試論中國(guó)生態(tài)移民可持續(xù)發(fā)展的思路與原則

周鵬

摘要：本文以經(jīng)驗(yàn)研究的方法為基礎(chǔ)，從中國(guó)生態(tài)移民的實(shí)踐背景出發(fā)，提出生態(tài)移民目前面臨的主要問(wèn)題，并提煉出當(dāng)前生態(tài)移民的問(wèn)題集中于如何實(shí)現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展，以此為基礎(chǔ)，探討實(shí)現(xiàn)生態(tài)移民可持續(xù)發(fā)展的思路與原則，從而為后續(xù)的、現(xiàn)實(shí)的政策研究提供框架性的指導(dǎo)與借鑒。

關(guān)鍵詞：生態(tài)移民 可持續(xù)發(fā)展 思路與原則

一、中國(guó)生態(tài)移民的背景

生態(tài)移民源于生態(tài)系統(tǒng)的歷史變遷?？陀^上本身脆弱的生態(tài)環(huán)境加上歷史上不合理地過(guò)度開(kāi)發(fā)是生態(tài)惡化的主要原因，生態(tài)惡化導(dǎo)致的生態(tài)承載力下降加之近年來(lái)的人口增長(zhǎng)使生態(tài)經(jīng)濟(jì)復(fù)合系統(tǒng)難以自我恢復(fù)。為此，生態(tài)移民政策作為中國(guó)政府環(huán)境政策的配套措施，最初于2001年在內(nèi)蒙古阿拉善盟和黑河地區(qū)開(kāi)始推行。在國(guó)家層面，2002年12月14日國(guó)務(wù)院頒布的《退耕還林條例》首次提出“鼓勵(lì)在退耕還林過(guò)程中實(shí)行生態(tài)移民，并對(duì)生態(tài)移民農(nóng)戶(hù)的生產(chǎn)、生活設(shè)施給予適當(dāng)補(bǔ)助”，直接涉及“生態(tài)移民”的概念。此后，“生態(tài)移民”作為生態(tài)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要舉措，逐步形成大范圍的推廣與運(yùn)用。2010 年，國(guó)家發(fā)改委頒布《“十二五”促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的思路建議》中，將建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制、鼓勵(lì)生態(tài)移民作為針對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)而實(shí)施的區(qū)域政策之一。當(dāng)前，生態(tài)移民已成為改善生態(tài)環(huán)境、消除區(qū)域性貧困而采取的一項(xiàng)國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略行動(dòng)。

（一）生態(tài)環(huán)境背景

嚴(yán)酷的自然生態(tài)環(huán)境決定了生態(tài)貧困地區(qū)必須進(jìn)行生態(tài)移民。生態(tài)貧困地區(qū)自然資源分布極不均衡、環(huán)境容量有限，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)自我修復(fù)能力弱，自然災(zāi)害易發(fā)，可利用的土地面積非常少，嚴(yán)重抑制著區(qū)域內(nèi)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，加之人類(lèi)不合理地開(kāi)采利用自然的活動(dòng)，區(qū)域內(nèi)的生物多樣性受到威脅、部分生態(tài)系統(tǒng)功能不斷退化、物種瀕危程度加劇、遺傳資源不斷流失、各種災(zāi)害發(fā)生頻率增加，形成生態(tài)環(huán)境惡化與人民群眾貧困的惡性循環(huán)。因此，生態(tài)貧困區(qū)極端惡化的自然生態(tài)環(huán)境要求我們必須推進(jìn)生態(tài)移民工程。

（二）社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景

貧困與發(fā)展是中國(guó)生態(tài)移民地區(qū)面臨的極為嚴(yán)峻的生存挑戰(zhàn)和必須解決的重大現(xiàn)實(shí)課題。生態(tài)移民地區(qū)往往擁有廣袤的土地和豐富的自然資源，但大部分地區(qū)卻仍處于貧困線(xiàn)以下水平。生態(tài)移民地區(qū)自然條件極差，農(nóng)業(yè)發(fā)展所必須的資源時(shí)空分布極不平衡，難產(chǎn)業(yè)上難以按規(guī)?；M(jìn)行布局，無(wú)法形成合力集中扶貧攻堅(jiān)；農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為薄弱，地方政府財(cái)政投入不足、設(shè)施投放量少、資金來(lái)源單一、基礎(chǔ)設(shè)施增量不足、設(shè)施不斷老化；產(chǎn)業(yè)化程度過(guò)低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶有明顯的滯后性、單一性，物質(zhì)積累和資本積累都還處在初級(jí)階段，農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)能力弱；城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后，受自然條件與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，農(nóng)業(yè)人口功能轉(zhuǎn)變不足，難以形成有效的人口聚集。

