養(yǎng)老金缺口應(yīng)對：日本經(jīng)驗(yàn)及啟示

陳靜

日本養(yǎng)老金的制度構(gòu)架

二戰(zhàn)以后，借助經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展之機(jī)，日本逐步建立起覆蓋全民的養(yǎng)老保障體系，隨著1961年日本《國民年金法》的實(shí)施，日本正式進(jìn)入“全民皆年金”時(shí)代。經(jīng)過多年不斷的改革和完善，日本形成了一套較為成熟的養(yǎng)老保障體系。

自下而上三層次的養(yǎng)老保障體系

第一層次為國民年金計(jì)劃（National Pension，NP），是最基礎(chǔ)的養(yǎng)老保障，規(guī)定凡20～60歲的日本公民必須加入，中央政府除負(fù)擔(dān)行政費(fèi)用外還出資保險(xiǎn)費(fèi)的1/2，截至2012年3月參保人數(shù)6775萬。

第二層次是厚生年金計(jì)劃（Employees Pension Insurance，EPI）和共濟(jì)年金計(jì)劃（Mutual Aid Association，MAA），作為國民年金的補(bǔ)充，該年金要求符合條件的參保對象必須加入，中央政府提供行政管理費(fèi)用。厚生年金計(jì)劃針對企業(yè)雇員，參保人數(shù)3451萬，共濟(jì)年金計(jì)劃則是針對公務(wù)員和學(xué)校雇員，參保人數(shù)441萬。

第三層次則是各種商業(yè)保險(xiǎn)和企業(yè)年金，如國民年金基金、厚生年金基金、合格退休年金等養(yǎng)老計(jì)劃，對于此類商業(yè)年金政府不給予財(cái)政援助，企業(yè)和個(gè)人可自由選擇加入，參保人數(shù)1724萬。

由于第一和第二層次的養(yǎng)老金計(jì)劃全民性質(zhì)和在國民的養(yǎng)老金體系中的基礎(chǔ)作用，它們也被稱作公共養(yǎng)老金計(jì)劃（見圖1）。

現(xiàn)收現(xiàn)付制的給付結(jié)構(gòu)

日本公共養(yǎng)老金在養(yǎng)老金給付上采用“下一代養(yǎng)上一代”的現(xiàn)收現(xiàn)付制，政府事先評(píng)估幾年內(nèi)可能支付的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)總額，并以此制定投保人應(yīng)繳納的保險(xiǎn)費(fèi)率以及相關(guān)制度。日本公共養(yǎng)老金的來源為個(gè)人繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付和養(yǎng)老金的投資收益，為了保證年金制度的長期穩(wěn)定，日本政府每隔5年進(jìn)行一次交費(fèi)率核算，如果預(yù)測的人口結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展與實(shí)際狀況不符，就要調(diào)整繳費(fèi)率。

現(xiàn)收現(xiàn)付在人口年輕化和經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長下有其自身的優(yōu)勢，能在代際之間進(jìn)行帕累托有效的配置，同時(shí)簡便易行，避免了物價(jià)上漲帶來的養(yǎng)老金貶值。但是容易遭受人口老齡化加快和經(jīng)濟(jì)不景氣的沖擊。

日本公共養(yǎng)老金缺口及產(chǎn)生原因

日本公共養(yǎng)老金缺口的歷史與現(xiàn)狀

上世紀(jì)80年代中期以后，受超預(yù)期的人口老齡化速度和經(jīng)濟(jì)衰退的影響，日本養(yǎng)老金體系的財(cái)政壓力開始顯現(xiàn)。2001年厚生年金首次出現(xiàn)7000億日元的赤字，2004年日本厚生省預(yù)測認(rèn)為：如果保險(xiǎn)金繳納狀況、保障水平和財(cái)政補(bǔ)貼不改變，日本國民年金和厚生年金的積累部分可能在2017年和2021年前耗盡。

面對養(yǎng)老金缺口，日本政府在2000年和2004年后采取了一系列的改革措施，但是資金缺口壓力仍然存在。日本公共年金的財(cái)政數(shù)據(jù)（以賬面價(jià)值計(jì)）顯示，在剔除“其他收入”和“其他支出”等非經(jīng)常性的變動(dòng)后，日本公共養(yǎng)老保險(xiǎn)從2002～2009年一直處于“收不抵支”的狀態(tài)，虧空高達(dá)70918億日元（見表1）。如果不能徹底解決制度性的缺陷，日本養(yǎng)老金發(fā)放可能仍維持不到2030年。

