論NGO在環(huán)境行政公益訴訟中的法律地位

董一

摘 要：環(huán)境社會(huì)公共利益不同與國(guó)家、政府利益，是屬于不特定多數(shù)的社會(huì)公眾的，環(huán)境資源是公共財(cái)產(chǎn)，NGO可以從一定程度上傳達(dá)社會(huì)公眾意愿來(lái)執(zhí)行對(duì)政府的監(jiān)督，捍衛(wèi)社會(huì)公共利益，并且NGO比起個(gè)人更具有公益訴訟的優(yōu)勢(shì)。賦予NGO在環(huán)境行政公益訴訟中的原告地位對(duì)于環(huán)境問(wèn)題的解決、推動(dòng)政府轉(zhuǎn)變職能、做好環(huán)境社會(huì)公益保護(hù)有著重大意義。

關(guān)鍵詞：NGO；環(huán)境行政公益；訴訟

1.NGO 獲得環(huán)境行政公益訴訟原告資格之理論基礎(chǔ)

1.1 環(huán)境社會(huì)公共利益之獨(dú)立存在

何謂社會(huì)公眾利益，社會(huì)作為一個(gè)整體的系統(tǒng)，不能簡(jiǎn)單的被看作是組成社會(huì)的所有個(gè)人的總和，而公益的概念解釋中比較精辟和認(rèn)可度高的是由F.J.Neumann在于1886年，在《在公私法中關(guān)于稅捐制度、公益征收之公益的區(qū)別》一文中提高的，公益是一個(gè)不確定多人數(shù)的利益，只要有那些“不確定”人數(shù)的利益人存在就是公益。所以社會(huì)公共利益也是以不特定人數(shù)的社會(huì)公眾作為主體的，與特定個(gè)人或者集體的利益不同，也不能用政府的利益做替代。

1.2政府權(quán)力可能對(duì)環(huán)境社會(huì)公共利益之侵害

政府的其中一項(xiàng)主要職能就是做好對(duì)環(huán)境和資源資源的保護(hù)，所以多數(shù)情況下環(huán)境社會(huì)公益和政府的利益是統(tǒng)一的，政府可以通過(guò)行使行政權(quán)力來(lái)保護(hù)國(guó)家的環(huán)境利益，但是這只是一個(gè)理想狀態(tài)，在實(shí)際中，很多時(shí)候政府的權(quán)力都會(huì)對(duì)環(huán)境社會(huì)公共利益產(chǎn)生侵害。比如1997年山東應(yīng)東平縣斑鳩店鎮(zhèn)政府填河造田，就極大地?fù)p害了社會(huì)利益。

1.3 社會(huì)對(duì)政府權(quán)力監(jiān)督渠道之選擇

環(huán)境行政公益訴訟可以看作是是一種突破，突破了近代傳統(tǒng)政治法律理論框架，不僅真正做到了用社會(huì)力量來(lái)對(duì)政府的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，而且做到了維護(hù)社會(huì)公共利益。如果現(xiàn)在我們能更進(jìn)一步，向這些旨在保護(hù)公共利益的非政府組織敞開司法的大門，同時(shí)把刑事訴訟的管轄范圍擴(kuò)大至行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力或者那些損害環(huán)境社會(huì)公益的行為，那么就可以更好地動(dòng)員社會(huì)力量運(yùn)用司法武器實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境社會(huì)公眾利益的維護(hù)。

1.4 NGO進(jìn)行環(huán)境行政公訴訟所具有的優(yōu)勢(shì)

世界各國(guó)對(duì)于非政府組織都有著各自不同的稱呼，在我國(guó)官方文件內(nèi)一般為“社會(huì)團(tuán)體”。根據(jù)國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐結(jié)果表明，有個(gè)人對(duì)環(huán)境行政公益提出訴訟可謂是困難重重，原因主要有以下幾點(diǎn)，首先是個(gè)人的時(shí)間和精力以及訴訟的費(fèi)用是有限的；其次是由于這些巨獻(xiàn)會(huì)造成個(gè)人對(duì)環(huán)境政策、法律法規(guī)、訴訟相關(guān)的一些知識(shí)和信息掌握都是非常有限的；然后是自然環(huán)境是公共財(cái)產(chǎn)，而且很多國(guó)人是缺乏公共精神的，利己而冷漠事他們也不愿意以個(gè)人的名義去進(jìn)行訴訟；最后是中國(guó)的老百姓對(duì)于訴訟還沒(méi)有形成足夠的認(rèn)可，也缺乏訴訟的相關(guān)傳統(tǒng)、理念等。

