包容性發(fā)展：江蘇繞不開的戰(zhàn)略選擇

高傳勝

（南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，江蘇 南京 210023）

●經(jīng)濟(jì)研究

包容性發(fā)展：江蘇繞不開的戰(zhàn)略選擇

高傳勝

（南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，江蘇 南京 210023）

包容性發(fā)展不僅是一種新型發(fā)展理念，而且已經(jīng)成為相當(dāng)多國家和地區(qū)普遍追求和廣泛實踐的新戰(zhàn)略模式。對照而言，江蘇在發(fā)展主體、內(nèi)容、過程和結(jié)果等方面都存在一定的差距，因而推進(jìn)包容性發(fā)展還有較大的努力空間。進(jìn)一步而言，江蘇須以改革完善公共政策體系與內(nèi)容、規(guī)范提升公共管理行為和促進(jìn)公共服務(wù)有效供給為戰(zhàn)略努力方向,以縮小基本公共服務(wù)差距、鼓勵和規(guī)范社會企業(yè)發(fā)展及引導(dǎo)和支持包容性創(chuàng)新為政策突破點。

包容性發(fā)展；公共服務(wù)；包容性創(chuàng)新；社會企業(yè)；江蘇發(fā)展

全面深化改革的核心要義在于構(gòu)建包容性制度，促進(jìn)包容性發(fā)展。包容性發(fā)展，作為一種更具協(xié)調(diào)性、公平性和可持續(xù)性的新發(fā)展理念與戰(zhàn)略模式，已經(jīng)成為世界上相當(dāng)多國家和地區(qū)的普遍追求和廣泛實踐。在經(jīng)濟(jì)社會問題不斷增多、國內(nèi)外形勢日益嚴(yán)峻的今天，也是中國繞不過去的可行發(fā)展戰(zhàn)略選擇。江蘇，既是全國重要的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，又是省內(nèi)發(fā)展差距比較明顯的地區(qū)；既是全國出口大省，又是較早地感知到開放型經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、因而發(fā)展面臨持續(xù)性挑戰(zhàn)的地區(qū)；既是吸引外商投資比較多的省份，又是最為深刻地感受到外商投資產(chǎn)業(yè)大量外遷而產(chǎn)生的嚴(yán)重沖擊的地區(qū)；既是外商投資經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較好的省份，又是本土經(jīng)濟(jì)相對落后的地區(qū)；既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的省份，又是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不協(xié)調(diào)較早顯現(xiàn)出來的地區(qū)……所有這些都意味著，江蘇必須加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，率先全面推進(jìn)包容性發(fā)展。這既可以為全國推進(jìn)包容性發(fā)展積淀理論基礎(chǔ)，也為其他地方的后續(xù)探索提供實踐經(jīng)驗。

一、包容性發(fā)展：江蘇刻不容緩的發(fā)展模式選擇

江蘇之所以成為全國重要的出口大省并崛起成為舉足輕重的經(jīng)濟(jì)增長極，一個重要原因即在于通過構(gòu)筑政策“洼地”，大量吸引外商投資，從事加工貿(mào)易，并依此形成健全的配套產(chǎn)業(yè)體系。然而，近些年日益嚴(yán)峻的國內(nèi)外形勢，卻暴露出這種發(fā)展方式固有的潛在風(fēng)險，因而迫切需要加快轉(zhuǎn)變，以增強(qiáng)發(fā)展的協(xié)調(diào)性、自主性、持續(xù)性和安全性。

（一）美日歐危機(jī)不斷及持久不振，凸顯江蘇開放型經(jīng)濟(jì)面臨的持續(xù)性挑戰(zhàn)

江蘇是經(jīng)濟(jì)開放度較高的地區(qū)。根據(jù)歷年《江蘇統(tǒng)計年鑒》和《中國統(tǒng)計年鑒》，自1990年代初以來江蘇外貿(mào)依存度一路上升，1999年超過10%，達(dá)到11.07%，2006年則創(chuàng)下歷史性高點，達(dá)到35.2%，此后雖然一路下滑，但2011年、2012年仍然分別高達(dá)23.85%、21.74%。正因為開放型經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，江蘇才成為中國重要的經(jīng)濟(jì)增長

極，雖然江蘇土地和人口在全國并不算多。2012年江蘇土地面積和人口分別占全國的1.1%、5.8%，GDP卻占全國的10.4%，公共財政預(yù)算收入和出口分別占全國的5.0%、16.0%，人均GDP高出全國平均水平29 898元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)村居民人均純收入分別高出全國平均水平5 112元、4 285元①。

然而，開放型經(jīng)濟(jì)在成就江蘇迅速崛起的同時，其負(fù)面效應(yīng)和潛在風(fēng)險也日漸凸顯出來。近些年，江蘇的三大重要出口地區(qū)——美國、日本和歐洲三大經(jīng)濟(jì)體接連不斷地爆發(fā)危機(jī)，不僅將全球經(jīng)濟(jì)拖入歷史罕見的陰霾時期，更讓江蘇出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)面臨前所未有的巨大沖擊，發(fā)展面臨的持續(xù)性挑戰(zhàn)亦充分暴露出來，其突出地反映在進(jìn)出口高速增長勢頭未能持續(xù)下去，由此則導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長速度下降和人力資源需求受到較大沖擊，尤其在2008至2010年這三年間。雖然2011年以來的情況有所好轉(zhuǎn)，但美日歐三大經(jīng)濟(jì)體并未出現(xiàn)強(qiáng)勁復(fù)蘇跡象，反而持久不振，世界經(jīng)濟(jì)也因此處于低迷不振的緩慢復(fù)蘇過程中。與此同時，國外貿(mào)易保護(hù)主義抬頭、產(chǎn)業(yè)回流，進(jìn)一步加劇江蘇出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的持續(xù)性挑戰(zhàn)。

