基于契約委托合作的社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)營模式研究

陳伴

摘 要：老齡人口的迅速增加及養(yǎng)老服務(wù)的缺位，推動(dòng)了政府購買公共服務(wù)的發(fā)展。文章以臺(tái)灣新北市頤安老人日間照顧中心與政府合作個(gè)案分析，用委托代理理論，構(gòu)建政府與非營利組織合作歷程。分析臺(tái)灣政府契約合作設(shè)定的決策，以期對大陸公社民營發(fā)展有一定的借鑒作用。

關(guān)鍵詞：老齡化；契約合作；政府購買

一、問題的提出及研究背景

根據(jù)聯(lián)合國人口數(shù)據(jù)預(yù)測，2011年以后的30年里，中國人口老齡化將呈現(xiàn)加速發(fā)展態(tài)勢，60歲及以上人口占比將增長16.55%，2040年60歲及以上人口占比將達(dá)28%左右。在這30年里，中國開始全面步入老齡化社會(huì)。到2050年，60歲及以上老人占比將超過30%，社會(huì)進(jìn)入深度老齡化階段。與大陸情況相似，臺(tái)灣也面臨著嚴(yán)重的老齡化。老年人口持續(xù)增加，截止2011年12月底，老年人口有252萬余人，占總?cè)丝诘?0.89%，除了繼續(xù)朝向高齡化社會(huì)的方向前進(jìn)外，推估到2056年時(shí)就可能會(huì)增加至37.5%，使得臺(tái)灣迅速成為全球年齡最老的地區(qū)之一。

面對快速的老齡化，臺(tái)灣自引進(jìn)西方福利國家的混合經(jīng)濟(jì)模式和福利多元主義，政府政策以公社民營、契約外包、方案委托為發(fā)展取向，供給模式打破以往將政府視為唯一的供給角色，代之以多元部門為供給市場，包括志愿部門、商業(yè)部門、以及社區(qū)（家庭）等多部門的共同力量來輸送服務(wù)，以運(yùn)用民間志愿為發(fā)展主軸，建構(gòu)照顧資源的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。建立了多元養(yǎng)老模式，緩解了老齡化帶來的壓力。其中以社會(huì)福利機(jī)構(gòu)之公社民營較為普遍，其中又以老人安養(yǎng)機(jī)構(gòu)之契約委外個(gè)案較多。

本文為個(gè)案研究，將從委托代理理論觀點(diǎn)，探討財(cái)團(tuán)法人頤安老人日間照顧中心與政府合作的服務(wù)方案決策過程，透過相關(guān)文獻(xiàn)資料的整理以及與決策及執(zhí)行的管理者之深度訪問，探究組織與政府再服務(wù)契約委托的合作經(jīng)營模式。期待找出組織與政府契約委托合作的路徑與方法，借鑒臺(tái)灣發(fā)展模式，作為大陸非營利組織在發(fā)展契約委托決策考慮的參考，并提出組織與政府合作之意見。

二、理論觀點(diǎn)

（一）委托代理理論

1.委托代理理論概述

委托代理理論是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)契約理論的主要內(nèi)容之一，主要研究的委托代理關(guān)系是指一個(gè)或多個(gè)行為主體根據(jù)一種明示或隱含的契約，指定、雇傭另一些行為主體為其服務(wù)，同時(shí)授予后者一定的決策權(quán)利，并根據(jù)后者提供的服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量對其支付相應(yīng)的報(bào)酬。授權(quán)者就是委托人，被授權(quán)者就是代理人。

2.委托人代理人關(guān)心的核心——契約

（1）委托人代理人理論的命題。委托人代理人理論的命題即是前者想要獲取最大的利益，而后者則想得到高報(bào)酬及長期的成長的誘因，故其核心邏輯在于如何設(shè)計(jì)具誘因的機(jī)制，使得在監(jiān)督成本較低的前提下，讓代理人的利益能夠與委托人結(jié)合。委托代理理論的目標(biāo)就在于設(shè)計(jì)契約，使代理關(guān)系的委托人所負(fù)擔(dān)的成本最小化，故而政府管制的核心在于委托人基于契約規(guī)范下監(jiān)督代理人的努力。

