng)過兩年的完善，在增加了副總理一級的啟動預(yù)案標(biāo)準(zhǔn)后，2005年正式成為國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案，這標(biāo)志著國家災(zāi)害應(yīng)急管理四級響應(yīng)制度的正式建立。而其中的一些硬性規(guī)定，比如民政部要24小時內(nèi)派出工作組，救災(zāi)款要24～72小時內(nèi)及時下?lián)艿蕊@然意義重大。

從國家災(zāi)害應(yīng)急管理制度建立的過程來看，可以得到這些經(jīng)驗(yàn)和啟示：①新制度往往建立在舊制度的基礎(chǔ)上，是舊制度的揚(yáng)棄和提升。在實(shí)踐中，舊制度失靈的地方往往是新制度生成的契機(jī)。所謂危機(jī)中蘊(yùn)涵機(jī)遇，指的就是危機(jī)壓力下，積極的應(yīng)對往往開啟了新政的閘門，挑戰(zhàn)和危機(jī)往往能夠增強(qiáng)組織的決策能力。②新制度的建立是決策鏈推動的結(jié)果。在這個鏈條中，發(fā)起者和拍板者往往起著關(guān)鍵的作用。但相關(guān)部門的協(xié)作以及互相支持也是新制度建立的重要因素，溝通與說服是決策鏈的基本特點(diǎn)。③新制度的建立是不斷試錯的結(jié)果，需要經(jīng)受實(shí)踐的檢驗(yàn)，并根據(jù)不

斷變化的情況而不斷修訂完善。同時，因地制宜的制度實(shí)踐也會不斷拓展新制度的廣度和寬度?！罢呖偸窃诓粩嗟乇恢贫ú⑿抻?，政策制定是一個逐步接近人們所期望實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過程?！保?］

西方常規(guī)的政策出臺程序是：提出和確定問題，討論各種可行方案，慎重審查方案的可行性和適應(yīng)性，確定方案。中國的政策決策主要是政黨決策，更多的是一個政治過程，試驗(yàn)、分析和共識則是政策形成的具體手段。在中國，政治領(lǐng)域的民主化是善政出臺的關(guān)鍵性因素，“民主政治畢竟能為有信息基礎(chǔ)的和經(jīng)過理智思考的政策制定提供最佳契機(jī)”［5］。在民主政治下，多渠道的信息溝通更為可能，信息的真實(shí)和方案的全面性更能得到保證，糾錯機(jī)制也會更為暢通。因此，應(yīng)該確立民主在政策決策中的基礎(chǔ)性地位并大力發(fā)展社會主義民主政治?！罢误w制改革的一個極為重要的方面，就是要充分發(fā)揮社會主義民主，真正實(shí)行決策的民主化和科學(xué)化?！保?］

中國的政策決策更多的是調(diào)查研究的結(jié)果。正如毛澤東所指出的，沒有調(diào)查，就沒有發(fā)言權(quán)?！鞍凑諏?shí)際情況決定工作方針，這是一切共產(chǎn)黨員所必須牢牢記住的最基本的工作方法?！保?］陳云同志提倡應(yīng)該把90%的時間用于調(diào)查研究，10%的時間用于決策?！罢咧贫ㄟ^程應(yīng)該理解為一個開放的、深入調(diào)查研究的過程，在這個過程還中還應(yīng)該積極主動揭示意外發(fā)現(xiàn)的事物，這樣才最有益于解決問題。”［4］同時調(diào)查研究中必須廣開言路，集思廣益，一定要尊重不同意見，鼓勵不同的觀點(diǎn)來討論。觀念的競爭是逼近真理的最佳途徑，差異、沖突、開放和隨機(jī)應(yīng)變則是解決問題的重要財富。政策是利益和價值的權(quán)威性分配，在當(dāng)前矛盾多發(fā)的轉(zhuǎn)型期，應(yīng)該確立解決問題的政策決策導(dǎo)向，營造積極活躍的政策創(chuàng)新氛圍。要鼓勵大膽地試，大膽地闖，不扣帽子，不打棍子。

