中國高校科研經(jīng)費(fèi)使用問題與監(jiān)管對(duì)策分析

梁珣

摘 要：高校作為中國科研的中堅(jiān)力量，其申報(bào)的科研項(xiàng)目和籌措的科研基金每年以不同的增幅持續(xù)上漲，但高校對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的使用與管理卻沒能同步完善。目前在高校中普遍存在著科研經(jīng)費(fèi)使用效率評(píng)價(jià)體系不健全、科技工作者勞動(dòng)價(jià)值未被認(rèn)可、科研資金和資產(chǎn)流失嚴(yán)重等問題。因此，必須建立和完善一套系統(tǒng)的科研經(jīng)費(fèi)使用績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，科學(xué)量化投入和產(chǎn)出，同時(shí)合理設(shè)定科研人員薪資標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)成本核算，實(shí)行全過程控制，從源頭杜絕科研經(jīng)費(fèi)的濫用和使用效率低下等問題。

關(guān)鍵詞：科研經(jīng)費(fèi)；使用績效；評(píng)價(jià)指標(biāo)；對(duì)策；高校

中圖分類號(hào)：F230 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）04-0176-02

近些年來，中國不斷加大科技投入的力度和強(qiáng)度，高校作為科研的中堅(jiān)力量，獲得的科研經(jīng)費(fèi)也在不斷增加。與此同時(shí)，科研經(jīng)費(fèi)使用和管理中不斷暴露出諸多問題，從而能引起政府和學(xué)界對(duì)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)使用的廣泛關(guān)注，相應(yīng)的，如何提高科研經(jīng)費(fèi)的使用效率，促進(jìn)高校科研內(nèi)涵式發(fā)展成為一個(gè)重要的話題。目前，許多研究多是基于管理者的角度，探討的問題主要集中在科技管理制度、科研經(jīng)費(fèi)的審計(jì)或財(cái)務(wù)管理上，與此不同，本文主要側(cè)重于科研工作者的視角，對(duì)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)使用中存在的問題及相應(yīng)績效改善對(duì)策進(jìn)行分析。

一、中國高校科研經(jīng)費(fèi)支出狀況

作為科技生產(chǎn)力和人才資源的重要結(jié)合點(diǎn)，高校科研在中國科技創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮重要作用。中國政府始終非常重視包括高校在內(nèi)的科研經(jīng)費(fèi)投入。國家統(tǒng)計(jì)局公布2012年中國科研經(jīng)費(fèi)（研究和發(fā)展經(jīng)費(fèi)）支出10 240億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總之的1.97%，比2011年增長17.9%，其中高?？蒲薪?jīng)費(fèi)呈現(xiàn)出逐年上漲趨勢，在總科研經(jīng)費(fèi)中占比也在不斷提高[1]。

中國高?？蒲薪?jīng)費(fèi)在過去十余年中出現(xiàn)了明顯的增長，自2006年后，增幅尤為顯著，這與國家在十一五期間加大對(duì)科研的投入力度是分不開的。另外，從教育部科技司對(duì)各高校2012年縱向科研經(jīng)費(fèi)排名的統(tǒng)計(jì)資料中可以看出，排在第一位的清華大學(xué)2012年縱向科研經(jīng)費(fèi)達(dá)到25.6億元，而排名前十的高校平均縱向科研經(jīng)費(fèi)為16.4億元。對(duì)于高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的日益上升，其使用與監(jiān)管過程究竟如何，越來越值得關(guān)注。

現(xiàn)階段，高?？蒲薪?jīng)費(fèi)來源多樣，科研人員往往將多渠道的經(jīng)費(fèi)進(jìn)行渠道歸一，這樣便使得科研經(jīng)費(fèi)在預(yù)算過程中無法清晰、準(zhǔn)確地反映來源，預(yù)算存在先天不足。經(jīng)費(fèi)批下來后，因?yàn)楦咝Ｘ?cái)務(wù)處人員規(guī)模和水平有限，無法監(jiān)督科研經(jīng)費(fèi)的預(yù)算執(zhí)行情況[2]。項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)后，科研經(jīng)費(fèi)的使用情況和效率沒有得到很好的測算和評(píng)估，很多高校對(duì)此不了了之，加劇了經(jīng)費(fèi)的后期濫用。目前，提高科研人員綜合素質(zhì)、有效地控制項(xiàng)目支出，是提高中國科研經(jīng)費(fèi)使用效率的關(guān)鍵。