（三）文化背景

移民必然伴隨著文化變遷。歷史上的移民，無(wú)論是自發(fā)的還是由于自然條件的變化、或是政策主導(dǎo)的移民，都帶來(lái)文化的遷徙與更替。生態(tài)移民帶來(lái)的文化變遷亦不例外。對(duì)于大部分移民而言，由于其原本的自然地理?xiàng)l件形成了相匹配的生產(chǎn)方式、生活方式與文化模式，并得以歷代傳承，以自然環(huán)境為依賴(lài)、以物質(zhì)條件為基礎(chǔ)，同時(shí)也以區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的命運(yùn)為命運(yùn)。一旦其所依賴(lài)的生態(tài)環(huán)境有所改變，客觀上決定著原本的生產(chǎn)生活方式發(fā)生變化，進(jìn)而形成了生態(tài)移民過(guò)程中的文化變遷。更關(guān)鍵的是，由于中國(guó)生態(tài)移民地區(qū)聚居著許多少數(shù)民族，生態(tài)移民必然給民族文化帶來(lái)影響甚至是沖擊。

二、生態(tài)移民面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

生態(tài)移民是以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為目的的反貧困的有效途徑，在人口集聚、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展與文化轉(zhuǎn)型、小城鎮(zhèn)化發(fā)展等方面有著積極的促進(jìn)作用。但在特殊的自然和人文條件下，推進(jìn)生態(tài)移民進(jìn)程，受各方面因素的影響，面臨著諸多問(wèn)題，制約著生態(tài)移民效果的顯現(xiàn)。

（一）生態(tài)移民工程規(guī)劃欠科學(xué)

生態(tài)移民工程是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不是簡(jiǎn)單的人口搬遷過(guò)程。但是在移民過(guò)程中缺乏科學(xué)規(guī)劃，給移民工程造了障礙和成負(fù)面影響。

在移民工程中，土地和水等自然條件應(yīng)該首先考慮水的問(wèn)題，這是讓移民受益擺脫貧困走向小康社會(huì)的最重要生產(chǎn)要素，但實(shí)踐中卻往往把“五通”（通水、通電、通路、通電話(huà)、通有線(xiàn)電視）的地方確定為移民點(diǎn)，至于地下水的儲(chǔ)量以及是否符合未來(lái)的城鎮(zhèn)化布局則欠考慮，忽略遷入地的自然承載力將最終導(dǎo)致移民的失敗。

部分地方政府對(duì)生態(tài)移民的政策地位認(rèn)識(shí)不足，把生態(tài)移民認(rèn)為是完成上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下達(dá)的任務(wù)，搞“過(guò)場(chǎng)式”的生態(tài)移民，在移民搬遷之前，尚未形成完善的硬件準(zhǔn)備，移民搬遷后生活生產(chǎn)條件并未改善，結(jié)果非但沒(méi)有達(dá)到脫貧致富奔小康的目的，反而使遷入地的生態(tài)環(huán)境也迅速惡化了。

（二）移民資金投入規(guī)模小，投資回報(bào)率低

資金投入是生態(tài)移民能否成功的重要保障，移民搬遷、遷入?yún)^(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地資源開(kāi)發(fā)等都需要大最的前期投入，資金短缺和沒(méi)有專(zhuān)項(xiàng)技術(shù)是各地反映最為集中的問(wèn)題。

1、移民安置補(bǔ)償費(fèi)用低

為了動(dòng)員和幫助移民搬遷，往往要付給移民一定的安置補(bǔ)償費(fèi)用，但這些費(fèi)用普遍偏低。移民安家落戶(hù)后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入、生活費(fèi)用、教育費(fèi)用等遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于原居住地，加上搬遷初期土地產(chǎn)出率低等原因，群眾會(huì)陷入再次貧困。

2、地方政府配套資金投入不足，造成移民遷入地配套設(shè)施不夠完善

移民遷入安置區(qū)后，要采取相應(yīng)措施加快基本生產(chǎn)和生活條件的建設(shè)保障，但移民安置區(qū)的農(nóng)田水利配套、道路、供電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以配套完備。

3、后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展沒(méi)有資金

后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)移民群眾能致富的重要支撐，是關(guān)系到移民群眾長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、增加收入的重要保障。移民村發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)和特色種植業(yè)資金十分短缺，種植經(jīng)營(yíng)水平不高，效益較差，養(yǎng)殖業(yè)量少質(zhì)差，移民不能自給自足，更沒(méi)有可供在市場(chǎng)上出售的剩余產(chǎn)品。勞務(wù)輸出人員體能型、低收入的多，技能型、高收入的少。endprint

