政府強(qiáng)權(quán)干預(yù)與遺產(chǎn)旅游地“公地悲劇”現(xiàn)象的治理
——以世界遺產(chǎn)地九寨溝治理經(jīng)驗(yàn)為例

胡北明a,雷 蓉

(貴州財(cái)經(jīng)大學(xué) a.貴州旅游經(jīng)濟(jì)與管理研究院，b.工商管理學(xué)院 ，貴陽(yáng) 550000)

遺產(chǎn)地旅游開(kāi)發(fā)過(guò)程中“公地悲劇”現(xiàn)象是遺產(chǎn)資源作為公共物品的性質(zhì)所決定的。遺產(chǎn)資源作為公共物品的非排他性和稀缺性特征必將帶來(lái)消費(fèi)的競(jìng)爭(zhēng)性，同時(shí)資源使用者利用公共消費(fèi)品時(shí)既“搭便車(chē)”又“逐利”的本性以及盡可能規(guī)避責(zé)任等問(wèn)題，造成了遺產(chǎn)資源的過(guò)度利用和公共品牌的喪失等“公地悲劇”問(wèn)題[1]。

長(zhǎng)期以來(lái)，如何實(shí)現(xiàn)對(duì)公共資源的有效治理和利用，避免公共資源利用悲劇的發(fā)生，對(duì)世界各國(guó)而言都是個(gè)共同難題。大多數(shù)專(zhuān)家學(xué)者認(rèn)為，只有通過(guò)制度安排才能解決“公地悲劇”問(wèn)題的發(fā)生。但選擇什么制度,不同的專(zhuān)家學(xué)者給出了不同的方案。奧普爾斯認(rèn)為政府的強(qiáng)權(quán)干預(yù)與管理是唯一方案[2]215-300；羅伯特·J·史密斯認(rèn)為，明確公共資源的產(chǎn)權(quán)主體、產(chǎn)權(quán)私有化是解決問(wèn)題的根本之道[3]；奧斯特羅姆則提出了社區(qū)自我組織和社區(qū)自治模式是更為有效的制度安排[4]20。這三種制度設(shè)計(jì)與安排，在我國(guó)現(xiàn)實(shí)的遺產(chǎn)旅游管理體制中同時(shí)普遍存在。筆者根據(jù)我國(guó)遺產(chǎn)地現(xiàn)實(shí)的管理模式把他們劃分為：社區(qū)自治型、政府強(qiáng)權(quán)干預(yù)型以及經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓型。顯然，社區(qū)自治型的管理模式是以?shī)W斯特羅姆的“集體行動(dòng)邏輯”作為理論支撐；政府強(qiáng)權(quán)干預(yù)型是基于“哈丁公地悲劇”模型所做的制度安排；經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓型基于“囚徒困境”模型和羅伯特的私有化產(chǎn)權(quán)理念，通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制的一種經(jīng)營(yíng)制度模式。本文主要研究在政府強(qiáng)權(quán)干預(yù)下遺產(chǎn)資源的治理問(wèn)題。對(duì)于后兩種模式，筆者擬另文探討。