日本公共養(yǎng)老金缺口的原因

現(xiàn)收現(xiàn)付制是以支定收，日本政府每5年將對未來的人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行評(píng)估，從而確定相應(yīng)的保費(fèi)率、財(cái)政補(bǔ)貼和預(yù)期的養(yǎng)老金投資收益率（見圖2）。如果政府的預(yù)估與實(shí)際變化大致吻合，則公共養(yǎng)老金有望保持平衡，如果偏差較大，那么養(yǎng)老金的平衡就會(huì)被打破。日本公共養(yǎng)老金的缺口往往在于政策預(yù)期與社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)際變化的偏離。

日本人口老齡化速度超政策預(yù)期。日本政府在制定養(yǎng)老政策時(shí)沒能準(zhǔn)確評(píng)估人口結(jié)構(gòu)，過分高估了生育率卻低估了公民的人均壽命，導(dǎo)致公共養(yǎng)老金政策與實(shí)際老齡化發(fā)展趨勢相脫離，最終威脅了養(yǎng)老金的平衡狀態(tài)。圖3顯示日本老齡化進(jìn)程超出了日本政府制定和調(diào)整養(yǎng)老政策時(shí)的預(yù)測值，2000年和2010年實(shí)際老齡化比例為17.2%和23%，而1986年政府預(yù)測值為16.2%和19.9%，1992年政府預(yù)測值為16.7%和20.9%。

公共養(yǎng)老基金投資收益低于預(yù)期。日本政府每隔5年調(diào)整養(yǎng)老金預(yù)期收益率，以輔助調(diào)節(jié)收支平衡。由于日本經(jīng)濟(jì)不景氣，日本多次下調(diào)預(yù)期收益率，由1985年的7%下調(diào)至2004年的3.2%，并在2001年以后，將公共養(yǎng)老基金由大藏省的統(tǒng)一運(yùn)營轉(zhuǎn)為完全市場化和專業(yè)的運(yùn)營，即便如此，除去少數(shù)年份能超過政策預(yù)期水平之外，平均實(shí)際收益率大幅低于預(yù)期值，2001～2011年間的平均實(shí)際收益率為1.62%（見表2）。

公共養(yǎng)老金未納率超預(yù)期。由于日本國民對社會(huì)保障廳的管理、年金的投資收益、人口老齡化，以及代際間給付與負(fù)擔(dān)不公平的憂慮情緒，導(dǎo)致對養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的不信任感日益加重，認(rèn)為未來養(yǎng)老金的領(lǐng)取難以保證，拒交或滯交保險(xiǎn)費(fèi)的現(xiàn)象日益突出，加速了公共養(yǎng)老金“空洞化”趨勢。2012年養(yǎng)老金未納率高達(dá)41%（見圖4）。

日本經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷，養(yǎng)老金給付水平過高。石油危機(jī)的沖擊和資產(chǎn)價(jià)格的破裂，使日本經(jīng)濟(jì)進(jìn)入長期的通貨緊縮，日本就業(yè)人口中非正式就業(yè)人口比率不斷上升，從1986年的16.6%升高到2011年的35.2%。新增加的非正式就業(yè)人群的增加，將改變年金的繳費(fèi)方式和結(jié)構(gòu)，加重了公共養(yǎng)老保障的收支壓力。經(jīng)濟(jì)的持續(xù)低迷還減損了養(yǎng)老金的投資收益，給嚴(yán)峻的養(yǎng)老保障體系雪上加霜。相對于低迷的經(jīng)濟(jì)，日本養(yǎng)老金的給付水平和范圍過于優(yōu)厚。例如在1986年之前，厚生年金計(jì)劃40年的保費(fèi)認(rèn)繳后，將為參保人在退休后提供相當(dāng)于平均收入80%的給付。

日本養(yǎng)老金體制改革措施

為了擺脫養(yǎng)老金財(cái)政困境，日本自20世紀(jì)80年代開始多次改革養(yǎng)老金體制，其中1999年和2004年兩次的幅度最大。一系列的改革措施可以概括為三方面：“開源節(jié)流”、公共養(yǎng)老金市場化運(yùn)作和提升國民對公共養(yǎng)老金的信心。

增加養(yǎng)老金來源

擴(kuò)大征繳范圍。將先前所忽略的約占員工工資20%的獎(jiǎng)金也納入厚生年金計(jì)劃保費(fèi)的征繳范圍，并把按月工資收取養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)改為按年收入收取。endprint