（三）遷出地區(qū)和遷入地區(qū)發(fā)展矛盾凸顯

1、對(duì)遷出區(qū)的環(huán)境缺乏有效治理

生態(tài)移民工程的目的一是解決處于生態(tài)貧困區(qū)的農(nóng)牧民的脫貧同題，二是阻止生態(tài)脆弱地區(qū)的生態(tài)環(huán)境繼續(xù)惡化，緩解人口與資源環(huán)境間的矛盾，利用土地使用結(jié)構(gòu)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的契機(jī)，促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)向良性循環(huán)轉(zhuǎn)化。但目前一些地方政府在移民項(xiàng)目實(shí)施中，簡(jiǎn)單地把生態(tài)移民看作是單純的人口搬遷，從而忽視了對(duì)遷出區(qū)生態(tài)環(huán)境的治理，移民與治理并未同步開(kāi)展。

2、對(duì)于遷入地明顯缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮和科學(xué)論證

除了少數(shù)進(jìn)入城鎮(zhèn)從事第三產(chǎn)業(yè)的移民外，大部分移民被安置在建于城郊或交通沿線(xiàn)的生態(tài)移民村和農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，本身遷入地同樣自然條件欠佳、環(huán)境容量有限，大批移民遷入此地從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)，將對(duì)當(dāng)?shù)卦揪拖∪钡乃林参锏荣Y源造成影響。

3、返遷可能性大

生態(tài)移民是由于移民工程建設(shè)引起權(quán)益在時(shí)間和空間維度上的變化調(diào)整，生態(tài)移民原有的居住地的土地房屋依然存在，在國(guó)家沒(méi)有強(qiáng)制性的退耕封育政策與措施下，一旦移民個(gè)體對(duì)安置區(qū)不適應(yīng)、社會(huì)關(guān)系重組出現(xiàn)障礙、收入水平降低等，就會(huì)出現(xiàn)較大的返遷可能性。

（四）職能部門(mén)管理協(xié)調(diào)與政策安排不足

生態(tài)移民過(guò)程中，政府各職能部門(mén)受行政體制的影響，難以發(fā)揮應(yīng)有的協(xié)調(diào)作用，直接影響了移民效果。

1、從配套政策的制定與實(shí)施來(lái)看，在社會(huì)保障、資金支持、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術(shù)指導(dǎo)等方面，有些配套政策的適用性不高，預(yù)期效果欠佳

移民普遍存在貸款難、就醫(yī)難的問(wèn)題；在一些技能培訓(xùn)方面，移民缺乏種植技術(shù)和新品種的生產(chǎn)技術(shù)，難以適應(yīng)遷入地的生產(chǎn)活動(dòng)。對(duì)移民比較關(guān)注的遷入地生活環(huán)境及條件等方面的政策，如住宅補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、子女入學(xué)、過(guò)度期的生活費(fèi)、搬遷運(yùn)輸費(fèi)以及辦理謀職證照手續(xù)等方面缺乏特殊優(yōu)惠政策。

2、已頒布的部分政策缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮

資金投入政策方面，在移民安置區(qū)開(kāi)發(fā)難度加大的同時(shí)，國(guó)家的移民專(zhuān)項(xiàng)資金投入規(guī)模正在縮??；農(nóng)牧地承包政策方面，生態(tài)移民涉及移民和安置地農(nóng)牧民原有承包關(guān)系的變更，原有關(guān)系不穩(wěn)定；退耕還林還草政策方面，國(guó)家目前只提供5年和8年的糧食與資金補(bǔ)償，補(bǔ)償期結(jié)束后如何實(shí)行國(guó)家并未有明確的政策意見(jiàn)。

3、法律制度尚不健全

各級(jí)政府和規(guī)劃部門(mén)往往以行政命令取代法律、法規(guī)，甚至出現(xiàn)某些行政措施超出法律規(guī)定或與法律相抵觸的現(xiàn)象。如移民安置補(bǔ)償費(fèi)的確定，沒(méi)有法律依據(jù)給出統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)各地確定的安置補(bǔ)償費(fèi)普遍偏低，損害了移民的利益、打擊了生態(tài)移民的積極性。

