賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利需法律跟進(jìn)

張曉山

十八屆三中全會《決定》和2014年中央1號文件提出的賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，就農(nóng)村土地制度的變革提出了一系列具有創(chuàng)新性和突破性的政策舉措，但現(xiàn)有法律法規(guī)已經(jīng)滯后于農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，滯后于理論和實(shí)踐的發(fā)展，需要修訂相應(yīng)的法律法規(guī)推進(jìn)改革落到實(shí)處。

要賦予承包經(jīng)營權(quán)抵押和擔(dān)保權(quán)能

賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，就要求法律賦予承包經(jīng)營權(quán)抵押和擔(dān)保權(quán)能，目前還沒有相應(yīng)的修改。改革開放初期，農(nóng)村實(shí)行在農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上，農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營的基本經(jīng)營制度，絕大部分農(nóng)戶既是土地承包者，也是經(jīng)營者。但隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，大批農(nóng)村勞動者從事非農(nóng)就業(yè)或進(jìn)入城市打工，他們?nèi)匀皇寝r(nóng)地的承包主體，但不再自己從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營。農(nóng)戶承包的土地開始發(fā)生流轉(zhuǎn)，農(nóng)村土地就出現(xiàn)了所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”的實(shí)踐探索，這種探索在2014年中央1號文件中得到認(rèn)可。《決定》提出：“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”，1號文件明確提出，具有抵押融資功能的是承包土地的經(jīng)營權(quán)，實(shí)際上抵押的是經(jīng)營土地的預(yù)期收益。這就使土地的實(shí)際經(jīng)營者能獲得可支配的信用資金，又規(guī)避了因抵押而可能使承包主體（農(nóng)戶）失去土地承包權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。這一政策創(chuàng)新具有重大的理論和實(shí)踐意義。中央文件的精神反映了農(nóng)業(yè)及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大趨勢，這就需要相應(yīng)法律跟進(jìn)。但是目前法律仍然是不允許對承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押和擔(dān)保的。1995年通過的《擔(dān)保法》和2007年通過的《物權(quán)法》中都明確提出，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。針對這個(gè)問題，2014年中央1號文件提出：“有關(guān)部門要抓緊研究提出規(guī)范的實(shí)施辦法，建立配套的抵押資產(chǎn)處置機(jī)制，推動修訂相關(guān)法律法規(guī)”，這就是下一步需要亟待解決的問題。

要允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股

賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，法律上要允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，但目前仍沒有突破。十八屆三中全會《決定》提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。2014年中央1號文件對建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場又做了進(jìn)一步的闡述，提出：“引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度。有關(guān)部門要盡快提出具體指導(dǎo)意見，并推動修訂相關(guān)法律法規(guī)?！痹俅伟研薹▎栴}提上日程。我們不能再靠犧牲農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利降低工業(yè)化城鎮(zhèn)化成本，有必要、也有條件大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。實(shí)際上，隨著中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)和功能向郊區(qū)疏解和輻射，郊區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，郊區(qū)土地級差地價(jià)快速上升。近年來許多農(nóng)村地區(qū)都在進(jìn)行探索，通過農(nóng)民集體自主開發(fā)方式，在村集體建設(shè)用地上發(fā)展物業(yè)租賃經(jīng)濟(jì)，既滿足了市場剛性的土地需求，又盤活了閑置的集體建設(shè)用地資源，獲得土地增值的級差地價(jià)收益，有利于農(nóng)民分享土地增值收益，更好地保障當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的土地權(quán)益，增加了農(nóng)民收入。但《土地管理法》第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！憋@然，《土地管理法》已經(jīng)落后于理論和實(shí)踐的發(fā)展，必須予以修訂。

要對農(nóng)村集體所有加以明確界定

十八屆三中全會《決定》在論述賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利、促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展時(shí)，往往要涉及農(nóng)村集體所有。僅在《決定》第11條、20條和21條中，就有7處涉及集體所有?！稇椃ā芬?guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！边@也就決定了農(nóng)民擁有的最大的財(cái)產(chǎn)是他們以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份所共同擁有的農(nóng)村土地。但農(nóng)村集體的內(nèi)涵外延是什么？集體是由成員組成的，成員的資格如何界定？成員的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)是什么？成員如何進(jìn)入、如何退出？對于這一系列問題法律和政策都尚無明確的界定。

現(xiàn)行法律的有關(guān)規(guī)定使得村委會和村集體經(jīng)濟(jì)組織職能交叉，相關(guān)法律使得村委會（及村民小組）和村集體經(jīng)濟(jì)組織都有權(quán)占有和管理包括農(nóng)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地在內(nèi)的農(nóng)村土地和其他集體資產(chǎn)，賦予二者同樣的合法性。農(nóng)村集體資產(chǎn)由誰處置，沒有明確的法律規(guī)定。2010年新修訂的《村民委員會組織法》第8條規(guī)定：“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)”，但下面緊接著又說：“村民委員會應(yīng)當(dāng)尊重并支持集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動的自主權(quán)”，這本身就是矛盾的。當(dāng)前迫切需要通過改革試點(diǎn)，以國務(wù)院行政法規(guī)的形式形成《農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織條例》，在條件成熟時(shí)推動農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法進(jìn)程。要通過法律法規(guī)明確村組集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)涵外延及其權(quán)能，明確村組集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的取得及退出機(jī)制，成員的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)。在此基礎(chǔ)上，使集體經(jīng)濟(jì)組織成員的個(gè)人成員權(quán)利與財(cái)產(chǎn)權(quán)利相統(tǒng)一。同時(shí)要厘清村委會和村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系。村委會作為農(nóng)村社區(qū)性的自治組織，它為本社區(qū)全體居民進(jìn)行社會管理和提供公共服務(wù)的支出要納入地方財(cái)政預(yù)算。要使村民委員會僅僅承擔(dān)村莊的公共服務(wù)職能，把土地等集體資產(chǎn)的管理權(quán)完全剝離到農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織手中。

十八屆三中全會《決定》提出：“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。”2014年中央1號文件提出：“推動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，賦予農(nóng)民對落實(shí)到戶的集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，加強(qiáng)農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源管理，提高集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)運(yùn)營管理水平，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)?！奔w資產(chǎn)通過確權(quán)、登記和頒證工作，明晰產(chǎn)權(quán)，使股權(quán)固化、地權(quán)固化、房權(quán)固化，其實(shí)質(zhì)是確定某個(gè)時(shí)點(diǎn)具有資格的集體經(jīng)濟(jì)組織成員對于集體資產(chǎn)或資源各自的份額。未來集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向應(yīng)是從封閉走向開放，從固化走向流動，固化是為了更好地流動。在產(chǎn)權(quán)清晰的基礎(chǔ)上，促進(jìn)股權(quán)、地權(quán)和房權(quán)的流動，有進(jìn)有出，增資擴(kuò)股。十八屆三中全會首次明確混合所有制經(jīng)濟(jì)是我國基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)未來的走向?qū)⒊蔀楝F(xiàn)代企業(yè)制度的一種有機(jī)組成形式，一種多元化的混合型的市場經(jīng)營主體，集體經(jīng)濟(jì)的這種嬗變將使它得以保持經(jīng)濟(jì)活力和市場競爭力。

（作者：中國社會科學(xué)院學(xué)部委員）

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