（2）解決契約問題的制度設(shè)計(jì)。委托人與代理人先天上具有的資訊不對稱現(xiàn)象，委托人必須設(shè)計(jì)一種能降低代理成本的機(jī)制，或者提供一種適當(dāng)?shù)恼T因。臺(tái)灣當(dāng)局設(shè)定契約主要采用構(gòu)建符合服務(wù)外包交易特性的混合契約。

三、案例基本情況

（一）背景資料

日間照顧，是一個(gè)社區(qū)型的團(tuán)體方案，借由個(gè)別的照護(hù)計(jì)劃，用來滿足功能損傷者的需要。此一綜合性的方案是在一個(gè)保護(hù)的環(huán)境里，提供多元的健康，社會(huì)服務(wù)和相關(guān)之支持性服務(wù)。提供服務(wù)的時(shí)間是一天中的任何時(shí)段，但少于24小時(shí)。使用日間照顧服務(wù)方案的個(gè)人，依照顧計(jì)劃在特定時(shí)間內(nèi)前往接受服務(wù)。日間照顧服務(wù)方案旨在協(xié)助功能損傷者留在社區(qū)內(nèi)生活，并促使家庭對其之持續(xù)照顧。

（二）委托人、代理者與消費(fèi)者概況

本案例中的購買方也就是委托人是臺(tái)灣新北市當(dāng)局。新北市是臺(tái)灣本島最北端的都 市，與臺(tái)北市、基隆市構(gòu)成臺(tái)北都會(huì)區(qū)，是重要的政治中心、文教中心和商貿(mào)中心。全市土地面積2，052平方公里，約占臺(tái)灣本島總面積的十六分之一，是全臺(tái)人口最多的準(zhǔn)級市，超過80%的新北市居民居住在10個(gè)原臺(tái)北縣縣轄市當(dāng)中，其面積大約占新北市的六分之一。

頤安老人日間照顧中心是本案例中的承接方也就是代理者，為非營利組織機(jī)構(gòu)。

本案例中的消費(fèi)者是經(jīng)過由醫(yī)生開立確診失智證明的65歲以上患失智癥輕至中度的老年人。

（三）頤安老人日間照顧具備的功能有：

促進(jìn)高齡者生理健康與獨(dú)立生活的能力；高齡者經(jīng)由課程和活動(dòng)的參與，在互動(dòng)中激發(fā)心智能力，學(xué)習(xí)新知并緩解煩悶；擴(kuò)大高齡者非正式的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，保持社會(huì)角色與功能的延續(xù)；培養(yǎng)高齡者不同的興趣與嗜好的功能，提升心靈的滿足感；引導(dǎo)高齡者再次貢獻(xiàn)社區(qū)及再造人生價(jià)值之功能。

（四）資金投入

新北市當(dāng)局提供200萬臺(tái)幣開辦費(fèi)，裝修工程及設(shè)施設(shè)備采購。視單位設(shè)計(jì)風(fēng)格投入費(fèi)用的高低。頤安日照中心中心后來投入50萬左右臺(tái)幣自籌款。

四、新北市當(dāng)局向頤安日照中心購買養(yǎng)老服務(wù)的具體過程

（一）具體的運(yùn)行機(jī)制

臺(tái)灣當(dāng)局向非營利組織購買公共服務(wù)流程有四個(gè)環(huán)節(jié)即：規(guī)劃——選擇——交流——評估——購買——監(jiān)督。臺(tái)灣當(dāng)局在購買服務(wù)前首先會(huì)作出一個(gè)十分詳盡且長遠(yuǎn)的規(guī)劃。主要內(nèi)容包括提供服務(wù)的目標(biāo)、公共價(jià)值、潛在的提供者以及招標(biāo)評估方式等（這為其購買行為指明了方向成為后面一系列工作的行為準(zhǔn)則）。規(guī)劃做好后政府就會(huì)依據(jù)既定規(guī)則選擇自己的合作伙伴，其通常會(huì)考察相關(guān)的非營利組織使命與自己所購買的公共服務(wù)使命是否一致以及非營利組織的公信力和服務(wù)提供能力。在選定一部分非營利組織后，政府會(huì)與社會(huì)各個(gè)方面進(jìn)行廣泛的交流。包括與被提供者，其他非營利組織等。當(dāng)評估結(jié)束后，政府會(huì)按照既定計(jì)劃向非營利組織購買服務(wù)，并且對非營利組織進(jìn)行一系列嚴(yán)格的監(jiān)管。