一 政府強(qiáng)權(quán)干預(yù)模式的界定

(一)概念辨析

政府強(qiáng)權(quán)干預(yù)模式，有學(xué)者又稱(chēng)為政府主導(dǎo)模式。筆者認(rèn)為，政府主導(dǎo)的提法在概念上較為模糊。首先，政府主導(dǎo)是指政府在管理上的主導(dǎo)，還是在經(jīng)營(yíng)上的主導(dǎo)呢？由于遺產(chǎn)資源同時(shí)存在非經(jīng)濟(jì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，對(duì)遺產(chǎn)資源管理上的主導(dǎo)主要是為了實(shí)現(xiàn)其非經(jīng)濟(jì)價(jià)值，滿足遺產(chǎn)資源保護(hù)目標(biāo)的要求；對(duì)遺產(chǎn)資源經(jīng)營(yíng)上的主導(dǎo)卻是為了實(shí)現(xiàn)其開(kāi)發(fā)目標(biāo)，發(fā)揮和利用其經(jīng)濟(jì)價(jià)值。這個(gè)概念不明確，就可能造成遺產(chǎn)資源的兩項(xiàng)目標(biāo)無(wú)法最優(yōu)實(shí)現(xiàn)，要么重管理、輕經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致遺產(chǎn)地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻；要么強(qiáng)調(diào)經(jīng)營(yíng)、忽略管理，造成遺產(chǎn)資源的公地悲劇現(xiàn)象，其可持續(xù)發(fā)展與保護(hù)難以為繼。其次，根據(jù)奧普爾斯的斷言：“由于公共資源的特殊性，遺產(chǎn)地公地悲劇問(wèn)題只有通過(guò)強(qiáng)有力的中央集權(quán)——‘利維坦’①才能有效解決。”[2]215-300因此大多數(shù)學(xué)者②也認(rèn)為通過(guò)強(qiáng)有力的“利維坦”政府對(duì)公共資源的外部環(huán)境進(jìn)行規(guī)制是解決公地悲劇問(wèn)題的唯一方案[5]4-5。這表明政府的強(qiáng)權(quán)干預(yù)不僅要體現(xiàn)在遺產(chǎn)資源管理的強(qiáng)權(quán)上，在經(jīng)營(yíng)權(quán)上也應(yīng)起著絕對(duì)的主導(dǎo)作用。第三，政府在主導(dǎo)遺產(chǎn)資源的旅游開(kāi)發(fā)過(guò)程中，迫于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)所需，往往會(huì)對(duì)旅游投資商進(jìn)行妥協(xié)，或者與旅游開(kāi)發(fā)商進(jìn)行“后向竄謀”[6]，將遺產(chǎn)資源的實(shí)際處置權(quán)交由投資商，這樣在實(shí)現(xiàn)遺產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)目標(biāo)的時(shí)候，往往伴隨著對(duì)遺產(chǎn)資源的極大破壞。最后，政府是否擁有對(duì)遺產(chǎn)資源的實(shí)際處置權(quán)，是政府強(qiáng)權(quán)干預(yù)模式和轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)模式的本質(zhì)區(qū)別。

(二)概念界定

縱觀歐美各國(guó)在遺產(chǎn)資源的治理問(wèn)題上，政府的強(qiáng)權(quán)干預(yù)與控制是最為通行的做法。筆者認(rèn)為政府強(qiáng)權(quán)干預(yù)模式有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是政府行使遺產(chǎn)資源的所有權(quán)和使用權(quán)；二是政府通過(guò)其委派的代理機(jī)構(gòu)對(duì)遺產(chǎn)資源的利用帶有政府的強(qiáng)制性和計(jì)劃性；三是政府通過(guò)對(duì)遺產(chǎn)資源的集權(quán)控制，擁有對(duì)遺產(chǎn)資源的實(shí)際處置權(quán)。政府強(qiáng)權(quán)干預(yù)模式的核心是以強(qiáng)制的政府外部的權(quán)力來(lái)促成遺產(chǎn)資源主要利益相關(guān)者由個(gè)體理性向集體理性轉(zhuǎn)變，從而實(shí)現(xiàn)遺產(chǎn)資源可持續(xù)開(kāi)發(fā)與保護(hù)[7]138。世界遺產(chǎn)地九寨溝的治理模式，實(shí)際上就是典型的政府強(qiáng)權(quán)干預(yù)下的治理模式，九寨溝管理局代表政府對(duì)九寨溝遺產(chǎn)資源行使所有權(quán)和使用權(quán)，其經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)也是九寨溝管理局為主導(dǎo)(控股)下的聯(lián)合股份公司經(jīng)營(yíng)模式。在這種模式下，遺產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)利用程度，完全由管理局根據(jù)遺產(chǎn)資源的管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的要求來(lái)確定，而不是根據(jù)市場(chǎng)的需求來(lái)確定。