綜上所述，中國(guó)生態(tài)移民進(jìn)程面臨的主要問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上反映了生態(tài)移民的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展受到了多方面的制約，其根源在于生態(tài)移民能否得到可持續(xù)發(fā)展，這里的“可持續(xù)”與“發(fā)展”，不僅包括移民的可持續(xù)發(fā)展，還包括生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。只有生態(tài)移民工程的推進(jìn)中重視“可持續(xù)發(fā)展”的問(wèn)題，才能夠積極有效地解決其面臨的困難。

三、實(shí)現(xiàn)生態(tài)移民可持續(xù)發(fā)展的思路

中國(guó)生態(tài)移民的復(fù)雜背景與多重困難，需要可借鑒的思路為其實(shí)施過(guò)程提供指導(dǎo)，生態(tài)移民的可持續(xù)發(fā)展應(yīng)當(dāng)從兩方面來(lái)理解，一方面要注重生態(tài)移民相關(guān)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展，另一方面要注重生態(tài)移民區(qū)移民的可持續(xù)發(fā)展。

從區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展角度來(lái)看，生態(tài)移民牽動(dòng)著移民遷出地與遷入地的環(huán)境恢復(fù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對(duì)于生態(tài)移民遷出地來(lái)說(shuō)，導(dǎo)致移民的原因是生態(tài)環(huán)境極度惡化，居民對(duì)生活、生存的需要超過(guò)了生態(tài)環(huán)境的承載能力，已經(jīng)不符合生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的要求。因此，要求我們科學(xué)地估量移民遷出地的生態(tài)環(huán)境和發(fā)展要求，對(duì)區(qū)域的未來(lái)發(fā)展和移民情況做出科學(xué)評(píng)估和判斷，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域最佳環(huán)境人口容量。對(duì)于生態(tài)移民遷入地來(lái)說(shuō)，接受生態(tài)移民的原因是因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境的承載能力能夠容納更多的人口，但是對(duì)于接受移民的后續(xù)發(fā)展需要更多的關(guān)注，能否通過(guò)生態(tài)移民提高貧困人群的發(fā)展、能否避免遷入地的環(huán)境承載負(fù)荷過(guò)大、能否形成區(qū)域與人口的雙向發(fā)展，是未來(lái)生態(tài)移民規(guī)劃的重點(diǎn)。

從移民人群的可持續(xù)發(fā)展角度來(lái)看，移民的后續(xù)發(fā)展問(wèn)題是生態(tài)移民戰(zhàn)略實(shí)施的關(guān)鍵所在。生態(tài)環(huán)境的改善是推進(jìn)生態(tài)文明的主要目的，而這一目的正是為了促進(jìn)人的發(fā)展、移民生活質(zhì)量的提高，是生態(tài)移民的重要目的，也是可持續(xù)發(fā)展的重中之重。通過(guò)實(shí)施生態(tài)移民最終達(dá)到兩個(gè)效果：一是將人們從生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)逐步轉(zhuǎn)移出來(lái)，實(shí)現(xiàn)相對(duì)集中定居和城鎮(zhèn)化；實(shí)現(xiàn)在生態(tài)脆弱區(qū)生活的人們，從以過(guò)度依賴(lài)耕地和草場(chǎng)的簡(jiǎn)單農(nóng)牧業(yè)，向現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)、工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)逐步轉(zhuǎn)移；二是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，將生態(tài)脆弱地區(qū)的人口轉(zhuǎn)移到生態(tài)人口承載能力相對(duì)高的區(qū)域，并且移民的原則應(yīng)是以不破壞遷入地的生態(tài)環(huán)境為前提。所以，在建設(shè)環(huán)境功能區(qū)、構(gòu)建生態(tài)屏障時(shí)，必須樹(shù)立以人為本的生態(tài)移民理念，時(shí)刻牢記生態(tài)移民是為了更好地優(yōu)化人類(lèi)的生態(tài)環(huán)境，要保證生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的和諧發(fā)展，這才是真正的可持續(xù)發(fā)展。

由此可見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)移民可持續(xù)發(fā)展的基本思路是，以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以保護(hù)生態(tài)環(huán)境和農(nóng)民脫貧致富為目標(biāo)，堅(jiān)持“以人為本”的思想，有計(jì)劃地推動(dòng)生態(tài)移民，有效的解決生態(tài)環(huán)境惡劣地區(qū)的生產(chǎn)生活條件無(wú)法得到有效改善，群眾脫貧難的問(wèn)題。