（二）新北市當(dāng)局向頤安日照中心購買養(yǎng)老服務(wù)的契約設(shè)定

1.報(bào)酬激勵(lì)性契約：

（1）立法防止機(jī)會(huì)主義者

臺(tái)灣對于契約管理的相關(guān)法規(guī)，主要散見于政府采購法、民法及行政程序法等三大法律條文內(nèi)。在與頤安簽訂之前，新北市當(dāng)局依據(jù)采購法，設(shè)定非營利事業(yè)組織參與社會(huì)福利事業(yè)之經(jīng)營，規(guī)定招標(biāo)、評審、甄選代理人及簽訂契約之程序。契約簽訂后，即以老人福利相關(guān)法規(guī)，行政程序法等經(jīng)營管理公私之間的關(guān)系。行政程序法在于提高頤安日照中心與新北市當(dāng)局互動(dòng)中的地位，使雙方能居于平等立場，彼此開誠布公，建立雙方信任及合作之基礎(chǔ)，并賦予公務(wù)部門對民間契約合作對象知道協(xié)助之責(zé)任，使日后契約履行時(shí)雙方可以逐步發(fā)展真正的合作伙伴公私協(xié)力關(guān)系，達(dá)成雙贏之目標(biāo)。

（2）設(shè)定獎(jiǎng)懲方法和規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)化與認(rèn)證

本案例中，新北市當(dāng)局向頤安日照中心購買養(yǎng)老服務(wù)過程中，采取招投標(biāo) 序。政府設(shè)定評鑒指標(biāo)，評鑒分三等，分為：甲等/80分，乙等/70-79分；1年期滿前辦理續(xù)評，續(xù)評績效為甲等者，再續(xù)約1年，續(xù)評績效乙等，則重新辦理公告評審，丙等/69分以下者，不予續(xù)約.

（3）適度的監(jiān)督控制

依據(jù)契約每年有業(yè)務(wù)督查，每三年一次接受內(nèi)政部評鑒。另外的管理方面有每年一定要做的公共安全方面的檢查及財(cái)產(chǎn)盤點(diǎn)，此外對民眾檢舉時(shí)間或抱怨意見等也會(huì)依據(jù)狀況不定期進(jìn)行調(diào)查了解，以監(jiān)督掌握機(jī)構(gòu)運(yùn)營狀況及服務(wù)品質(zhì)。至于定期民意調(diào)查由頤安日照中心自己做，記錄備查，在接受評鑒時(shí)會(huì)列入檢查。新北市的年度督查，內(nèi)政部門的定期評鑒報(bào)告、民調(diào)數(shù)據(jù)、顧客抱怨及處理狀況、營運(yùn)計(jì)劃能否落實(shí)在經(jīng)營報(bào)告的成果中等都是衡量指標(biāo)，另外就是看回饋機(jī)制，回饋不一定指的是現(xiàn)金。

2.關(guān)系激勵(lì)性契約

（1）客觀第三團(tuán)體所提出產(chǎn)品品質(zhì)資訊。非營利組織對于服務(wù)品質(zhì)定期抽查或辦理評比活動(dòng)，并公開發(fā)布資訊，提供所有消費(fèi)者參考資訊。

（2）消費(fèi)者自行刷選。經(jīng)由客觀專家或非營利組織以往的信譽(yù)或借由其他可獲取的可靠資訊來判斷服務(wù)質(zhì)量。

（3）承諾關(guān)系建立。若代理機(jī)構(gòu)的進(jìn)住率能達(dá)成一定水準(zhǔn)（至少50%），可向內(nèi)政部門申請補(bǔ)助。在本案例中，新北市當(dāng)局為頤安日間照顧中心無償提供場地。同時(shí)對于機(jī)構(gòu)的專業(yè)人員給予薪資補(bǔ)助：①社工員薪資之70% ②管理者5000、7000、10000（依學(xué)歷高低），每月給予補(bǔ)勵(lì)。

對設(shè)施設(shè)備、修繕補(bǔ)助。失智型照顧最高250萬、混合型照顧最高200萬。新設(shè)立日間照顧中心由公彩補(bǔ)助交通車一部及司機(jī)。