（二）大量加工貿(mào)易產(chǎn)業(yè)外遷，沖擊支撐江蘇經(jīng)濟(jì)迅速崛起的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)

近兩年，隨著中西部地區(qū)吸引外商投資工作力度的空前加強(qiáng)和蘇南地區(qū)為了實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級而推行“騰籠換鳥”政策，江蘇經(jīng)濟(jì)又面臨前所未有的國內(nèi)新挑戰(zhàn)。突出地表現(xiàn)在曾經(jīng)支撐江蘇經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的蘇南外商投資的品牌廠商及其配套的加工貿(mào)易產(chǎn)業(yè)集群，大量被中西部地區(qū)以各種方式吸引走，而蘇南地區(qū)希望通過“騰籠換鳥”而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的新興產(chǎn)業(yè)卻又難以大量吸引過來；與此同時，長時間受招商引資優(yōu)惠政策抑制的本土產(chǎn)業(yè)一時間難以迅速成長壯大起來，以填補(bǔ)加工貿(mào)易產(chǎn)業(yè)集群大量轉(zhuǎn)移外遷后而造成的產(chǎn)出大幅下降、稅收收入迅速銳減和就業(yè)崗位大量減少等一系列經(jīng)濟(jì)社會問題。

根據(jù)劉志彪教授的最新調(diào)研，中西部地區(qū)的一些城市（如重慶、成都、鄭州、合肥等）通過動用財政承諾可觀的從量補(bǔ)貼、用外匯結(jié)算和稅收政策優(yōu)勢爭取IT品牌商落戶、由品牌商利用其市場勢力威脅利誘其代工企業(yè)遷徙、迫使產(chǎn)業(yè)鏈外圍供應(yīng)商跟著遷徙等各種方式，挖走了江蘇昆山近一半的IT產(chǎn)業(yè)，而且這種轉(zhuǎn)移趨勢還在加速。據(jù)了解，昆山的代工廠為國際品牌廠商生產(chǎn)筆記本電腦，最高時產(chǎn)能約1.2億臺。如果按500美元／臺計，出口總值接近600億美元。若按1∶3的產(chǎn)業(yè)鏈乘數(shù)效應(yīng)，則能為江蘇帶來1800億美元產(chǎn)值，創(chuàng)造稅費收入和安置就業(yè)更是無數(shù)②。近年來這些產(chǎn)能在中西部地區(qū)爭取下已經(jīng)轉(zhuǎn)移出去近一半，剩余的也岌岌可危。對于蘇南地區(qū)而言，可以說是“籠”騰出來了，舊“鳥”也飛走了，但新的更美麗的“鳥”并未吸引進(jìn)來，反倒有可能隨著舊“鳥”飛去。同時，本地土生土長的“鳥”并沒有成長起來，更頂不了一片天！江蘇經(jīng)濟(jì)面臨的嚴(yán)峻形勢由此可見一斑。

國際國內(nèi)形勢凸顯了江蘇加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略迫切性，而包容性發(fā)展理念與戰(zhàn)略模式由于強(qiáng)調(diào)發(fā)展主體的人人有責(zé)、發(fā)展內(nèi)容的全面協(xié)調(diào)、發(fā)展過程的機(jī)會均等和發(fā)展成果分配的利益共享（Ali，2004［1］；World Bank，2008［2］；Ganesh，2009［3］；高傳勝，2011［4］），具有很強(qiáng)的自主性、協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性，因而不僅是江蘇發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要方向，更是江蘇發(fā)展繞不過去的可行戰(zhàn)略選擇。

二、包容性發(fā)展：江蘇的主要進(jìn)展與突出問題

改革開放以來江蘇經(jīng)濟(jì)保持了持續(xù)快速發(fā)展態(tài)勢，這不僅反映在GDP和人均GDP的增長速度和水平上升上，也體現(xiàn)在江蘇GDP占全國GDP的比例持續(xù)上升和高于全國平均水平的增長速度上。2012年江蘇GDP總量占到全國的10.4%，比1978年提高了3.6個百分點，同時人均GDP也由全國平均水平的1.13倍穩(wěn)步提高到1.78倍，都達(dá)到了歷史最高水平。與此同時，江蘇省職工平均工資也在穩(wěn)步增長，居民收入水平和生活水平在不斷提高。

與此相伴，社會發(fā)展也加快了步伐。這不僅反映在教育、衛(wèi)生等社會公共服務(wù)的持續(xù)發(fā)展上，也體現(xiàn)在社會保障體系不斷健全和社會管理日益加強(qiáng)上。近幾年江蘇在教育、衛(wèi)生和社會保障與就業(yè)等方面的支出大都保持在20%以上的增長率，醫(yī)療衛(wèi)生支出增長最快的2011年達(dá)到40.1%，2012年回落至19.5%。隨著投入增加，2003年之后江蘇小學(xué)和中學(xué)平均每個教師所負(fù)責(zé)的學(xué)生人數(shù)在穩(wěn)步降低，衛(wèi)生技術(shù)人員和衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)自2002年開始快速增長，每萬人擁有的衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)和每萬人擁有的醫(yī)師數(shù)在經(jīng)過8年恢復(fù)性增長之后，都達(dá)到了歷史性高點，比如每萬人擁有