二、中國高校科研經(jīng)費(fèi)使用中存在的問題

近年來，高校科研經(jīng)費(fèi)雖在不斷增長，科研成果日益豐富。但科研經(jīng)費(fèi)在使用過程中依然存在諸多問題，主要表現(xiàn)在：

（一）科研經(jīng)費(fèi)使用效率評(píng)價(jià)體系不健全

眾所周知，科研活動(dòng)作為促進(jìn)人類社會(huì)發(fā)展的重要手段，具有很強(qiáng)的外部性。鑒于此，科研活動(dòng)的投入和產(chǎn)出并非完全能夠量化。目前中國針對(duì)該領(lǐng)域的測算指標(biāo)體系尚未健全，各單位和組織所采取的測算指標(biāo)不盡相同。從中國教育領(lǐng)域較具權(quán)威的統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)，如教育部、統(tǒng)計(jì)部等發(fā)布的統(tǒng)計(jì)年鑒來看，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用效率的測算所選取的投入和產(chǎn)出指標(biāo)，多為看得見的績效指標(biāo)。正如巴恩斯等人所評(píng)價(jià)的，“績效指標(biāo)幾乎不能測量真正的績效，他們測量的只是那些能夠測量的”，“績效指標(biāo)是模棱兩可或不明確的，更糟糕的是，一些不適當(dāng)?shù)闹笜?biāo)由于其不適當(dāng)?shù)募?lì)將成為導(dǎo)致無效率的直接原因[3]，甚至有人認(rèn)為“績效指標(biāo)只有當(dāng)他們不需要的時(shí)候才被建立起來”[4]。因此，想要科學(xué)測算中國高?？蒲薪?jīng)費(fèi)使用效率，必須建立起完整、系統(tǒng)的評(píng)價(jià)體系。

（二）科研工作者勞動(dòng)價(jià)值未被認(rèn)可

和高?；蚩蒲袡C(jī)構(gòu)相比，科研人員是被動(dòng)的一方，對(duì)于高校的薪酬管理辦法，他們能選擇的只有“接受”或“離開”。人作為科研活動(dòng)中最活躍、最重要的因素，在很多高校有關(guān)科研經(jīng)費(fèi)的管理辦法中卻沒有明確對(duì)科研人員的報(bào)酬支付，這反映了科研人員的勞動(dòng)價(jià)值未被認(rèn)可[5]。這種現(xiàn)象長期存在，不僅嚴(yán)重挫傷科研人員的工作積極性，更有甚者，有些高校和科研人員通過虛假申報(bào)科研項(xiàng)目、做假賬等方法來暗補(bǔ)科研津貼。在高校勞務(wù)費(fèi)政策中勞務(wù)費(fèi)所占比例最高的橫向科研項(xiàng)目，一般來說最多也僅有40%，縱向科研項(xiàng)目則少之又少[6]。由于補(bǔ)貼政策不對(duì)等，申報(bào)項(xiàng)目多集中在利益高、見效快的項(xiàng)目；對(duì)于那些效果和影響需要長時(shí)間才能體現(xiàn)或者根本不能見效但對(duì)科研進(jìn)程來說卻又不得不做的項(xiàng)目，則少人問津。這對(duì)于科研工作者和科研活動(dòng)而言，是一個(gè)“雙輸”的局面。

（三）科研資金和資產(chǎn)流失嚴(yán)重

高校有政策規(guī)定提取一定比例的科研經(jīng)費(fèi)作為管理費(fèi)用，有的科研人員為了逃避上繳管理費(fèi)將手頭的科研項(xiàng)目掛靠校外，從而避開學(xué)校的監(jiān)管。或以開假發(fā)票、虛報(bào)收支等手段套取現(xiàn)金，由于高校內(nèi)部財(cái)務(wù)人員只憑借材料和手續(xù)是否齊全、準(zhǔn)確來核對(duì)賬目，對(duì)科研過程的具體收支并不了解，使得科研資金在科研工作者手中自行支配，缺乏監(jiān)管。另一方面，科研主管部門只注重爭取項(xiàng)目和收取管理費(fèi)，對(duì)于最為關(guān)鍵的科研經(jīng)費(fèi)使用情況管理卻疏忽大意。有的科研人員校外承接項(xiàng)目，資金不進(jìn)入學(xué)校，但卻利用學(xué)校的各種有形資產(chǎn)，如實(shí)驗(yàn)室、實(shí)驗(yàn)設(shè)備、實(shí)驗(yàn)人員等進(jìn)行工作，使得學(xué)校的有形資產(chǎn)無形中發(fā)生折舊。在學(xué)校得不到實(shí)際效益與設(shè)備補(bǔ)償?shù)那闆r下?lián)p失了相當(dāng)數(shù)額的資產(chǎn)。

三、高校科研經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管對(duì)策

（一）建立科研經(jīng)費(fèi)使用績效評(píng)價(jià)制度

當(dāng)前中國對(duì)于科研活動(dòng)的評(píng)價(jià)，主要是以產(chǎn)出和成果作為評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，而忽略了投入與產(chǎn)出的關(guān)系以及項(xiàng)目的科研過程，這對(duì)于建立長期穩(wěn)定的科研環(huán)境而言是不利的。中國可借鑒西方國家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)科研活動(dòng)實(shí)行績效評(píng)價(jià)制度。所謂績效評(píng)價(jià)制度就是運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范的方法和程序，對(duì)照統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，按照績效的內(nèi)在原則，對(duì)財(cái)政支出配置和使用過程及結(jié)果的合理性進(jìn)行衡量比較和綜合判斷。