二、程序與機(jī)制

與政策和制度相比，程序與機(jī)制更多地指向過程和運(yùn)行，更多地具有技術(shù)和操作的面向。程序是公平正義的保證，程序的公正合理是自由的內(nèi)在要求，是民主的重要體現(xiàn)，“正是程序決定了法治與恣意的人治之間的主要區(qū)別”［7］。機(jī)制是效率和活力的保證，機(jī)制的優(yōu)良通暢是行政的內(nèi)在要求，也是政治好壞的重要指標(biāo)。

在中國漸進(jìn)的政治改革進(jìn)程中，重要的內(nèi)容就是程序的建立完善和機(jī)制的生長優(yōu)化。這主要表現(xiàn)為兩種方式：一是內(nèi)生型程序與機(jī)制，二是移植型程序與機(jī)制。而隨著對外開放的增進(jìn)，借鑒他國有益的政治文明成果，并和本國實(shí)際相結(jié)合，越來越成為未來政改的一個方向。而對于關(guān)乎政治體系運(yùn)行的程序和機(jī)制來說，其本身具有相當(dāng)大的自足性，很多時候，不同政體下的問題解決之道，往往有驚人的相似性。

下面從全國村民自治選舉和汶川大地震等案例來考察一些善政的程序與機(jī)制是如何建立的。

1987年全國人大通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》，村民自治選舉開始破冰，但之后陷于停滯。1990年，中組部和民政部等部委聯(lián)合在山東省萊西縣召開全國村級組織建設(shè)工作座談會，當(dāng)時的精神就是不爭論，先試點(diǎn)。而之所以選擇在萊西縣召開，是因?yàn)楫?dāng)時的縣委書記張成堂提出“還權(quán)于民”，積極推進(jìn)村民選舉。會后發(fā)布的中央文件要求全國每個縣都要選擇一些村進(jìn)行試點(diǎn)，探索經(jīng)驗(yàn)。民政部隨后發(fā)出通知，要求各級民政部門開展村民自治示范活動，縣級民政部門抓示范村，地級民政部門抓示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)，省級民政部門抓示范縣，民政部則把萊西縣定為全國村民自治示范縣。在全國試點(diǎn)全面鋪開的情況下，1992年，吉林省梨樹縣產(chǎn)生了“海選”經(jīng)驗(yàn)，就是由村民先自由填票預(yù)選，票多者成為正式候選人。這是非常重要的程序性發(fā)明，是由當(dāng)時的縣委副書記費(fèi)允成與縣民政局摸索推廣的。1993年，福建省產(chǎn)生秘密劃票經(jīng)驗(yàn)，這又是極其重要的程序性發(fā)明，與當(dāng)時的福建省民政廳基層政權(quán)處處長張孝敢有很大關(guān)系。在各個地方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，民政部對全國村民選舉進(jìn)行規(guī)范化，印制了選舉的基本規(guī)程以及選舉程序的宣傳畫，從而為全國的村民選舉提供了程序化和標(biāo)準(zhǔn)化的流程。1995年，民政部召開全國大會，表彰了30多個全國村民自治模范縣。自此，全國農(nóng)村選舉基本普及，民主中國的農(nóng)村基礎(chǔ)基本建立。

從全國村民選舉的程序建立過程來看，可以得到的經(jīng)驗(yàn)和啟示有：①程序的建立是一連串經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。試點(diǎn)則是程序建立的基礎(chǔ)性實(shí)踐。試點(diǎn)一方面可以避開意識形態(tài)的紛爭，同時也為達(dá)成共識提供事實(shí)依據(jù)?！皩σ恍╆P(guān)系重大而又缺乏經(jīng)驗(yàn)的問題，中國往往采取先試點(diǎn)、后決策的辦法。”［8］②典型示范是推廣和普及程序的重要手段。實(shí)踐證明，這一脫胎于戰(zhàn)爭年代的方法在和平建設(shè)年代仍有堅韌的生命力和適用性，是具有中國特色的動員性體制的具體表現(xiàn)。③上下互動是程序建立的有效方式。自上而下的指導(dǎo)與自下而上的探索相結(jié)合，要發(fā)揮上下兩個積極性。中央部門要尊重地方經(jīng)驗(yàn)的創(chuàng)造，照顧地方的多樣