具體而言，生態(tài)移民工程現(xiàn)實(shí)的解決思路應(yīng)當(dāng)是，在對(duì)遷出地進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)的同時(shí)，密切關(guān)注牧區(qū)移民在遷入地的生活、生產(chǎn)發(fā)展?fàn)顩r，并針對(duì)具體狀況制定和實(shí)施合理的后續(xù)發(fā)展政策。具體而言，可以通過(guò)制定可行的移民計(jì)劃和規(guī)劃，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)培訓(xùn)、擴(kuò)大就業(yè)，擴(kuò)大融資渠道、加大資金支持，加快和完善移民定居區(qū)硬件和軟件設(shè)施，關(guān)注民族文化特點(diǎn)、加強(qiáng)心理疏導(dǎo)，使生態(tài)移民得到發(fā)展、壯大，最終真正實(shí)現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和諧發(fā)展的新局面。

四、實(shí)現(xiàn)生態(tài)移民可持續(xù)發(fā)展的原則

實(shí)施生態(tài)移民可持續(xù)發(fā)展的基本原則，是指可以作為實(shí)現(xiàn)生態(tài)移民可持續(xù)發(fā)展的基本政策或其可依據(jù)的基礎(chǔ)性、綜合性的原理和準(zhǔn)則，是生態(tài)移民政策的指導(dǎo)思想，是保證生態(tài)區(qū)域和移民可持續(xù)發(fā)展的奠基石，體現(xiàn)著生態(tài)移民可持續(xù)發(fā)展的本質(zhì)和根本價(jià)值，更決定了生態(tài)移民政策的統(tǒng)一性、連續(xù)性和平穩(wěn)發(fā)展。endprint

生態(tài)移民可持續(xù)發(fā)展的首要思路是人與區(qū)域的雙重發(fā)展；以此為框架，筆者提出推進(jìn)中國(guó)生態(tài)移民可持續(xù)發(fā)展應(yīng)遵循的基本原則，即八個(gè)“結(jié)合”，將生態(tài)移民提高到國(guó)家政策的高度，將其視為生態(tài)脆弱地區(qū)環(huán)境建設(shè)和扶貧開(kāi)發(fā)的重要對(duì)策。對(duì)國(guó)家來(lái)說(shuō)，生態(tài)移民不僅僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，還涉及政治、文化、教育、宗教、民族等問(wèn)題，是一項(xiàng)復(fù)雜的工程。對(duì)廣大移民來(lái)說(shuō)，移民將帶來(lái)生產(chǎn)方式和生活方式的根本改變，甚至徹底改變他們的傳統(tǒng)習(xí)慣。這就要求我們必須按照構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)和部署，以人為本，科學(xué)規(guī)劃，認(rèn)真落實(shí)；切實(shí)做好生態(tài)移民工作，必須堅(jiān)持生態(tài)移民可持續(xù)發(fā)展的基本原則。

（一）生態(tài)移民要與全面建設(shè)小康社會(huì)相結(jié)合

生態(tài)移民是一項(xiàng)復(fù)雜艱巨的社會(huì)系統(tǒng)工程，與全面建設(shè)小康社會(huì)有著巨大的契合點(diǎn)。

首先，建設(shè)高度的生態(tài)文明是全面建設(shè)小康社會(huì)的迫切需要，也是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要內(nèi)容，而生態(tài)移民是解決生態(tài)問(wèn)題的必經(jīng)之路。生態(tài)環(huán)境的惡化不僅影響全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程，而且對(duì)整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也構(gòu)成嚴(yán)重威脅。要改善生態(tài)環(huán)境必須進(jìn)行生態(tài)移民。

其次，生態(tài)移民的對(duì)象是全面建設(shè)小康社會(huì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，生態(tài)移民是貧困地區(qū)人民脫貧致富實(shí)現(xiàn)小康的重要途徑。2010年，東部地區(qū)全面建設(shè)小康社會(huì)的實(shí)現(xiàn)程度為88.0%，中部地區(qū)為77.7%，西部地區(qū)為71.4%，東北地區(qū)為82.3%。生態(tài)移民的對(duì)象是農(nóng)民，他們中的絕大多數(shù)生活都生活在中西部地區(qū)貧困落后的山區(qū)。他們占據(jù)了我國(guó)現(xiàn)有貧困人口中的絕大多數(shù)，是全面建設(shè)小康社會(huì)的難點(diǎn)。對(duì)這些生活在生態(tài)脆弱地區(qū)的居民，只有實(shí)施生態(tài)移民才能既保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境又可以幫助他們脫貧致富奔小康。