從上面的內(nèi)容可以看出，由NGO進(jìn)行環(huán)境行政公益訴訟是較為可行的方案，其一它作為一種社會(huì)組織力量，比起個(gè)人更具有優(yōu)勢(shì)，也更具有責(zé)任感和使命感，組織方式靈活，比較容易得到社會(huì)公眾的認(rèn)可以及支持；其二是環(huán)保NGO相對(duì)獨(dú)立，不會(huì)受制于某一個(gè)利益團(tuán)體，所以可以在訴訟中更好地排除干擾，堅(jiān)持自身的價(jià)值取向來(lái)維護(hù)社會(huì)環(huán)境公益；其三是NGO更加專業(yè)，擁有大規(guī)模的專家來(lái)研究環(huán)境問(wèn)題，自然也就能更多地掌握訴訟所需要的信息和證據(jù)，這種專業(yè)性和權(quán)威性會(huì)博得社會(huì)和民眾的極大信任；其四是由 NGO 提起環(huán)境行政公益訴訟與該訴訟特征更加符合。

2.NGO 訴權(quán)授予之保障及規(guī)范

2.1 NGO 訴權(quán)之法律確立

突破傳統(tǒng)行政訴訟法中的“直接利害關(guān)系”原則，是確立NGO訴權(quán)的第一步，雖然現(xiàn)在行政訴訟在不斷地變得客觀化，一些國(guó)家也規(guī)定只要形成處分客觀的違法即可撤銷，無(wú)需審查原告權(quán)利是否受過(guò)侵害。但是這種國(guó)家只是少數(shù)，所以在大多數(shù)國(guó)家內(nèi)公民或者NGO想要成為原告還是通過(guò)突破“直接利害原則”來(lái)實(shí)現(xiàn)。

我國(guó)也應(yīng)該改變行政訴訟制度主觀化的情況來(lái)保護(hù)環(huán)境社會(huì)公共利益，真正從程序上確立NGO訴權(quán)，本文建議可以采用放寬原告資格限制，擴(kuò)大“實(shí)際影響”司法解釋的方法。NGO只要能證明在其提出的環(huán)境行政公訴中，自己所保護(hù)的環(huán)境要素的利益確實(shí)受到了行政行為侵害，并且范圍在組織活動(dòng)地區(qū)內(nèi)即可，并且今后可以不斷的放寬限制，真正將環(huán)境公益訴訟的訴權(quán)交到環(huán)保NGO的手中。

2.2 政府行政職責(zé)之規(guī)范化

環(huán)境法技師政府進(jìn)行環(huán)境管理的基本法律準(zhǔn)則，也是NGO對(duì)于政府進(jìn)行監(jiān)督的依據(jù)，我國(guó)環(huán)境法存在著過(guò)于簡(jiǎn)略和抽象的缺點(diǎn)，比如《環(huán)境保護(hù)法》中僅僅規(guī)定了執(zhí)行環(huán)境監(jiān)管的政府以及部門，在宏觀上提了其職責(zé)，但是劃分不夠具體，也沒(méi)有對(duì)于權(quán)責(zé)的詳細(xì)說(shuō)明，對(duì)于那些不履行職責(zé)的政府應(yīng)該如何追責(zé)更未提及。這種情況會(huì)使NGO無(wú)法明確檢驗(yàn)政府行為的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)失去了政府是否是指的法律依據(jù)，在訴訟中很難拿到訴訟資格，就算進(jìn)入訴訟程序也逃不過(guò)敗訴的結(jié)果。

2.3 NGO 參與訴訟之資金保障

想要解決訴訟成本高這一阻礙著環(huán)境行政公益訴訟的難題，就要保障NGO在訴訟過(guò)程中經(jīng)濟(jì)不受損，同時(shí)NGO在發(fā)展過(guò)程中也應(yīng)該廣開籌資渠道提升自身實(shí)力。引進(jìn)德國(guó)的法律保障險(xiǎn)，增加環(huán)保NGO的籌資能力和渠道以及設(shè)立環(huán)境公益訴訟基金都是其解決辦法。