性；地方部門要領(lǐng)會吃透中央的主導(dǎo)性意見和精神，要多和中央部門溝通，這樣才能形成上下互動的良好態(tài)勢。

汶川大地震發(fā)生后，在罕見的災(zāi)難面前，黨和政府依托體制優(yōu)勢，進(jìn)行了大量的機(jī)制創(chuàng)新，從而戰(zhàn)勝了這一舉世矚目的大災(zāi)難。救災(zāi)的成功，很重要的一個方面是體制和政策調(diào)整的結(jié)果。災(zāi)難發(fā)生后，黨中央國務(wù)院迅速建立了總指揮部和前方指揮部，建立全面投入應(yīng)急救援的機(jī)制；打破建制，建立跨部門、跨區(qū)域的群眾安置機(jī)制；第一次啟動國際救援機(jī)制，緊急啟動臨時住所機(jī)制；及時調(diào)整生活救助政策，變集中救助為引導(dǎo)群眾自救，國家給予補(bǔ)貼（一天10元錢，一斤糧），從而很快化解了這一重大難題。建立一省直接支持一縣的政策，實(shí)踐證明，能把災(zāi)區(qū)局勢迅速穩(wěn)定下來，這一政策發(fā)揮了重大作用。調(diào)整醫(yī)療救助和農(nóng)房重建政策，頒布災(zāi)后重建條例，建立科技系統(tǒng)投入機(jī)制；調(diào)整社會動員機(jī)制，舉全社會力量救災(zāi)；鼓勵志愿者參與，輿論全面放開；建立悼念遇難者的全國哀悼日，建立災(zāi)害信息加工和分析機(jī)制等等。

與汶川大地震非常時期的機(jī)制創(chuàng)新相比，日常時期的機(jī)制創(chuàng)新同等重要。

民政部門的救災(zāi)款和社會保障金的發(fā)送，傳統(tǒng)的工作機(jī)制就是電話催，內(nèi)部通報批評等。民政部救濟(jì)救災(zāi)司決定改變工作機(jī)制，他們借助媒體的力量，變內(nèi)部通報為公開通報，將各省救災(zāi)款的下?lián)苓M(jìn)度向中央電視臺通報，通過新聞聯(lián)播向全國公開，結(jié)果一些發(fā)放落后的省份非常被動和震動，救災(zāi)款的下?lián)芩俣妊杆俚玫浇鉀Q。民政部順勢跟進(jìn)，建立救災(zāi)款的規(guī)定時間發(fā)放機(jī)制。同時，又建立低保保障金的月度通報制度，利用現(xiàn)代統(tǒng)計技術(shù)按月通報到全國各個縣，結(jié)果，一個現(xiàn)代的按月發(fā)放城市居民最低生活保障金的機(jī)制就建立起來了。

從汶川大地震救災(zāi)過程和救災(zāi)款的發(fā)放過程來看，可以得到的經(jīng)驗(yàn)和啟示有：①程序和機(jī)制的建立更多的是繼承基礎(chǔ)上的創(chuàng)新，既要發(fā)揮存量體制的優(yōu)勢，又要及時進(jìn)行增量改革和創(chuàng)新。②程序和機(jī)制的創(chuàng)新要引入競爭性理念。汶川大地震一省支持一個縣，以及最低生活保障金的按月通報，都是競爭性理念轉(zhuǎn)化為行動的結(jié)果。③程序和機(jī)制的生長中，開放靈活和因地制宜非常重要，也就是要保持體制的彈性和韌性，這是體制力量的重要體現(xiàn)。④程序和機(jī)制的創(chuàng)新，一定要借鑒國外文明成果。汶川大地震中，災(zāi)后重建條例，志愿者的開放，輿論的開放，國際救援的進(jìn)入，全國哀悼日的設(shè)立等，都是借鑒國外成熟經(jīng)驗(yàn)的結(jié)果，但這個借鑒必須和中國的具體國情相結(jié)合。