第三，生態(tài)移民還具有民族共同繁榮、鞏固邊疆、保持社會(huì)穩(wěn)定的重要意義。從中國(guó)改革開(kāi)放至今，中國(guó)的發(fā)展主要集中在東部地區(qū)，而中西部，特別是西部地區(qū)明顯落后于東部。生態(tài)移民的重點(diǎn)在西部地區(qū)。西部地區(qū)占全國(guó)國(guó)土面積的56%，占全國(guó)人口的22.8%，與10多個(gè)國(guó)家接壤，居住著占全國(guó)少數(shù)民族人口80%的50多個(gè)民族的人民。受歷史、自然和區(qū)位等諸多因素的影響，西部地區(qū)總體發(fā)展水平與東部存在著較大差距，且目前這種差距還呈拉大趨勢(shì)。所以要加快西部地區(qū)全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程，就必須要通過(guò)生態(tài)移民加快西部地區(qū)貧困人口脫貧致富實(shí)現(xiàn)小康的步伐。這對(duì)于逐步縮小地區(qū)間發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)全國(guó)各地區(qū)民族的共同繁榮和人民的共同富裕，鞏固邊疆，保持全國(guó)社會(huì)穩(wěn)定，將發(fā)揮重要作用。

（二）生態(tài)移民要將新農(nóng)村建設(shè)與城鎮(zhèn)化建設(shè)相結(jié)合

按照國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展的要求，在實(shí)施生態(tài)移民過(guò)程中，要將社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)與城鎮(zhèn)化建設(shè)緊密結(jié)合起來(lái)，發(fā)揮好城市對(duì)農(nóng)村的帶動(dòng)作用和農(nóng)村對(duì)城市的促進(jìn)作用，縮小城鄉(xiāng)差別，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，共同邁向小康目標(biāo)，提高生態(tài)移民的實(shí)效。

首先，新農(nóng)村建設(shè)為城鎮(zhèn)化提供物質(zhì)基礎(chǔ)，農(nóng)村建設(shè)發(fā)展到一定階段，由農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化帶動(dòng)工業(yè)化，由工業(yè)化帶動(dòng)集鎮(zhèn)化，從而加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程。而城鎮(zhèn)是一個(gè)國(guó)家和地區(qū)的工商業(yè)、交通、金融和信息中心，城市的這些要素，決定農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)上要依賴(lài)城市，依賴(lài)工業(yè)和它的信貸水平，形成城市帶農(nóng)村的發(fā)展格局。

其次，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，部分農(nóng)民改變了自己的身份，一部分農(nóng)民變成城市人，引起農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)的變化。新農(nóng)村建設(shè)，使農(nóng)民可以實(shí)現(xiàn)城里人生活條件，帶來(lái)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的改變。

再次，城鎮(zhèn)化的牽引力改變農(nóng)民的思想觀念。城市的誘惑力帶來(lái)農(nóng)村勞動(dòng)力大量向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力得以釋放。人力資源的釋放，減輕了農(nóng)村的壓力，又滿(mǎn)足了城市對(duì)勞動(dòng)力的需求，而城鎮(zhèn)化的擴(kuò)張，也向新農(nóng)村建設(shè)釋放資金、技術(shù)、人才、信息資源。新農(nóng)村建設(shè)，將新型農(nóng)民輸送到城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，又影響城市的建設(shè)和發(fā)展，促進(jìn)城市的整體進(jìn)步。

（三）生態(tài)移民要與國(guó)家扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃相結(jié)合

貧困是我國(guó)生態(tài)環(huán)境惡化區(qū)域的基本經(jīng)濟(jì)特征，也是我國(guó)實(shí)行環(huán)境保護(hù)的主要制約因素。生態(tài)移民的目的有兩個(gè)：一是保護(hù)生態(tài)，二是扶貧攻堅(jiān)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)取得了舉世矚目的成就，中國(guó)農(nóng)村貧困人口從1978年的2.5億減少到2010年的2688萬(wàn)，貧困發(fā)生率從30.7%下降到2.8%。但要解決近3000萬(wàn)貧困人口的溫飽問(wèn)題，并使他們逐步致富奔小康，這無(wú)疑是一場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)。絕大多數(shù)的貧困人口都生活在生態(tài)環(huán)境和生存條件嚴(yán)重惡化的偏遠(yuǎn)山區(qū)、沙區(qū)，而這些人口正是國(guó)家要施行生態(tài)移民的對(duì)象。由于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使和生態(tài)意識(shí)的淡薄，他們只能利用本已脆弱的生態(tài)環(huán)境和自然資源，導(dǎo)致生活貧困化和生態(tài)環(huán)境惡化的惡性循環(huán)。實(shí)行就地扶貧，不僅難度大，成本高，鞏固率低，而且會(huì)造成生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，進(jìn)一步激化人口、資源和環(huán)境的矛盾。實(shí)施生態(tài)移民不僅是保護(hù)生態(tài)環(huán)境、涵養(yǎng)自然資源的重要戰(zhàn)略，也是降低返貧人口、鞏固扶貧成果的重要舉措，是減低扶貧成本、提高扶貧效益、保證公平的有效途徑。我們必須從根本上調(diào)整扶貧政策，把扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃與生態(tài)移民工程結(jié)合起來(lái)，實(shí)施綜合系統(tǒng)扶貧，從根本上解決目前的生態(tài)脆弱地區(qū)貧困人口問(wèn)題。生態(tài)環(huán)境惡化加劇了貧困，反過(guò)來(lái)貧困又加劇了生態(tài)環(huán)境惡化，要實(shí)現(xiàn)生態(tài)移民的可持續(xù)發(fā)展，就必須堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)與扶貧相結(jié)合的原則。