醫(yī)師數(shù)，2011年為17.1人，2012年進(jìn)一步提升到19.9人。同時，社會保障事業(yè)也在加快推進(jìn)。2000年之后江蘇城鎮(zhèn)職工醫(yī)療、失業(yè)和工傷保險的參保率都在穩(wěn)步提升，并達(dá)到前所未有的水平。2012年末企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險覆蓋面穩(wěn)定在95%以上。

盡管江蘇發(fā)展已經(jīng)取得了很大成績，但是相較于包容性發(fā)展的四個方面理論內(nèi)核與要求——發(fā)展主體的人人有責(zé)、發(fā)展內(nèi)容的全面協(xié)調(diào)、發(fā)展過程的機(jī)會均等和發(fā)展成果分配的利益共享，仍然還有一定的差距，最突出的問題主要表現(xiàn)為：

（一）發(fā)展主體方面：非公經(jīng)濟(jì)，特別是民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還有很大的提升空間

不論是與毗鄰的浙江省相比，還是江蘇省內(nèi)的蘇南、蘇中和蘇北等不同地區(qū)之間進(jìn)行對比，都可以看出江蘇非公經(jīng)濟(jì)還有很大的發(fā)展空間。

與浙江相比可以發(fā)現(xiàn)，江蘇非公經(jīng)濟(jì)不僅發(fā)展速度稍慢一些，而且所吸納的從業(yè)人員占比也略低于浙江。2002年江蘇城鎮(zhèn)非公經(jīng)濟(jì)就業(yè)剛突破50%，浙江則早在2000年已達(dá)到56%；2008年江蘇剛突破80%大關(guān)，浙江則早在2006年便已突破此關(guān)；2012年浙江非公經(jīng)濟(jì)解決城鎮(zhèn)就業(yè)已達(dá)到88.07%，比江蘇高出近2個百分點，較以前有所回落。因此，江蘇需要反思對不同經(jīng)濟(jì)成分的政策，檢討歧視，創(chuàng)造寬松公平環(huán)境，激發(fā)非公經(jīng)濟(jì)活力。

再看省內(nèi)不同地區(qū)之間的情況。2012年蘇南、蘇中、蘇北的公有經(jīng)濟(jì)吸納就業(yè)人員比重呈依次遞增，而非公經(jīng)濟(jì)情況則剛好遞減。因而，相比于蘇南，蘇中和蘇北的非公經(jīng)濟(jì)都還有很大的發(fā)展空間。進(jìn)一步看幾種主要的非公經(jīng)濟(jì)比例可以發(fā)現(xiàn)，在三個地區(qū)中，蘇北私營經(jīng)濟(jì)和港澳臺及外商投資經(jīng)濟(jì)發(fā)展最弱，這也正是蘇北落后的最重要原因之一，因此蘇北應(yīng)該在此方面作出努力，尤其要在優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、創(chuàng)新促進(jìn)政策等方面做出相應(yīng)調(diào)整。

（二）發(fā)展內(nèi)容方面：社會發(fā)展還需加大努力，以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會良性互動發(fā)展

教育方面。從每十萬人中擁有各種教育程度的人口看，江蘇目前仍然是以初中和小學(xué)教育程度的人口占絕對主導(dǎo)地位。如果停留在這樣的人口文化結(jié)構(gòu)上，江蘇只能繼續(xù)走“打工經(jīng)濟(jì)”的老路，無法適應(yīng)建設(shè)“創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)”強(qiáng)省、實現(xiàn)“爭先領(lǐng)先率先”戰(zhàn)略目標(biāo)的需要。

醫(yī)療衛(wèi)生方面。從目前公立大醫(yī)院仍然人滿為患的現(xiàn)狀看，醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)仍然有相當(dāng)大的發(fā)展空間，特別是在結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化方面。雖然近幾年社區(qū)醫(yī)院和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的床位等硬件設(shè)施有了較大改善，但由于缺乏足夠的高水平專業(yè)醫(yī)護(hù)人員，因而仍然難以分流城市大醫(yī)院人滿為患的巨大壓力。鑒于此，一方面應(yīng)該全面動員和積極鼓勵社會資源參與醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)行業(yè)發(fā)展，在城市打破公立大醫(yī)院壟斷的格局和競爭不充分的局面，鼓勵發(fā)展各種形式的大醫(yī)院，建立營利與非營利醫(yī)院互動互補(bǔ)、充分競爭的新醫(yī)療組織體系；另一方面則需要改革醫(yī)護(hù)人員管理方式，同時加強(qiáng)專業(yè)人力資源開發(fā)與合理流動和利用，解決基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)專業(yè)技術(shù)人才短缺問題。