中國具有特色的黨政機(jī)構(gòu)運(yùn)行程序和工作機(jī)制主要有：以黨領(lǐng)政、黨政分立、歸口管理、請示報告、圈閱批示、個別醞釀、集體決策、分工協(xié)作、條塊結(jié)合和試點(diǎn)試行等等。但是建國后，這些程序和機(jī)制時常被政治運(yùn)動所壓倒和中斷。新時期以來，中國漸進(jìn)的政改之路，重要的環(huán)節(jié)就是程序的建立和機(jī)制的優(yōu)化，其重要表現(xiàn)就是各項工作的制度化和規(guī)范化。正是認(rèn)識到程序的完善和機(jī)制的優(yōu)化在日常工作中的重要作用，所以王振耀深有感觸地提出：中央級普通公務(wù)員案頭改進(jìn)一小步，中華民族提升一大步。

程序和機(jī)制的建立具有重要的現(xiàn)代特征，重要的則是技術(shù)和方法的利用，比如大規(guī)模統(tǒng)計方法的利用，信息化技術(shù)手段的實(shí)施等。程序和機(jī)制的發(fā)展必須面向世界，與國際接軌。比如，處理災(zāi)害事故，我們往往以處理官員作為結(jié)束，而歐美國家則是在我們劃句號的地方只是劃了逗號，他們的重點(diǎn)是討論程序和機(jī)制的完善，直到發(fā)現(xiàn)了程序和機(jī)制需要改進(jìn)的地方并實(shí)質(zhì)性地改進(jìn)之后，才畫上句號。這些，都是值得我們深思和借鑒的。

三、智庫和數(shù)據(jù)

智庫在現(xiàn)代政治運(yùn)行體系中發(fā)揮著重要的作用，其力量在于觀念和知識。智庫是先進(jìn)理念的創(chuàng)立者和傳播者，是很多重要政策的設(shè)計者和參與者，是思想與政策連接的橋梁。比較著名的例子就有導(dǎo)致英國福利制度建立的《貝弗里奇報告》，美國蘭德公司關(guān)于中國會出兵朝鮮的報告等。而隨著社會分工的越來越細(xì)密化，智庫以其職業(yè)化和專業(yè)化，在一些特殊領(lǐng)域，比如救災(zāi)等，更是發(fā)揮舉足輕重的作用。智庫的思想和理念，會對一個國家的戰(zhàn)略發(fā)展產(chǎn)生非常重要的影響。

數(shù)據(jù)是決策的基礎(chǔ)。正如一些學(xué)者所提出的，我們正在邁入“大數(shù)據(jù)”的時代，正在發(fā)生的數(shù)據(jù)革命已經(jīng)深刻地改變了政府運(yùn)行和政府治理的方式，以數(shù)據(jù)治國已經(jīng)成為現(xiàn)代政府的基本要求［9］。

數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確與否往往決定著國家重大決策的成敗。把數(shù)據(jù)搞對，這是現(xiàn)代國家建設(shè)的基本要求。這方面，建國后，我們有著慘痛的教訓(xùn)，比如“大躍進(jìn)”的重要表現(xiàn)就是違背常識，把基本數(shù)據(jù)搞錯了。正確的決策必須建立在真實(shí)的數(shù)據(jù)上，這是現(xiàn)代國家治理的基本經(jīng)驗(yàn)和常識。