延長養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納年齡。2000年前60歲以上的再就業(yè)人口無需繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，改革后規(guī)定60歲到70歲的就業(yè)人口仍需繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)。

設(shè)立養(yǎng)老金補(bǔ)交制度。2000年之前，沒有保費(fèi)負(fù)擔(dān)能力的學(xué)生可以申請減免繳納，改革之后，規(guī)定申請減免繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的學(xué)生須在就業(yè)后10年內(nèi)補(bǔ)齊。

提高保險(xiǎn)費(fèi)繳納額。國民年金每月繳費(fèi)從13300日元逐漸提高到2017年的16900日元（以2004年不變價(jià)格計(jì)）；厚生年金費(fèi)率每年提高0.354%，到2017年提高到18.3%。

提高財(cái)政負(fù)擔(dān)比例。計(jì)劃分三個(gè)階段，將國民年金收入的中央財(cái)政負(fù)擔(dān)比例從2004年的1/3提高到2009年的1/2。

減少養(yǎng)老金支付

削減5%的厚生年金和共濟(jì)養(yǎng)老金支付水平。

推遲厚生年金的領(lǐng)取和減少支付額。將領(lǐng)取年紀(jì)由60歲逐步提高到65歲，達(dá)到養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡但是仍在工作的人員，依據(jù)收入情況削減其在工作期間領(lǐng)取的養(yǎng)老金數(shù)額。

修正養(yǎng)老金的支付方式。名義養(yǎng)老金的增長由之前的與人均工資同步增長變?yōu)榕c增長率較低的CPI。

降低養(yǎng)老金的給付率（替代率）。引入了養(yǎng)老金收支平衡機(jī)制，綜合利用工資增長率、物價(jià)指數(shù)和浮動(dòng)調(diào)整率對養(yǎng)老金給付進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。通過新的調(diào)整機(jī)制，養(yǎng)老金替代率到2023年將從2004年的59.3%逐漸降低到50.2%。

公共養(yǎng)老公積金市場化運(yùn)營

改變公積金管理方式。養(yǎng)老儲(chǔ)備金脫離“財(cái)政投融資計(jì)劃”（Fiscal Investment and Loan Schedules，F(xiàn)ILPs）的金融體系?！柏?cái)政投融資”是指政府為實(shí)現(xiàn)一定的產(chǎn)業(yè)政策和財(cái)政政策目標(biāo)，通過國家信用方式把各種閑散資金，特別是民間的閑散資金集中起來，統(tǒng)一由財(cái)政部門掌握管理，根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，在不以盈利為直接目的的前提下，采用直接或間接貸款方式，支持企業(yè)或事業(yè)單位發(fā)展生產(chǎn)和事業(yè)的一種資金活動(dòng)。在日本的實(shí)踐中，其存在著以下弊端：政府主導(dǎo)使得不少資金投向經(jīng)濟(jì)效益較差的項(xiàng)目；監(jiān)督機(jī)制缺失，投資很容易被用于政治目的；財(cái)投機(jī)構(gòu)的信息披露力度不夠，不利于有效的監(jiān)督和管理；地方政府的投資沖動(dòng)很大，易產(chǎn)生“預(yù)算軟約束”問題。養(yǎng)老儲(chǔ)備金不再委托給大藏省的資金運(yùn)用部，而是交還給厚生省，再由厚生勞動(dòng)省委托給新成立的“年金資產(chǎn)運(yùn)用基金”（Government Pension Investment Fund，GPIF）來進(jìn)行運(yùn)營和管理。GPIF將資金運(yùn)用分為以下三個(gè)方面：一是大部分資金委托給金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場化投資；二是一部分資金繼續(xù)購買財(cái)投債券，用以支持“財(cái)投計(jì)劃”改革；三是少部分自主運(yùn)營資金。

加強(qiáng)信息披露。厚生省大臣必須將投資政策、重大事項(xiàng)說明、績效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)以及年度報(bào)告等重要文件向社會(huì)保障委員會(huì)的投資委員會(huì)提交并同時(shí)向社會(huì)公布。GPIF需提交并公布投資策略說明、年度經(jīng)營報(bào)告和經(jīng)過內(nèi)外審的財(cái)務(wù)報(bào)告，以及審計(jì)師開具的審計(jì)報(bào)告。