社會保障與服務(wù)方面。目前無論是城鎮(zhèn)居民還是職工，抑或農(nóng)村居民，在最基本的養(yǎng)老和醫(yī)療保險方面都離全民覆蓋有一定距離。2012年江蘇城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險只有34.59%的參保率，非公企業(yè)中仍然有相當(dāng)多的職工未參加基本社會保險，其中包括養(yǎng)老、醫(yī)療保險等。此外，按照國際通行的六大類社會福利服務(wù)體系，中國除了醫(yī)療衛(wèi)生、教育和收入安全保障（包括社會救助與社會保險）之外，還應(yīng)關(guān)注住房保障、就業(yè)服務(wù)以及個人與社會服務(wù)。而當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)、社會照顧等社會服務(wù)都亟待加快發(fā)展。這同樣也是江蘇需要加強(qiáng)的重要方面。

（三）發(fā)展過程方面：促進(jìn)機(jī)會均等、營造公平競爭發(fā)展環(huán)境，仍然任重道遠(yuǎn)

雖然改革開放推進(jìn)了江蘇快速發(fā)展，極大地增強(qiáng)了發(fā)展的開放性與公平性，但是與全國情況非常類似，江蘇在關(guān)鍵領(lǐng)域的改革開放同樣處于攻堅關(guān)頭，特別是有些領(lǐng)域的壟斷還可以找到傳統(tǒng)理論冠冕堂皇的支撐，這在一定程度上影響了發(fā)展公平性的進(jìn)一步提升。

具體來說，一是資源壟斷性行業(yè)，目前基本上都處于國有寡頭壟斷經(jīng)營格局，其他社會資本不僅進(jìn)去難，即使進(jìn)去也遭遇到嚴(yán)重的排擠。這不僅嚴(yán)重阻礙了行業(yè)的充分發(fā)展，而且經(jīng)常出現(xiàn)損害消費者福利的現(xiàn)象。因此，需要放松管制，開放行業(yè)，真正讓民間資本能有公平進(jìn)入、公平競爭與發(fā)展的機(jī)會。

二是自然壟斷性行業(yè)，這是得到傳統(tǒng)理論有力支持的壟斷行業(yè)，其理由主要是壟斷經(jīng)濟(jì)性。

但這種教條已經(jīng)被現(xiàn)實中的實踐活動打破了，比如通訊行業(yè)。從保護(hù)和增進(jìn)消費者福利角度，這些行業(yè)有的環(huán)節(jié)不僅可以重復(fù)鋪設(shè)網(wǎng)絡(luò)（現(xiàn)實情況已經(jīng)如此），而且鼓勵它們充分有序競爭。更何況，并不是行業(yè)的所有環(huán)節(jié)都具有自然壟斷特征，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)外可以分離，網(wǎng)外可以實行市場競爭，而網(wǎng)絡(luò)內(nèi)可以借鑒特許經(jīng)營權(quán)競爭、標(biāo)桿競爭理論等推動有效競爭。

三是區(qū)域性行政管制行業(yè)，如出租車行業(yè)、城際客運行業(yè)等。這些行業(yè)本身并沒有壟斷性，但由于行政性管制限制了潛在經(jīng)營者的進(jìn)入，因而人為地制造了區(qū)域性壟斷經(jīng)營。這都會影響到居民出行方便與消費者福利，亟待深化改革、推進(jìn)發(fā)展。

四是社會服務(wù)行業(yè)，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、社會照顧以及保障房供給等行業(yè)。目前主要由公立機(jī)構(gòu)為主，由社會資本投資舉辦的教育、醫(yī)療等社會服務(wù)業(yè)并未充分發(fā)展起來。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，《江蘇省社會資本舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)投資指引》對各地“十二五”期間社會資本可舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的數(shù)量、規(guī)模、類別和地點都作出了明確規(guī)定③，這種行政管制方式著實非?；闹嚒ＵO(shè)置如此多的框框，難道是擔(dān)心社會資本投資的醫(yī)療機(jī)構(gòu)太多、提供的社會服務(wù)太多？政府包攬社會服務(wù)的供給因其效率問題已經(jīng)不為社會稱道。然而江蘇跟全國一樣，仍然還處于由政府直接提供為主的發(fā)展階段。因此，借鑒國際經(jīng)驗，拓寬社會服務(wù)供給渠道，提高供給水平與效率，江蘇仍有許多工作可做。

（四）發(fā)展成果方面：區(qū)域和城鄉(xiāng)差距仍然較大，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展尚待繼續(xù)努力

雖然持續(xù)快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)縮小了城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間的相對差距，提高了發(fā)展的共享性，但是就總體而言，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間以及居民之間的絕對差距依然比較大，國民收入分配中的政府傾向也比較嚴(yán)重，因而發(fā)展的協(xié)調(diào)性、共享性仍然有待進(jìn)一步增強(qiáng)。

統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析顯示，無論是城鄉(xiāng)收入差距，還是生活消費支出差距，這些年的改善都并不大。與1995年和2000年相比，近兩年的收入差距甚至還在進(jìn)一步擴(kuò)大，盡管2012年比2011略有下降；生活消費支出差距雖然這兩年有所改善，但相比于1995年，改善也并不大。