智庫在民政系統(tǒng)的工作中發(fā)揮了重大作用。

國家減災(zāi)中心的建設(shè)，就是中國地震局地質(zhì)研究所馬宗晉院士等專家意見轉(zhuǎn)化為決策的結(jié)果。而在組建國家減災(zāi)委員會的時候，考慮到專家的重要性，專門組建了專家委員會，委員包括馬宗晉、王希冀、林毅夫和史培軍等人。每年國務(wù)院召開國家減災(zāi)委全體會議，專家委員會的主任、副主任都要列席會議并作災(zāi)害形勢的發(fā)言。在汶川大地震中，北京師范大學(xué)副校長史培軍教授對災(zāi)情進(jìn)行了準(zhǔn)確的判斷，并建議準(zhǔn)備百萬頂帳篷以投入救災(zāi)，對于災(zāi)害的科技系統(tǒng)的運(yùn)用以及地震災(zāi)害的評估等，他的科研團(tuán)隊都給出了相當(dāng)科學(xué)的方案。

2010年，王振耀曾帶領(lǐng)一個團(tuán)隊到美國專門考察智庫的運(yùn)作，在對蘭德公司、布魯金斯學(xué)會、傳統(tǒng)基金會和霍普金斯政策研究所等著名智庫考察后，他們發(fā)現(xiàn)：美國智庫的結(jié)構(gòu)非常合理，其表現(xiàn)就是大量的分析員、適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)員和適量的教授，從而充分說明了分析在智庫工作中的基礎(chǔ)性作用。美國智庫的研究成果發(fā)布也很獨(dú)特，比如布魯金斯學(xué)會關(guān)于伊拉克戰(zhàn)爭的研究報告，開始時有幾百頁，后來簡化為30頁，再簡化為3頁，最終簡化為3句話：就是伊拉克戰(zhàn)爭要獲得全勝需要什么樣的投入，如果維持現(xiàn)狀需要什么樣的持續(xù)投入，如果撤出需要什么步驟等。美國智庫送往白宮的報告都是非常簡短的，其根據(jù)就是美國總統(tǒng)不應(yīng)該閱讀過長的報告?？偨y(tǒng)的職責(zé)在于決策，而智庫必須為決策盡可能提供依據(jù)和方便。

鑒此，王振耀等認(rèn)為，建設(shè)現(xiàn)代國家，必須要有現(xiàn)代型智庫，在這方面，中國的智庫建設(shè)還有很長的路要走。具體到實(shí)際工作中，就是要真正重視專家的意見，科學(xué)的問題要由科學(xué)家來解決。使得專家真正有權(quán)，說話算數(shù)，這是中國搞“兩彈一星”的重要經(jīng)驗(yàn)。同時專家們的研究一定要和政策的制定有機(jī)結(jié)合，其中重要的一環(huán)就是專家要到現(xiàn)場，要到一線，專家的建議一定要在可行性上下大功夫。同時，打通官員和學(xué)者的旋轉(zhuǎn)門通道，可以考慮在黨政機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)立專家崗位，同時鼓勵更多的學(xué)者型官員的出現(xiàn)，積極吸納退休官員參與智庫建設(shè)等，都是中國智庫建設(shè)大有可為的重要方向。

數(shù)據(jù)在民政部門的工作中起著基礎(chǔ)性的作用。2009年，某專家向溫總理提交的報告中，采用了全國有200萬兒童白血病患者的數(shù)據(jù)，這意味著中央財政百億元的大病資助資金只能是杯水車薪?？偫淼呐巨D(zhuǎn)到民政部后，由社會福利司負(fù)責(zé)研究解決這一問題。福利司通過全國的定點(diǎn)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)全國的兒童白血病患者，多則6萬，少則2萬。顯然，某專家的數(shù)據(jù)嚴(yán)重失實(shí)，并誤導(dǎo)了中央的決策。在真實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，2011年，衛(wèi)生部宣布在全國實(shí)行白血病兒童醫(yī)療基本免費(fèi)的政策。

2012年全國人代會上，溫總理在政府報告中宣布在2012年基本實(shí)現(xiàn)全國農(nóng)村新型養(yǎng)老保險制度的普及，從而使得這一政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提前了整整8年。2009年，國務(wù)院決定推進(jìn)農(nóng)村新型養(yǎng)老保險制度，當(dāng)時認(rèn)為這一龐大社會工程，需要認(rèn)真試點(diǎn)，并需要10年時間來推廣普及。根據(jù)就是全國有1億60歲以上農(nóng)村老人，按每人每月55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金計算，需要660億的財政支出。但是，這個數(shù)據(jù)沒有考慮地區(qū)差異以及發(fā)展的潛力，因?yàn)?，不少東部省份并不依賴中央財政補(bǔ)貼，比如江蘇、浙江很快就全省普及。結(jié)果，只用了2年時間，這一政策就在全國得到普及。