（四）生態(tài)移民與西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略相結(jié)合

長(zhǎng)期以來(lái)，由于自然條件變化和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的原因，西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境不斷惡化。與此同時(shí)生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中出現(xiàn)一些新的生態(tài)問(wèn)題，由此帶來(lái)整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)由結(jié)構(gòu)性破壞到功能性紊亂演變的發(fā)展態(tài)勢(shì)，成為生態(tài)環(huán)境可持續(xù)性發(fā)展的最大隱患。目前，全國(guó)陡坡地70%以上在西部，全國(guó)水土流失面積360多萬(wàn)平方公里中西部地區(qū)占了80%，全國(guó)每年新增荒漠化面積約2400平方公里大都在西部地區(qū)。所以，國(guó)家把生態(tài)環(huán)境建設(shè)放在西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的重要位置。而生態(tài)移民是西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略中生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重要措施。只有將加快西部發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與生態(tài)環(huán)境重建緊密結(jié)合，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，才能使西部大開(kāi)發(fā)沿著科學(xué)發(fā)展的道路深入推進(jìn)。要把生態(tài)移民工程與西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合起來(lái)，抓住西部大開(kāi)發(fā)的歷史機(jī)遇，充分利用西部大開(kāi)發(fā)的各項(xiàng)優(yōu)惠政策，做好生態(tài)移民工作，使兩者相輔相成、共同發(fā)展。endprint

（五）生態(tài)移民將生態(tài)建設(shè)和發(fā)展移民經(jīng)濟(jì)相結(jié)合

實(shí)施生態(tài)移民的成功與否一方面取決于生態(tài)環(huán)境的改善，還取決于能否保證改善移民的生產(chǎn)生活條件，并逐步致富走上小康之路。生態(tài)移民作為一項(xiàng)重要的生態(tài)環(huán)境建設(shè)措施，應(yīng)與國(guó)家其它環(huán)境治理項(xiàng)目結(jié)合發(fā)展，如退耕還林還草、小流域水土治理、地質(zhì)災(zāi)害治理、天然林資源保護(hù)、生態(tài)屏障帶建設(shè)等，形成一個(gè)生態(tài)建設(shè)系統(tǒng)，努力改善生態(tài)環(huán)境。與此同時(shí)，生態(tài)移民還要充分利用國(guó)家支持生態(tài)經(jīng)濟(jì)和區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的各項(xiàng)優(yōu)惠政策，如移民就業(yè)、扶貧經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，發(fā)展移民經(jīng)濟(jì)。生態(tài)建設(shè)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展 及穩(wěn)定的基礎(chǔ)，又是重要的制約因素。社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步、國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，要求居民的生活質(zhì)量可以得到改善和提高，不僅要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上的富裕，更要實(shí)現(xiàn)在良好的環(huán)境中生產(chǎn)和生活。由此可見(jiàn)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，必須將生態(tài)建設(shè)和發(fā)展移民經(jīng)濟(jì)相結(jié)合。