不僅如此，江蘇城鄉(xiāng)居民內(nèi)部的差距也不小。城鎮(zhèn)居民家庭按人均可支配收入水平高低分成七個組，其中中間三個組都各占20%，上、下兩端的兩個組各占10%。分析發(fā)現(xiàn)，最高收入組和最低收入組人均家庭可支配收入之比，與2000年相比，近兩年的差距都是比較高，且都在2.5左右，盡管自2005年以來這一差距在縮小。比較之后發(fā)現(xiàn)，這兩年城鎮(zhèn)內(nèi)部居民收入差距甚至比城鄉(xiāng)差距還大。如果看農(nóng)村內(nèi)部居民收入差距，則更是令人驚訝。

農(nóng)村居民家庭按照人均純收入高低分成5個組，每個組占20%。2012年農(nóng)村居民家庭中最高收入戶與最低收入戶的人均總收入之比為5.71，人均純收入之比為7.01，相差水平都非常之高，甚至遠(yuǎn)高過城鄉(xiāng)之間的差距。雖然人均總支出差距相對小一些，但是仍然高達(dá)2.63倍，也比城鄉(xiāng)收入差距和城鎮(zhèn)內(nèi)部的收入差距要大一些。而從人均純收入的構(gòu)成看，財產(chǎn)性收入差距最大，是造成人均純收入差距的重要原因，而家庭經(jīng)營收入和工資性收入差距盡管小一些，但仍然相差很多，都在7倍上下。

分地區(qū)情況也不樂觀。按人均家庭收入（城鎮(zhèn)為人均可支配收入，農(nóng)村為人均純收入）水平的高低，可以把城鄉(xiāng)居民家庭都由高到低分成5個組，每組各占20%。首先看各地區(qū)內(nèi)的城鎮(zhèn)居民收入差距。2011年江蘇城鎮(zhèn)居民內(nèi)部最高收入戶與最低收入戶人均可支配收入之比，蘇南、蘇中和蘇北分別為4.3、3.5、4.2，總體上都處于比較高的差距水平。再看各地區(qū)內(nèi)部的農(nóng)村居民家庭收入差距。2011年農(nóng)村居民家庭中最高收入戶與最低收入戶的人均家庭純收入之比，蘇南、蘇中和蘇北分別為：4.3、6.0和5.6。蘇南地區(qū)的城鄉(xiāng)內(nèi)部差距狀況比較類似，都在4.3倍，而蘇中和蘇北地區(qū)，其農(nóng)村居民內(nèi)部的差距都比較高，而且都比城鎮(zhèn)內(nèi)部的差距要大，蘇中地區(qū)高出的則更多。

實質(zhì)上，實現(xiàn)和諧共享發(fā)展，涉及諸多方面，需要解決的問題很多，其中不僅包括調(diào)控各種發(fā)展差距，還包括改革優(yōu)化分配政策，完善公共治理體制與機(jī)制，讓公共政策與政府管理行為能更好地貼近民眾的現(xiàn)實需要。數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，江蘇人均財政收入的增長不僅快于人均GDP增長，而且遠(yuǎn)超過居民人均收入的增長。雖然說政府財政收入持續(xù)增加有助于政府為社會提供更多的公共服務(wù)、更好的公共管理，但是，如果公民監(jiān)督機(jī)制跟不上、約束機(jī)制不健全，則極有可能出現(xiàn)“亂花錢”等嚴(yán)重違背納稅人意志的現(xiàn)象。現(xiàn)在民眾對政府

做“形象工程”、而不切實關(guān)注民生的現(xiàn)象越來越不滿，可民眾并沒有有效的監(jiān)督與制約政府行為的通道。因此，亂花財政錢的揮霍行為頻頻發(fā)生。

三、包容性發(fā)展的江蘇戰(zhàn)略努力方向

盡管江蘇經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展走在全國前列，但與包容性發(fā)展所要求的發(fā)展主體人人有責(zé)、發(fā)展內(nèi)容全面協(xié)調(diào)、發(fā)展過程機(jī)會均等和發(fā)展成果分配的利益共享等四個方面相比，仍然還有一定差距，因此，江蘇須從全面深化改革的大局出發(fā)，從宏觀戰(zhàn)略著眼，政策突破點著手，通過長期和短期努力同時并進(jìn)，力爭在全國率先全面推進(jìn)包容性發(fā)展。

戰(zhàn)略方向的選擇主要是基于包容性發(fā)展的理論內(nèi)核要義和現(xiàn)實狀況之間的差距的考慮。包容性發(fā)展最核心的理論要求主要體現(xiàn)在它對發(fā)展主體、內(nèi)容、過程和結(jié)果等四個方面的規(guī)定性上，因而，全面推進(jìn)包容性發(fā)展戰(zhàn)略必須從這四個方面努力。具體到政府層面，主要落腳在公共政策、公共管理和公共服務(wù)等三大方面，結(jié)合中國現(xiàn)實，順應(yīng)“習(xí)李”新政，進(jìn)一步改革優(yōu)化公共政策內(nèi)容，規(guī)范提升公共管理行為，保障公共服務(wù)有效供給，進(jìn)而創(chuàng)造包容性發(fā)展所需要的寬松有序的社會環(huán)境與氛圍，即為全面推進(jìn)包容性發(fā)展的戰(zhàn)略努力方向。