正是因?yàn)閿?shù)據(jù)在治國理政以及政策制定中的重要性，從而使得數(shù)據(jù)的收集和分析，成為中國社會發(fā)展的重大挑戰(zhàn)。數(shù)據(jù)決定成敗，這就要求在全社會樹立數(shù)據(jù)意識的同時，要扎扎實(shí)實(shí)做好數(shù)據(jù)的采集工作，提高數(shù)據(jù)的分析水平和應(yīng)用水平。甚至在多個部門數(shù)據(jù)不一致的時候，需要協(xié)調(diào)會商，而實(shí)際經(jīng)驗(yàn)表明，協(xié)商數(shù)據(jù)可能更逼近真實(shí)。

“大數(shù)據(jù)”的時代要求各級黨政機(jī)構(gòu)積極采用“數(shù)據(jù)挖掘”技術(shù)。所謂數(shù)據(jù)挖掘①，就是在海量的數(shù)據(jù)當(dāng)中通過分析和建模，發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)背后隱藏的模式和微妙的關(guān)系，以揭示過去的規(guī)律，預(yù)測未來的趨勢［9］。在西方國家，數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)已經(jīng)充分應(yīng)用于政治、經(jīng)濟(jì)以及社會治理等各個領(lǐng)域。

政府的公信力在于透明和公開。數(shù)據(jù)和信息的公開是打造陽光政府和責(zé)任政府的重要途徑，也是夯實(shí)政府公信力的基礎(chǔ)性工程。英美國家都已經(jīng)建立專門公布政府?dāng)?shù)據(jù)的網(wǎng)站，比如，英國政府的數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站就有3000多項民生數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)的開放與流動，就是知識和權(quán)力的開放與流動。正如美國總統(tǒng)奧巴馬2010年在聯(lián)合國大會上演講所提出的：“開放的經(jīng)濟(jì)、開放的社會和開放的政府，是人類社會之所以能夠進(jìn)步最深厚、最強(qiáng)大的基礎(chǔ)?！保?］

收集數(shù)據(jù)、利用數(shù)據(jù)和開放數(shù)據(jù)，這是中國各級黨政部門面臨的重大挑戰(zhàn)和課題，也是走向善治之路的重要通道和路徑。

四、結(jié) 語

《不變的是原則，萬變的是方法》中善政的出臺，其宏觀的時代背景是黨中央建設(shè)和諧社會理念的提出以及對社會建設(shè)尤其是民生的重視和投入。而王振耀及其所在的民政部則躬逢其盛，起

到了時代的操作手的作用。從這些善政的類型來看，主要是兩個方面，一個方面是送錢，救災(zāi)救濟(jì)。比如高齡津貼制度、兒童福利制度和最低生活保障制度等。一個方面是給權(quán)，推動中國的民主政治建設(shè)。比如村民自治選舉制度的普及等。這同時也說明，個人和部門的事業(yè)只有納入時代的大潮流中，才能有所作為。

把好的事情辦好，亦是一項本事。正如西諺所言：正義不僅要得到實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式實(shí)現(xiàn)。而這些善政的實(shí)施，正如王振耀所期許和認(rèn)識的，是因?yàn)橹袊灾醒氩课癁榇淼狞h政機(jī)關(guān)是一個由較高學(xué)歷的知識分子組成的相當(dāng)精良的系統(tǒng)。他們大多是擁有理想，存有正氣，負(fù)有特殊使命的人。他們以自己的職位為依托，順勢而為，謀時而動，從而不斷地推動國家的發(fā)展和社會的進(jìn)步。他們代表了體制內(nèi)健康和積極的力量：他們更多的是在解決問題，而不是在制造問題。