（六）生態(tài)移民要與提高移民科學(xué)文化素質(zhì)相結(jié)合

人是最活躍和最能動(dòng)的因素。移民大都來(lái)自貧困地區(qū)，在這些地區(qū)普遍存在著教育水平低下的現(xiàn)象，教育落后又會(huì)導(dǎo)致貧困的惡性循環(huán)將直接影響到人口的素質(zhì)。扶貧必先扶教，因此教育是移民工作中的重點(diǎn)。為使移民適應(yīng)新的生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變，提高移民的科學(xué)文化水平、勞動(dòng)技術(shù)和形成新的擇業(yè)生活觀念就成了當(dāng)務(wù)之急。要加大對(duì)移民地區(qū)義務(wù)教育的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和硬件建設(shè)資金投入，完善移民地區(qū)義務(wù)教育管理體制，加快移民普及九年義務(wù)教育進(jìn)程。大力發(fā)展職業(yè)教育，提高移民地區(qū)勞動(dòng)者素質(zhì)。通過(guò)多種方式向移民傳授科學(xué)文化知識(shí)，并通過(guò)勞動(dòng)示范、技術(shù)培訓(xùn)、生產(chǎn)組織體系等方式，提高職業(yè)技能，使移民盡快適應(yīng)新的生產(chǎn)生活方式，提高生活水平，形成就業(yè)能力，逐步擺脫貧困走上小康之路。

（七）生態(tài)移民要與國(guó)家的民族、宗教政策相結(jié)合

我國(guó)生態(tài)移民的地區(qū)主要在西部地區(qū)，而西部地區(qū)多為少數(shù)民族聚居地區(qū)，與其它地區(qū)相比，民族地區(qū)生態(tài)移民的任務(wù)更加艱巨、復(fù)雜和周期長(zhǎng)，不僅面臨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展問(wèn)題，還要處理好民族、宗教等特殊問(wèn)題。移民在搬遷過(guò)程中，是作為“少數(shù)人”進(jìn)入到陌生的地方適應(yīng)新的生產(chǎn)方式和生活習(xí)慣、教派習(xí)俗，很難在短時(shí)間內(nèi)將自己的文化融入。所以生態(tài)移民要“以人為本”，尊重少數(shù)民族的宗教信仰和民族生活習(xí)慣，選擇適合其的發(fā)展模式，這種模式要滿(mǎn)足生態(tài)恢復(fù)、脫貧致富和民族融合等多重目標(biāo)。生態(tài)移民不是簡(jiǎn)單地搬遷活動(dòng)，而是改變思想觀念、民族融合的活動(dòng)。通過(guò)生態(tài)移民工程的實(shí)施，不僅要解決移民由于自然環(huán)境惡劣而導(dǎo)致生產(chǎn)生活資料缺乏等生存問(wèn)題，還要解決思想觀念落后、技能缺乏、民族融合等問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及其現(xiàn)代化具有較強(qiáng)的文化趨同性特征，如果不重視民族文化的保護(hù)與創(chuàng)新，某些人口較少的民族及其文化很可能會(huì)在生態(tài)移民過(guò)程中喪失。因此，在生態(tài)移民的實(shí)踐過(guò)程中，要把民族文化的保護(hù)與創(chuàng)新作為一項(xiàng)重要任務(wù)來(lái)抓。

（八）生態(tài)移民要將政府主導(dǎo)和市場(chǎng)引導(dǎo)結(jié)合

對(duì)于解決經(jīng)濟(jì)外部性問(wèn)題的研究表明，政府有保護(hù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任和能力，政府在生態(tài)移民中應(yīng)起到主導(dǎo)作用，但并不等于說(shuō)生態(tài)移民只是政府的事情。在生態(tài)移民中引入市場(chǎng)機(jī)制將是今后生態(tài)移民的重要途徑。多年的環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)證明，單一的政府計(jì)劃?rùn)C(jī)制和單一的市場(chǎng)機(jī)制都不能從根本上解決環(huán)境問(wèn)題，只有將兩者結(jié)合起來(lái)，既可避免政府效率低下，又可避免市場(chǎng)失靈。所以政策要全面考慮，統(tǒng)一規(guī)劃，合理布局，統(tǒng)籌安排，研究和制定相關(guān)政策，確保生態(tài)移民工作逐步實(shí)施，穩(wěn)步推進(jìn)，充分發(fā)揮政府對(duì)生態(tài)移民工作的領(lǐng)導(dǎo)作用和幫助作用。但是只有政府主導(dǎo)，生態(tài)移民絕對(duì)是不可持續(xù)的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)這只看不見(jiàn)的手的作用發(fā)揮得越充分，經(jīng)濟(jì)就能發(fā)展得更好、更快、更強(qiáng)、更持久。只有通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制調(diào)動(dòng)民間資本增加非基本需求領(lǐng)域服務(wù)和產(chǎn)品供給，滿(mǎn)足群眾多層次、多樣化的需求，才能實(shí)現(xiàn)生態(tài)移民的可持續(xù)發(fā)展。

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