政府對(duì)遺產(chǎn)資源的強(qiáng)權(quán)干預(yù)作用主要體現(xiàn)為強(qiáng)制性的行政權(quán)力干預(yù)，如通過(guò)立法機(jī)構(gòu)建立關(guān)于遺產(chǎn)資源的保護(hù)法律和法規(guī)，完善遺產(chǎn)資源的法律體系，來(lái)強(qiáng)化對(duì)遺產(chǎn)資源的保護(hù)；通過(guò)建立遺產(chǎn)資源使用的制度性監(jiān)督體系，降低監(jiān)督成本，提高對(duì)遺產(chǎn)資源的監(jiān)督力度；通過(guò)加強(qiáng)教育引導(dǎo)，激勵(lì)全社會(huì)參與遺產(chǎn)資源的治理等。

二 遺產(chǎn)旅游地“公地悲劇”現(xiàn)象的成因與政府強(qiáng)權(quán)干預(yù)模式的路徑選擇

我國(guó)遺產(chǎn)地在遺產(chǎn)旅游興起之前，大多數(shù)采用的是政府集權(quán)的管理模式，由于遺產(chǎn)資源的存在價(jià)值單一，管理目標(biāo)也單一，因此其管理的主體相對(duì)簡(jiǎn)單。但隨著遺產(chǎn)資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的浪潮中不斷顯現(xiàn)，為了最大化地實(shí)現(xiàn)遺產(chǎn)資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，發(fā)展遺產(chǎn)旅游，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府強(qiáng)權(quán)在管理體制和經(jīng)營(yíng)體制的改革中不斷被削弱。遺產(chǎn)地出現(xiàn)的租賃經(jīng)營(yíng)模式，以門(mén)票作價(jià)的股份制上市經(jīng)營(yíng)模式，以管理機(jī)構(gòu)為主體成立旅游開(kāi)發(fā)公司的“一套班子，兩塊牌子”的經(jīng)營(yíng)模式，都在不同程度上削弱了政府的強(qiáng)制管理權(quán)。然而，正是由于政府的強(qiáng)權(quán)管理能力的削弱，才導(dǎo)致了遺產(chǎn)地開(kāi)發(fā)過(guò)程中遺產(chǎn)資源被破壞性開(kāi)發(fā)、遺產(chǎn)地生態(tài)環(huán)境惡化等“公地悲劇”現(xiàn)象。其原因有三：其一，企業(yè)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為取代了政府的強(qiáng)權(quán)管理，在企業(yè)逐利本性的驅(qū)使下，對(duì)遺產(chǎn)資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)和破壞性開(kāi)發(fā)成為了必然；其二，政府強(qiáng)制管理權(quán)的削弱和制度性監(jiān)督機(jī)制的缺位，為“公地悲劇”現(xiàn)象的產(chǎn)生提供了缺失的政策空間；第三，在地方政府肩負(fù)“保護(hù)之責(zé)”與“發(fā)展之重”的雙重目標(biāo)下，迫使政府的監(jiān)管不得不為GDP和政績(jī)讓步。

遺產(chǎn)旅游資源作為公共資源的性質(zhì)決定了其產(chǎn)生“公地悲劇”現(xiàn)象的必然性，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為只有通過(guò)制度安排才能有效解決。本世紀(jì)初，在旅游理論界掀起了一場(chǎng)關(guān)于遺產(chǎn)地管理體制改革的大討論，爭(zhēng)論的焦點(diǎn)是遺產(chǎn)資源的管理是要市場(chǎng)還是要政府的問(wèn)題，尤其是對(duì)政府強(qiáng)權(quán)干預(yù)模式詬病較多，認(rèn)為在此種模式下既不能有效實(shí)現(xiàn)遺產(chǎn)資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，對(duì)遺產(chǎn)資源保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也難有作為。張朝枝等認(rèn)為，政府或市場(chǎng)都有成功治理公共資源的先例，關(guān)鍵是選擇對(duì)應(yīng)的制度、制定恰當(dāng)?shù)牟┺囊?guī)則[8]。諾斯認(rèn)為，制度變遷存在著路徑依賴性，因此，遺產(chǎn)旅游地管理體制的改革也存在著路徑依賴，管理體制的選擇與遺產(chǎn)地的發(fā)展歷史、區(qū)域經(jīng)濟(jì)條件等息息相關(guān)[9]99-110。筆者認(rèn)為，政府強(qiáng)權(quán)干預(yù)模式的存在有其歷史依賴性，但并不代表其在遺產(chǎn)資源的治理上無(wú)所作為。本文選取世界遺產(chǎn)地九寨溝作為政府強(qiáng)權(quán)干預(yù)治理遺產(chǎn)旅游地的典型案例，分析其管理體制變遷的路徑和政府強(qiáng)權(quán)干預(yù)模式在治理“公地悲劇”現(xiàn)象以及保障社區(qū)居民利益等方面所起的作用。