2.4 NGO 設(shè)立之鼓勵(lì)政策及 NGO 訴訟資格之認(rèn)許

很多環(huán)保NGO沒(méi)有登記，所以也沒(méi)有法人資格，只能作為“地下組織”而存在，這種情況對(duì)于NGO提起環(huán)境行政公益訴訟是很不利的。想要改變這一情況就要從以下幾個(gè)方面入手：對(duì)社團(tuán)登記程序進(jìn)行簡(jiǎn)化并降低注冊(cè)資金的起始線；鼓勵(lì)公民自愿組織環(huán)保NGO，各NGO建立良好的合作關(guān)系共同實(shí)現(xiàn)環(huán)境社會(huì)公益保護(hù)；真正把NGO的合法行動(dòng)監(jiān)督權(quán)放進(jìn)公眾、檢察院和登記管理機(jī)關(guān)的手中。

3.NGO 訴權(quán)行使之保障及規(guī)范

3.1前置程序

通過(guò)規(guī)定訴訟前置程序的方法來(lái)加強(qiáng)NGO對(duì)于政府的提醒作用，保證政府可以糾正違法行為，減少訴訟中敵對(duì)的情緒，一方面對(duì)于NGO自身發(fā)展有好處，另一方面更好的督促政府保護(hù)環(huán)境。

3.2 受案范圍

（1）行政機(jī)關(guān)不作為或是違法作為，如違法頒發(fā)采伐許可證等；（2）對(duì)環(huán)境公益產(chǎn)生了重大危險(xiǎn)或者造成了了實(shí)際損害的行政行為；（3）具體及抽象行為；（4）行政機(jī)關(guān)的自由和非自由裁量行為。

3.3 NGO 處分權(quán)

NGO訴訟不同于私益訴訟，其訴權(quán)不應(yīng)該被自由處分，除非被告主動(dòng)采取措施補(bǔ)救了自己對(duì)于環(huán)境公益的侵害行為，并且結(jié)果合格，否則原告不能撤訴；如果在一審中原告敗訴并放棄訴訟權(quán)，其他NGO可以再次申請(qǐng)。

3.4 訴訟請(qǐng)求

在政府違法行為確實(shí)給社會(huì)環(huán)境利益帶來(lái)了損害的前提下，NGO是可以提出國(guó)家賠償?shù)?，這樣才可以更有力的進(jìn)行懲罰，并且防止其再次違法，但是賠償所得的錢不能由NGO所有，可以用于社會(huì)環(huán)境的建設(shè)。

3.5 第三人設(shè)置

NGO在訴訟中可以通過(guò)追加第三人的辦法來(lái)提升判決的效率，有效的節(jié)約了時(shí)間，法院在判決時(shí)可以直接要求責(zé)任人停止對(duì)環(huán)境的污染或是履行職責(zé)。

3.6 舉證責(zé)任

NGO提出的環(huán)境行政公益訴訟能否順利進(jìn)行下去，最終是否能勝訴，一個(gè)重要保證就是舉證責(zé)任的合理分擔(dān)。

3.7 訴訟費(fèi)征收及訴訟費(fèi)用承擔(dān)原則

訴訟費(fèi)征收分為有償主義和無(wú)償主義兩種，前者又分為輕度有償和高度有償，美國(guó)就是輕度有償主義代表國(guó)家，象征性的繳納少數(shù)訴訟費(fèi)即可。無(wú)償主義一般認(rèn)為既然法律不允許私人自力救濟(jì)，那么公力救濟(jì)就是國(guó)家應(yīng)該承擔(dān)的，費(fèi)用也是由國(guó)家來(lái)出。

4.結(jié)束語(yǔ)

雖然人民委托政府管理環(huán)境資源，但是很多時(shí)候行政權(quán)力甚至?xí)趾Νh(huán)境社會(huì)公共利益，賦予NGO在環(huán)境行政公益訴訟中原告地位，可以讓其更好的行使權(quán)力，保護(hù)環(huán)境。（作者單位：山西財(cái)經(jīng)大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

[1] 關(guān)麗.環(huán)境民事公益訴訟研究[D].中國(guó)政法大學(xué)，2011.

[2] 李國(guó)奇.環(huán)保NGO參與環(huán)境行政公益訴訟法律問(wèn)題研究[D].石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院，2011.