（一）改革優(yōu)化公共政策體系與內(nèi)容，廢除不合時宜的制度因素

公共政策是公共管理和公共服務(wù)供給的制度依據(jù)與法律保障。理論與實踐越來越表明，政策是問題之源、治理之本。因此，全面審視和系統(tǒng)評估現(xiàn)行公共政策體系與內(nèi)容，是深化改革、推進(jìn)包容性發(fā)展的首要任務(wù)。2006年諾貝爾和平獎得主、被譽(yù)為“窮人銀行家”的M·尤努斯（Yunus）認(rèn)為，貧窮并非窮人自身造成的，而是由其所處的環(huán)境即社會所建立的體制、所設(shè)計的機(jī)構(gòu)以及所形成的觀念導(dǎo)致的?！案F人就像盆栽樹”，種子本身并沒有問題，只是社會從未給他們成長提供合適的土壤。窮人具有與生俱來的潛能和創(chuàng)造力［5］。尤努斯及其團(tuán)隊創(chuàng)立和發(fā)展的格萊珉系列社會企業(yè)即為窮人發(fā)揮其能力創(chuàng)造了良好環(huán)境和發(fā)展平臺。

無獨有偶，周其仁最近有感而發(fā)也同樣說明政策優(yōu)化的必要性。他說，很多人“有法不依”，有時實在是因為那個法定的東西不合理，改一改就不難做到有法必依。但是，現(xiàn)在不少經(jīng)濟(jì)管制或曰法規(guī)，根本很難執(zhí)行，弄來弄去大家非不守法，才能過日子。他說，不少城市都有“黑車”，常常是“白車”門檻過高、負(fù)擔(dān)太重，以及服務(wù)不到；“小產(chǎn)權(quán)房”，在法律上沒地位，在現(xiàn)實中卻有市場；還有過時的人口控制政策，催生多少“黑戶”？金融改革講“利率市場化”，討論得很熱鬧，可走進(jìn)生活，哪種利率模式?jīng)]有［6］？可見，系統(tǒng)審視和全面改革公共政策體系與內(nèi)容，革除不合時宜的制度因素，是推進(jìn)包容性發(fā)展的努力方向。

（二）規(guī)范提升公共管理行為，創(chuàng)造和諧有序的社會氛圍

除了公共政策體系和內(nèi)容中存在諸多影響包容性發(fā)展的根源性因素之外，公共管理職能缺位、越位、錯位甚至管理行為本身失范也是推進(jìn)包容性發(fā)展的重要影響因素。其中，有的關(guān)系到發(fā)展成果分配中的利益共享方面，比如土地征用過程中如何合理合法地實施拆遷補(bǔ)償問題；有的關(guān)系到社會成員創(chuàng)業(yè)就業(yè)、實現(xiàn)發(fā)展人人有責(zé)方面，比如城管如何對小商小販“占道經(jīng)營”行為行政執(zhí)法問題；有的則關(guān)系到機(jī)會均等、公平競爭的環(huán)境創(chuàng)造方面，比如對前面提到的各種壟斷行業(yè)的有效規(guī)制與準(zhǔn)入問題，對各種坑蒙拐騙的欺詐行為的適時監(jiān)管與有效查處問題。諸如此類，可以列出很多，而且經(jīng)常見諸網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代媒體上。

遠(yuǎn)的姑且不說，僅看一下2013年發(fā)生在江蘇連云港的兩例事件。據(jù)搜狐視頻上的實拍視頻和現(xiàn)代快報的報道，一例發(fā)生于2013年7月15日中午，在相關(guān)雙方未達(dá)成共識的情況下，施工單位即開始在王姓居民家房子旁邊架設(shè)高壓電線，王姓一家人因出面阻止而慘遭城管人員群毆，而到場的警察并未制止④。另一例是連云港一所謂的農(nóng)民合作社非法吸儲3000萬，約上千戶人家陷入錢坑。據(jù)人民網(wǎng)記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，監(jiān)管缺位是此類案積久乃發(fā)的要因，即便是案發(fā)之后，當(dāng)?shù)匾圊r有政府部門對此負(fù)責(zé)，無論是工商、民政、銀監(jiān)會，還是市委農(nóng)工辦、金融辦。據(jù)市委農(nóng)工辦工作人員說，“同樣問題在市區(qū)范圍內(nèi)還有存在，卻依舊沒人管?！雹輧H僅兩個案件，已足見規(guī)范提升公共管理職能和行為的必要性與緊迫性。

（三）促進(jìn)公共服務(wù)有效供給，營造公正平等的發(fā)展環(huán)境

公共服務(wù)的內(nèi)容繁雜，功能多樣，它不僅關(guān)乎國民基本生活、能力培養(yǎng)與提升，涉及發(fā)展成果分配的利益共享，而且在區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距較大的今日中國，它還直接決定著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展條件和機(jī)會的創(chuàng)造，關(guān)系到機(jī)會均等、公平競爭與差距縮

小。因此，促進(jìn)公共服務(wù)的有效供給，在中國具有多重功能與意義。鑒于不同功能公共服務(wù)的供給要求不同，需要結(jié)合不同類型公共服務(wù)的特征，有針對性地加強(qiáng)供給，以充分發(fā)揮其應(yīng)有功能。具體而言，基于功能視角，公共服務(wù)可以分為基礎(chǔ)性、經(jīng)濟(jì)性、社會性和安全性公共服務(wù)四種類型。