三、政府強(qiáng)權(quán)干預(yù)型遺產(chǎn)旅游地“公共地悲劇”的治理——世界遺產(chǎn)九寨溝經(jīng)驗(yàn)分析

(一)九寨溝的發(fā)展模式變遷分析

九寨溝經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，在資源保護(hù)、旅游和社區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方面都取得了一定的成績(jī)。按照九寨溝管理體制與九寨溝遺產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)利用方式(經(jīng)營(yíng)模式)的變化，經(jīng)歷了三個(gè)不同的發(fā)展階段(如表1)。

表1.九寨溝管理模式的發(fā)展變遷

1.九寨溝管理體制發(fā)展變遷

1978年，九寨溝建立了自然保護(hù)區(qū)管理局，經(jīng)費(fèi)由財(cái)政部、林業(yè)部下?lián)堋?982年，九寨溝成為國(guó)家首批重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)，保護(hù)區(qū)與風(fēng)景名勝區(qū)由自然保護(hù)區(qū)管理處統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。1984年，在四川省旅游局的支持下，九寨溝成立風(fēng)景名勝區(qū)管理局，依托于原來(lái)的自然保護(hù)區(qū)管理處，實(shí)行“兩塊牌子、一套班子”的管理體制。1989年，為適應(yīng)旅游業(yè)發(fā)展的需要，建立九寨溝鎮(zhèn)(后更名為漳扎鎮(zhèn))，隸屬于南坪縣，形成了“一套班子、三塊牌子”的管理體制。1993年，林業(yè)部停止對(duì)保護(hù)區(qū)的行政撥款，保護(hù)區(qū)管理局成為完全自收自支的事業(yè)單位，由南坪縣政府直接管理，九寨溝恢復(fù)為自然保護(hù)區(qū)管理處和風(fēng)景名勝區(qū)管理局“兩塊牌子，一套班子”的管理模式。九寨溝擁有世界自然遺產(chǎn)、全球生物保護(hù)圈、“綠色環(huán)球21”三項(xiàng)桂冠,旅游業(yè)獲得了快速的發(fā)展。2000年，九寨溝升格為正縣級(jí)單位，由阿壩州政府直接領(lǐng)導(dǎo)，并設(shè)立了風(fēng)景名勝區(qū)地方人民政府，管理局不僅負(fù)責(zé)九寨溝的保護(hù)、利用與管理工作，同時(shí)具有地方政府的人事權(quán)、物權(quán)和財(cái)權(quán)。

2.九寨溝資源利用模式的變遷

在建立自然保護(hù)區(qū)以前，九寨溝的資源利用模式是砍伐森林，每年林業(yè)采伐量約5萬(wàn)立方米[10]155,采伐方式從最初“擇伐”、“間伐”發(fā)展到后來(lái)的小面積“皆伐”，越來(lái)越多的森林變成了荒地，九寨溝的生態(tài)環(huán)境受到了嚴(yán)重的破壞。