財(cái)政支出領(lǐng)域中的績效是從投入與產(chǎn)出關(guān)系的角度描述資源所處的特定狀態(tài)，包含了效率、產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量及數(shù)量、機(jī)構(gòu)所做的貢獻(xiàn)，包含了節(jié)約、效益和效率，其內(nèi)涵比效益、效果和效率更加廣泛。西方國家財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)實(shí)踐興起于20世紀(jì)70年代，已形成了以公眾需求為導(dǎo)向，以投入產(chǎn)出模式為基礎(chǔ)，以經(jīng)濟(jì)性、效益性、效率性（俗稱“3E”原則）以及公正性為核心基準(zhǔn)，適合部門工作特點(diǎn)的績效評(píng)估的內(nèi)容、程序和標(biāo)準(zhǔn)體系，它對(duì)西方公共管理實(shí)踐特別是對(duì)預(yù)算管理改革產(chǎn)生了重大積極影響[7]。

高?？蒲薪?jīng)費(fèi)使用績效評(píng)價(jià)是提高科研質(zhì)量的指揮棒，其特點(diǎn)是“一個(gè)部門或行業(yè)一套指標(biāo)體系”。為此，必須嚴(yán)格結(jié)合中國實(shí)際，制定出一套符合本國、本機(jī)構(gòu)的科研經(jīng)費(fèi)使用績效評(píng)價(jià)制度。

（二）科學(xué)設(shè)定薪資標(biāo)準(zhǔn)，提高科研工作者的福利待遇

目前中國國家級(jí)科研資助經(jīng)費(fèi)管理辦法中的支出范圍雖然包括勞務(wù)費(fèi)，但對(duì)象僅限于直接參與科研項(xiàng)目的碩士生和博士生，受益范圍窄，且補(bǔ)助力度小，和他們?cè)诳蒲谢顒?dòng)中的付出不成正比。截至目前，科研經(jīng)費(fèi)管理辦法中都沒有在職科研人員和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的薪酬獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定。鑒于此，應(yīng)運(yùn)用人力資源管理理論中的工資報(bào)酬折現(xiàn)法，合理測算出每一位科研工作者的勞動(dòng)價(jià)值，并基于此予以獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼，以激勵(lì)他們能以更好、更積極的姿態(tài)投入到科研工作中。這不僅是尊重勞動(dòng)的表現(xiàn)，更充分表明了國家、高校對(duì)知識(shí)創(chuàng)新活動(dòng)的重視。科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，這不僅僅是一句口號(hào)，在重視科技發(fā)展的同時(shí)，更應(yīng)對(duì)奮戰(zhàn)在科研一線的工作人員給予人文主義關(guān)懷和物資上的獎(jiǎng)勵(lì)。這對(duì)科研活動(dòng)的長期健康發(fā)展和激發(fā)科研人員的工作潛能都有極大的促進(jìn)作用。

（三）降低科研成本，提高資金的使用效率

國家每年不斷加大對(duì)科技的投入，但許多科研項(xiàng)目還是因經(jīng)費(fèi)不足，資金緊張而擱淺。要解決這一日趨嚴(yán)峻的矛盾，應(yīng)引進(jìn)成本管理機(jī)制，降低科研成本，提高資金的使用效率。由于普通高校扮演著教育機(jī)構(gòu)和科研機(jī)構(gòu)的雙重身份，在科研過程中容易產(chǎn)生產(chǎn)權(quán)不明、責(zé)任落實(shí)不到位的情況，因此對(duì)科研項(xiàng)目的成本核算一直以來得不到很好的解決。所以，普通高校應(yīng)充分考慮自身特點(diǎn)，核算要做到簡單明了、便于執(zhí)行。首先必須明確相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人職權(quán)范圍，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)自覺接受有關(guān)部門的監(jiān)督檢查，按有關(guān)規(guī)定及時(shí)辦理科研項(xiàng)目結(jié)題及結(jié)賬手續(xù)，并對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用的真實(shí)性、有效性承擔(dān)經(jīng)濟(jì)與法律責(zé)任。同時(shí)將其在項(xiàng)目進(jìn)行過程中的表現(xiàn)與其薪酬掛鉤，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制。同時(shí)，可借鑒國外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，將科研活動(dòng)過程中所消耗的人力物力等劃歸進(jìn)科研成本，和當(dāng)期發(fā)生的公費(fèi)支出區(qū)別對(duì)待，以簡化成本核算，科學(xué)合理地反映科研經(jīng)費(fèi)使用狀況。

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[責(zé)任編輯 安世友]