①基礎(chǔ)性公共服務(wù)是國民生活和各類組織活動所必需的，其供給既要保證可及性，又要力避壟斷經(jīng)營而可能產(chǎn)生的限產(chǎn)高價。否則，不僅影響國民基本生活，而且影響經(jīng)濟(jì)社會活動的績效，影響地區(qū)發(fā)展總水平和就業(yè)機(jī)會。②經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)是為國民及其組織從事經(jīng)濟(jì)社會活動提供的，其有效供給能夠便利各種創(chuàng)業(yè)和發(fā)展活動的高效開展，同時也便于社會監(jiān)管，讓從業(yè)者承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任，因而是決定地區(qū)發(fā)展環(huán)境寬松、發(fā)展條件優(yōu)劣的重要因素。③社會性公共服務(wù)是社會發(fā)展的重要方面，它為公眾生活提供基本保障，又為國民參與社會經(jīng)濟(jì)活動創(chuàng)造條件、培養(yǎng)能力，因而其供給狀況，關(guān)乎國民可行能力高低和真實自由拓展的空間，對發(fā)展主體參與經(jīng)濟(jì)、社會和政治活動的程度與水平都有重要影響。④安全性公共服務(wù)主要為社會提供安全保衛(wèi)和監(jiān)督管理服務(wù)，它既要為中國發(fā)展創(chuàng)造穩(wěn)定和諧的國內(nèi)外環(huán)境，又要建立起有效的公共治理機(jī)制，推進(jìn)社會誠信法治建設(shè)，培養(yǎng)良好的社會氛圍［7］。

四、包容性發(fā)展的江蘇政策突破點

江蘇的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在全國處于前列，一個很重要原因即在于改革開放進(jìn)行得比較早；江蘇要想在全國“率先全面建成小康社會、率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化”，必須率先全面推進(jìn)包容性發(fā)展戰(zhàn)略，并以此為基準(zhǔn)選擇政策突破點。結(jié)合理論前沿，針對現(xiàn)實狀況，江蘇可以選擇基本公共服務(wù)均等化、促進(jìn)社會企業(yè)發(fā)展和鼓勵包容性創(chuàng)新為短期政策突破點與著力點。

（一）明確責(zé)任，加大調(diào)控，縮小基本公共服務(wù)差距

縮小公共服務(wù)差距，既是促進(jìn)利益共享式發(fā)展的重要表現(xiàn)，又是創(chuàng)造公平社會環(huán)境、縮小發(fā)展水平差距的有效途徑之一?？陀^地講，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間以及居民之間的收入差距，不僅在短期內(nèi)難以迅速縮小，而且保持適當(dāng)?shù)牟罹噙€是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所必需的。但是，盡可能縮小基本公共服務(wù)差距，不僅可以彌補(bǔ)和緩和收入差距短期內(nèi)難以迅速改變而可能帶來的社會沖擊，而且研究顯示，基本公共服務(wù)差距既是發(fā)展差距的重要動因，又遠(yuǎn)比收入差距所帶來的影響要大。因此，在目前的社會經(jīng)濟(jì)狀況下，縮小公共服務(wù)差距，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，是必要而又可行的政策選擇。鑒于政府對基本公共服務(wù)均等化負(fù)有不可推卸的責(zé)任，因而，合理劃分各級政府之間的職能，明確責(zé)任，嚴(yán)格考核，并加大省級政府的宏觀調(diào)控，是縮小公共服務(wù)差距、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，進(jìn)而真正實現(xiàn)包容性發(fā)展的必要措施。

（二）率先研究制定政策，鼓勵和規(guī)范社會企業(yè)發(fā)展

之所以主張江蘇應(yīng)率先鼓勵、支持和規(guī)范社會企業(yè)發(fā)展，是因為許多國家的實踐已經(jīng)充分證明，社會企業(yè)（social business）在現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有傳統(tǒng)社會三大部門（市場、政府和非營利組織）所不具備的功能與作用，它不僅有別于傳統(tǒng)社會三大部門，而且又可以與它們形成分工協(xié)作關(guān)系，共同推動社會問題的充分有效解決，進(jìn)而彌補(bǔ)市場失靈、政府失靈和志愿失靈所留下的空白。國內(nèi)現(xiàn)在不僅對社會企業(yè)缺乏廣泛的認(rèn)知，更沒有充分認(rèn)識到它的社會功能與價值，率先研究社會企業(yè)理論與政策，支持、鼓勵和規(guī)范其健康有序快速發(fā)展，可以達(dá)到社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境等多重目標(biāo)。研究顯示，同時追求社會和經(jīng)濟(jì)雙重使命的社會企業(yè)，既不像追求利潤最大化的普通企業(yè)（PMB）那樣唯利是圖，也不像政府組織那樣低效、腐敗、官僚化和自我強(qiáng)化，更不像傳統(tǒng)非營利組織（NPO）那樣不可持續(xù)發(fā)展，而它卻可以在反貧困和社會救助、社會服務(wù)供給、創(chuàng)業(yè)就業(yè)和自我價值實現(xiàn)、環(huán)境保護(hù)與治理、廢舊和閑置資源再創(chuàng)造與利用等諸多領(lǐng)域發(fā)揮其獨特功能與作用。