九寨溝自然保護(hù)區(qū)成立后，在保護(hù)區(qū)禁止一切砍伐行為，九寨溝的自然資源得以保護(hù)。自1984年建立九寨溝風(fēng)景名勝區(qū)以后，資源的利用方式是旅游業(yè)。九寨溝作為國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、世界自然遺產(chǎn)、人與生物圈成員，在尋求政府管理資源的經(jīng)營(yíng)定位過(guò)程中，走過(guò)了一條從經(jīng)驗(yàn)邁向制度的體制轉(zhuǎn)型和提升過(guò)程。同時(shí)，在遺產(chǎn)旅游地面臨著轉(zhuǎn)讓景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)、門(mén)票作價(jià)上市等以市場(chǎng)為主的發(fā)展模式的誘導(dǎo)下，九寨溝仍然堅(jiān)持政府在遺產(chǎn)資源管理和經(jīng)營(yíng)中的強(qiáng)權(quán)治理模式，在保護(hù)遺產(chǎn)資源、維護(hù)社區(qū)居民的利益、促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等方面都取得了一定的成功，為研究我國(guó)遺產(chǎn)旅游地政府強(qiáng)權(quán)治理模式提供了一個(gè)典型的案例[11]143。

3.九寨溝遺產(chǎn)旅游的發(fā)展及“公地悲劇”的治理

從1978年建立九寨溝自然保護(hù)區(qū)以來(lái)，九寨溝的旅游發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)不同階段，在這三個(gè)階段中九寨溝資源利用的“公地悲劇”現(xiàn)象的表現(xiàn)形態(tài)有較大差異，其治理模式與對(duì)策也不同，但都顯示了政府強(qiáng)權(quán)干預(yù)在遺產(chǎn)資源“公地悲劇”治理上的重要作用。

(1)社區(qū)自治型家庭旅館經(jīng)營(yíng)模式

1984年以后，九寨溝開(kāi)始發(fā)展旅游業(yè)。由于當(dāng)時(shí)九寨溝管理局還依靠國(guó)家財(cái)政資金的扶持，沒(méi)有更多的資金投入到旅游開(kāi)發(fā)中，因此由社區(qū)居民自主發(fā)展獨(dú)具特色的藏族村寨式的家庭旅館，成為當(dāng)時(shí)九寨溝最為合理的經(jīng)營(yíng)選擇。在社區(qū)居民自主式的發(fā)展模式之初，由于缺乏政府的管制、約束和合理的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，造成了社區(qū)居民對(duì)公共資源利用的無(wú)序和濫用，帶來(lái)了嚴(yán)重的“公地悲劇”問(wèn)題。同時(shí)，由于當(dāng)時(shí)九寨溝的外部可進(jìn)入性較差，九寨溝的游客規(guī)模一直徘徊不前。正是在游客規(guī)模有限而家庭旅館的數(shù)量不斷增加的情況下，社區(qū)居民的自主經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)了由“拉客”、“宰客”到競(jìng)相壓價(jià)的惡性競(jìng)爭(zhēng)局面，因此迫切需要有效的管理制度來(lái)消除這種惡性競(jìng)爭(zhēng)。1989年，樹(shù)正寨居民自發(fā)組織“九寨溝樹(shù)正聯(lián)營(yíng)公司”，居民按床位入股，10家旅館共700多床位，設(shè)立總服務(wù)臺(tái)，制定統(tǒng)一的游客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)一管理。在九寨溝管理部門(mén)的引導(dǎo)下，通過(guò)設(shè)立聯(lián)營(yíng)開(kāi)發(fā)公司，處理社區(qū)居民(主要是樹(shù)正寨從事旅游接待的居民)日常公共事務(wù)的自治管理，在很大程度上解決了居民“拉客”、“宰客”的惡意競(jìng)爭(zhēng)局面，同時(shí)制定規(guī)章對(duì)污染環(huán)境的行為進(jìn)行了治理。