但正如一些學(xué)者所指出的：這個體制有多大的能力辦好的事情，那就說明它也有同樣的能力辦壞的事情，問題的關(guān)鍵就是要避免惡政的出臺以及善政異化為惡政?！盁o論政策預(yù)期多么美好，政策方案多么理想，制度所產(chǎn)生的結(jié)果卻總是會背離制度制定者的預(yù)期?！保?0］所以，對政策過程的研究就顯得尤為重要，而《不變的是原則，萬變的是方法》則提供了政策過程方面有益的探索和經(jīng)驗(yàn)，這也就是本文的主旨所在：如何制定好的政策。

通過善政達(dá)到善治，這是中國無數(shù)仁人志士的追求。正如俞可平先生所指出的，善政是善治的關(guān)鍵和前提，善治則是善政的目標(biāo)和預(yù)期。而在當(dāng)前通過建設(shè)和諧社會來達(dá)到善治的偉大畫卷上，王振耀及其代表的民政部為善政而作的努力，可視為這一偉大畫卷上的朵朵奇葩。

注釋

①數(shù)據(jù)挖掘的具體例證之一就是沃爾瑪通過數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)：跟尿布搭配購買最多的竟是啤酒，原因就是年輕的爸爸在購買尿布的同時往往購買啤酒作為犒賞，沃爾瑪由此對之進(jìn)行捆綁銷售。

［1］徐湘林.以政治穩(wěn)定為基礎(chǔ)的中國漸進(jìn)政治改革［J］.戰(zhàn)略與管理，2005,(5).

［2］王真堯（王振耀）.不變的是原則，萬變的是方法［M］.北京：商業(yè)出版社出版，2012.

［3］萬里.決策科學(xué)化和民主化是政治體制改革的一個重大課題［N］.人民日報，1986-08-15.

［4］韓博天（Sebastian Heilmann）.中國異乎常規(guī)的政策制定過程：不確定情況下反復(fù)實(shí)驗(yàn)［J］.開放時代，2009,(7).

［5］查爾斯·E·林布隆.政策制定過程［M］.北京：華夏出版社，1988：14.

［6］毛澤東.在晉綏干部會議上的講話［G］//毛澤東選集：第四卷.北京：人民出版社,1991：1308.

［7］陳瑞華.程序正義理論［M］.北京：中國法制出版社，2010：9.

［8］胡喬木.中國領(lǐng)導(dǎo)層怎樣決策［G］//黨和國家重大決策的歷程：第一卷.北京：紅旗出版社，1997：5.

［9］涂子沛.大數(shù)據(jù)：正在到來的數(shù)據(jù)革命，以及它如何改變政府、商業(yè)和我們的生活［M］.南寧：廣西師范大學(xué)出版社,2012.

［10］朱旭峰.中國思想庫：政策過程中的影響力研究［M］.北京：清華大學(xué)出版社，2009：245.

How to Make Good Policies——An Empirical Study Based on the Book of“Same Principles，and the Status Quo Is the Way”

FENG Jun-qi
（Research Institute of Contemporary China，China Academy of Social Sciences，Beijing 100009，China）

This article makes case-based empirical research on the policies process of Ministry of Civil Affairs in the book of“Same Principles，and the Status Quo Is the Way”,and elaborates the good governance of national ministries represented by Ministry of Civil Affairs with multi-level and multi-perspective.This paper argues that the macro background of the good governance of Ministry of Civil Affairs is that the CPC Central Committee put forward the concept of building a harmonious society as well as the construction of social construction，especially the importance and investment of people's livelihood.The good governance and implementation process not only provides experience，but also a concrete manifestation of China's gradual reform path.

policy；system；procedure；mechanisms；thinking tank；data；good goverance

D63

A

1674-8638（2014）01-0064-06

［責(zé)任編輯：張 兵］

2013-07-08

馮軍旗（1976-），男，河南汝南人，助理研究員，研究方向：黨政干部。

10.13454/j.issn.1674-8638.2014.01.013