（三）借鑒國際經(jīng)驗，引導(dǎo)和支持產(chǎn)業(yè)的包容性創(chuàng)新

發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要方面即是由要素、投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新、效率驅(qū)動，并將發(fā)展動力由高度依賴外部市場轉(zhuǎn)向國內(nèi)消費市場。而轉(zhuǎn)變效果并不顯著的重要原因即在于創(chuàng)新的方向單一、對國內(nèi)的中低端市場缺乏足夠的重視，說到底就是沒有包容性創(chuàng)新（inclusive innovation）的發(fā)展思路。創(chuàng)新和市場定位既可以面向中高端，也可以面向中低端。然而，國內(nèi)各界現(xiàn)在基本上都在模仿學(xué)習(xí)西方發(fā)達(dá)國家的發(fā)展路徑，眼睛向上，走高端路線。聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織的研究報告前幾年便已經(jīng)指出，對于中國這樣的中等收入國家，在國際市

場上正面臨“兩面夾擊”的尷尬處境：在高端的研發(fā)創(chuàng)新領(lǐng)域受到發(fā)達(dá)國家的科學(xué)技術(shù)抑制，難以形成創(chuàng)新優(yōu)勢；在低端的市場受到欠發(fā)達(dá)國家更低成本優(yōu)勢的追趕，使得低成本競爭優(yōu)勢難以持續(xù)下去。因此，無論是國際還是國內(nèi)，借鑒印度等國家的經(jīng)驗，走包容性創(chuàng)新之路，是開拓國內(nèi)市場、決戰(zhàn)國際市場的可行路徑選擇。原因在于包容性創(chuàng)新，不僅鼓勵有利于經(jīng)濟(jì)弱勢者的各項創(chuàng)新活動，開發(fā)滿足其需求的產(chǎn)品和服務(wù)，創(chuàng)造相關(guān)的商業(yè)機(jī)會和利潤，而且主張積極提高經(jīng)濟(jì)弱勢者吸收知識的能力，增強(qiáng)其創(chuàng)新能力，擴(kuò)大其經(jīng)濟(jì)機(jī)會⑥。用印度著名學(xué)者M(jìn)asahisa Fujita的說法，創(chuàng)新應(yīng)該是無處不在、人人有責(zé)的⑦。

注釋

①本文中數(shù)據(jù)來源于《江蘇統(tǒng)計年鑒》《中國統(tǒng)計年鑒》和《浙江統(tǒng)計年鑒》，最新為2013年年鑒。

②參見南京大學(xué)劉志彪教授的新浪微博，http://weibo.com/zbliuldlu0923?page=2。

③ 具 體 參 見 ：http://www.jswst.gov.cn/gb/jsswst/gzdt/bmdt/yzgl/userobject1ai31119.html。

④http://my.tv.sohu.com/us/13318679/58269752.shtml；http://www.js.xinhuanet.com/2013-07/18/c_116581695.htm。

⑤http://jiangsu.sina.com.cn/news/b/2013-07-16/083263849.html。

⑥參見亞洲生產(chǎn)力組織1997年在臺灣舉辦的“知識管理研討會議”的相關(guān)資料。

⑦參見2010年6月在馬來西亞召開的全球經(jīng)濟(jì)分析第13屆年會的相關(guān)資料。

［1］AliI，X Yao.Pro-poorInclusive Growth for Sustainable Poverty Reduction in Developing Asia［R］//ERD Policy Brief Series, No.27.Asian Development Bank，2004.

［2］Commission on Growth and Development.Growth Report:Strategies for Sustained Growth and Inclusive Development［R］.The World Bank，2008.

［3］Ganesh R，K Ravi.Inclusive Growth and Inclusive Development:A Review and SynthesisofAsian Development Bank Literature［R］//Working Paper 2010-01.Cornell University（USA），2009.

［4］高傳勝.論包容性發(fā)展的中國要義［J］.上海行政學(xué)院學(xué)報，2011，（5）：52-60.

［5］［孟］M·尤努斯，［美］韋伯.企業(yè)的未來：構(gòu)建社會企業(yè)的創(chuàng)想［M］.楊勵軒，譯.北京：中信出版社，2011.

［6］周其仁.改革的邏輯［M］.北京：中信出版社，2013.

［7］高傳勝.論公共服務(wù)供給與中國實現(xiàn)包容性發(fā)展［J］.東岳論叢，2011，（12）：67-72.

Inclusive Development:The Strategic Choice of Jiangsu Not to Be Avoided

GAO Chuan sheng
（School of Government，Nanjing University，Nanjing 210023，China）

Inclusive development is not only a new concept of development，but also a new strategic mode of common pursuit and extensive practice by quite a number of countries and regions.In contrast，Jiangsu has a certain gap in the subject，content，process and results of development，thus there is great space to promote inclusive development.Further，it will be hard for Jiangsu to reform and perfect the system and content of public policy，standardize and upgrade public management behavior，and promote the effective supply of public services in the strategic direction.And it should be to narrow the gap of basic public services，encourage and regulate the development of social business，guide and support the inclusive innovation as the breakthrough point of policies.

inclusive development；public service；inclusive innovation；social business；development of Jiangsu

F061.5

A

1674-8638（2014）03-0042-07

［責(zé)任編輯：胡亭亭］

2013-10-09

國家自然科學(xué)基金項目（70973051）；江蘇省高校哲學(xué)社會科學(xué)研究重大項目（2011ZDAXM008）

高傳勝（1973-），男，江蘇淮陰人，副教授，博士后，研究方向：社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

10.13454/j.issn.1674-8638.2014.03.009