提升國民對公共養(yǎng)老金的信心

對公共年金制度實(shí)行一元化的管理。國民年金、厚生年金和共濟(jì)年金的三種不同的年金制度并列運(yùn)行復(fù)雜，并在一定程度上存在不公平的現(xiàn)象。國民迫切希望政府能夠?qū)材杲鹬贫葘?shí)行一元化管理，將厚生年金與共濟(jì)年金統(tǒng)一、國民年金與厚生年金統(tǒng)一。在后來的改革中，日本政府逐步推進(jìn)此項(xiàng)一元化管理。

核對年金記錄賬簿。針對年金記錄混亂的現(xiàn)象，政府為了安撫民心，成立了專門的工作委員會(huì)對年金記錄逐一進(jìn)行核對，確保不會(huì)再次發(fā)生年金記錄丟失事件。日本政府還對記錄進(jìn)行徹底核查、定期公布核對結(jié)果、重新確定年金記錄的管理體系和設(shè)立監(jiān)督委員會(huì)等。

通過一系列的改革，日本養(yǎng)老基金的支付危機(jī)在一定程度上得到了緩解。但由于改革未觸及到基礎(chǔ)框架——現(xiàn)收現(xiàn)付制，養(yǎng)老金的財(cái)政困境并未徹底解決。此外，養(yǎng)老金財(cái)政補(bǔ)貼的增加，看似減輕了個(gè)人和企業(yè)的負(fù)擔(dān)，但財(cái)政補(bǔ)貼最終還是來自國民的稅費(fèi)，同時(shí)保險(xiǎn)費(fèi)率的大幅提高增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)，對經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇產(chǎn)生負(fù)面效果。

對中國公共養(yǎng)老保障制度的啟示

科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑O(shè)計(jì)和完善養(yǎng)老金制度?？沙掷m(xù)的公共養(yǎng)老保障體系是建立在對未來經(jīng)濟(jì)和人口結(jié)構(gòu)發(fā)展科學(xué)研判的基礎(chǔ)之上。日本政府對人口發(fā)展態(tài)勢和經(jīng)濟(jì)形勢過分樂觀的評(píng)估是導(dǎo)致公共養(yǎng)老保障困境的重要原因。建立可持續(xù)性的養(yǎng)老保障體系還需加強(qiáng)社會(huì)保障體系的信息化建設(shè)，并建立科學(xué)的財(cái)政和養(yǎng)老金收支平衡的預(yù)警和監(jiān)控體系。

養(yǎng)老保障給付標(biāo)準(zhǔn)要與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)變動(dòng)水平相適應(yīng)。如果養(yǎng)老金給付水平過高，需要提高養(yǎng)老金繳費(fèi)，將降低企業(yè)競爭力并損害經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，養(yǎng)老金給付水平具有剛性，削減將是一個(gè)漫長的過程，養(yǎng)老金失衡最終積重難返，一旦遭受不利的沖擊，整個(gè)養(yǎng)老體系就面臨崩潰。

長期應(yīng)建立部分積累制，提升財(cái)政支持力度。盡管現(xiàn)收現(xiàn)付制有很多優(yōu)勢，但是面臨老齡化的不確定時(shí)將引起“收支失衡”的風(fēng)險(xiǎn)，減少現(xiàn)收現(xiàn)付制是發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老金改革的一個(gè)趨勢?？紤]我國的人口結(jié)構(gòu)和國情，現(xiàn)收現(xiàn)付制和完全積累制相結(jié)合的部分積累制是我國公共養(yǎng)老金制度長期發(fā)展應(yīng)堅(jiān)持的方向。在建立部分積累制的過程中，增加財(cái)政支持，填補(bǔ)空賬缺口，加快做實(shí)個(gè)人賬戶。

注重養(yǎng)老金制度代際間的公平性和提高運(yùn)營收益。代際負(fù)擔(dān)、待遇的公平性和養(yǎng)老金運(yùn)營收益是維持公眾對養(yǎng)老保障體系信心的重要因素。長期來看，一個(gè)健康的可持續(xù)的養(yǎng)老保障體系應(yīng)該具有代際公平的特點(diǎn)，我國在養(yǎng)老金制度建設(shè)之初注重代際間的公平性，可以發(fā)揮制度建設(shè)的后發(fā)優(yōu)勢。在養(yǎng)老金的運(yùn)營上還需擴(kuò)大養(yǎng)老金投資渠道，完善養(yǎng)老金投資管理和監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金的保值增值。

（作者單位：中國銀行國際金融研究所）endprint