（4）加強(qiáng)誘因結(jié)構(gòu)。參加評鑒若能獲得優(yōu)等，可以優(yōu)先續(xù)約。評鑒成績對于業(yè)者能續(xù)約或優(yōu)先續(xù)約是最有影響力的，這點(diǎn)誘因是很有效的，業(yè)者對于接受評鑒都很認(rèn)真準(zhǔn)備。在本案例中，新北市政府向頤安日照中心購買養(yǎng)老服務(wù)過程中，采取招投標(biāo)程序。政府設(shè)定評鑒指標(biāo)，評鑒分三等，分為：甲等/80分可續(xù)約3年，乙等/70-79分，可續(xù)約1年；1年期滿前辦理續(xù)評，續(xù)評績效為甲等者，再續(xù)約1年，續(xù)評績效乙等，則重新辦理公告評審，丙等/69分以下者，不予續(xù)約。同時(shí)，評鑒成績是建立中心口碑聲譽(yù)的最佳方式，間接能提高進(jìn)住率，這也是代理人最希望達(dá)成的結(jié)果。

五、啟示及建議

本研究以臺(tái)灣社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公社民營之契約管理模式及行為對象，期能以委托代理理論為引導(dǎo)，了解在民營化的浪潮中，臺(tái)灣公社民營政策的方向及執(zhí)行，落實(shí)在契約履行后的成果如何。根據(jù)前述之研究發(fā)現(xiàn)，對大陸的公社民營發(fā)展提出以下幾點(diǎn)政策建議：

（一）加強(qiáng)政府購買公共服務(wù)的制度建設(shè)

對政府購買公共服務(wù)的財(cái)政和稅收的規(guī)定和法律進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和改革，明確和制定提供養(yǎng)老服務(wù)這一過程中所適用的地方財(cái)政法規(guī)和條例。在地方財(cái)政撥款方面，需要把政府購買養(yǎng)老服務(wù)的這一內(nèi)容納入到市區(qū)財(cái)政預(yù)算當(dāng)中去，并且根據(jù)具體的購買情況制定出相應(yīng)地財(cái)政支出和管理制度。

（二）建立健全監(jiān)督管理機(jī)制

建立起初步的對養(yǎng)老服務(wù)的項(xiàng)目實(shí)施動(dòng)態(tài)管理與動(dòng)態(tài)監(jiān)督的方式。動(dòng)態(tài)管理能在政府購買服務(wù)項(xiàng)目的運(yùn)作過程中如果出現(xiàn)問題可以及時(shí)的進(jìn)行研究和反饋，又能對項(xiàng)目運(yùn)作的過程中出現(xiàn)的政府部門或者非營利組織的失職行為追究問責(zé)。另一方面，政府需要建立和健全科學(xué)的項(xiàng)目評估標(biāo)準(zhǔn)和評估方法。在評估服務(wù)購買的過程中，不僅要重視政府主管部門的評估，服務(wù)對象的評估。

（三）鼓勵(lì)民間資本參與居家養(yǎng)老服務(wù)

建立多種誘因機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)組織參與養(yǎng)老事業(yè)。僅僅依靠政府的力量還不能完全解老人的養(yǎng)老問題，必須和市場相結(jié)合，借助市場的力量達(dá)到社會(huì)資源的最優(yōu)化配置，讓普通老人也能享受到居家養(yǎng)老服務(wù)。

（四）促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化

養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化可以滿足老年群體多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求，有助于挖掘養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)蘊(yùn)藏的拉動(dòng)內(nèi)需。創(chuàng)造就業(yè)崗位的潛力。養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化具有兩個(gè)方而的涵義：一是養(yǎng)老服務(wù)對象的社會(huì)化，做好無勞動(dòng)能力、無生活來源、無法定贍養(yǎng)人的老人的生活保障。在此基礎(chǔ)上，而向全社會(huì)有養(yǎng)老服務(wù)需求的老年人提供服務(wù)。二是養(yǎng)老服務(wù)提供者的社會(huì)化，鼓勵(lì)社會(huì)力量通過各種方式參與養(yǎng)老服務(wù)，實(shí)行養(yǎng)老服務(wù)供給的多元化。（作者單位：西安建筑科技大學(xué)管理學(xué)院）

基金項(xiàng)目：西安建筑科技大學(xué)重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目——老年工程與老年保障，編號：XK201227

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