(2)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的家庭旅館時(shí)期

1992年，九寨溝申遺成功，九寨溝的旅游業(yè)得到了快速發(fā)展。但同時(shí)由于游客的增多和景區(qū)內(nèi)的自由經(jīng)營(yíng)與九寨溝提出的“保景”目標(biāo)發(fā)生了沖突，管理局通過(guò)政府力量對(duì)景區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一管理被提上了議事日程。1992年7月，在管理局的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，以原先的樹(shù)正聯(lián)營(yíng)公司為模板，成立了九寨溝旅游股份有限公司，把荷葉寨、則査洼寨一起加入聯(lián)營(yíng)公司，對(duì)九寨溝內(nèi)旅館業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一管理和統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。具體做法是，在門(mén)票的基礎(chǔ)上加收22元住宿費(fèi)，年底時(shí)根據(jù)居民入股的床位數(shù)進(jìn)行統(tǒng)一分配，同時(shí)對(duì)溝內(nèi)居民的旅館床位數(shù)進(jìn)行了限制(不能超過(guò)45個(gè))。隨著游客規(guī)模的擴(kuò)大，景區(qū)內(nèi)居民的經(jīng)營(yíng)收入也發(fā)生了可觀的變化，到1996年底，九寨溝內(nèi)居民的人均年收入已達(dá)13000多元。同時(shí)，家庭餐館也進(jìn)行了統(tǒng)一管理，在股份公司下設(shè)荷葉、則査洼、樹(shù)正(餐廳歸分公司管)、諾日朗分公司(管理局管理)，由各村鎮(zhèn)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。后來(lái)，餐廳實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)，由10戶居民輪流承包。由于對(duì)餐廳的投訴較多，1999年，餐廳由管理局統(tǒng)一管理，在利潤(rùn)分配上，管理局占23%，九寨溝內(nèi)村鎮(zhèn)分77%，各個(gè)村寨在餐廳利潤(rùn)分配上不同。

隨著九寨溝內(nèi)家庭旅館及餐館數(shù)量和游客人數(shù)的增加，景區(qū)內(nèi)的水體和環(huán)境受到污染；房屋道路無(wú)規(guī)劃建設(shè)；新建建筑與自然景觀極度不協(xié)調(diào)；新景點(diǎn)和景區(qū)設(shè)施的修建引起山體滑坡和不良地質(zhì)現(xiàn)象產(chǎn)生。1997年，在受到了世界遺產(chǎn)管理委員會(huì)的“區(qū)內(nèi)城市化”的嚴(yán)重批評(píng)后，管理局提出了“溝內(nèi)游、溝外住”的發(fā)展模式，決定將九寨溝內(nèi)所有經(jīng)營(yíng)性設(shè)施全部拆遷到溝外。

(3)股份制經(jīng)營(yíng)時(shí)期

從1998年開(kāi)始實(shí)施“溝內(nèi)游，溝外住”的發(fā)展模式后，管理局集中對(duì)溝內(nèi)的所有經(jīng)營(yíng)性旅館進(jìn)行拆遷。景區(qū)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的外遷必將影響溝內(nèi)居民的收益，如果管理局不考慮當(dāng)?shù)鼐用竦睦嬖V求，不建立合理的利益補(bǔ)償機(jī)制，必將造成當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)發(fā)展旅游的反對(duì)。這個(gè)時(shí)期，管理局對(duì)九寨溝的管理除了“保景”的目標(biāo)外，還提出了“富民”的戰(zhàn)略。在利益補(bǔ)償機(jī)制上，采取賓館拆除補(bǔ)償、溝內(nèi)替代經(jīng)營(yíng)點(diǎn)等措施。同時(shí)，還規(guī)定每年從門(mén)票收入提出38萬(wàn)人次(1998年游客數(shù))的收入(人均每年7200元)，用于景區(qū)內(nèi)居民基本生活補(bǔ)助。

此時(shí)，九寨溝實(shí)行以政府為主導(dǎo)的股份制經(jīng)營(yíng)模式。在此種經(jīng)營(yíng)模式下，為了實(shí)現(xiàn)“保景”的目標(biāo)，政府擁有絕對(duì)的控股權(quán)和經(jīng)營(yíng)決策權(quán)，將景區(qū)內(nèi)的經(jīng)營(yíng)設(shè)施進(jìn)行外遷。同時(shí)，采取區(qū)別于現(xiàn)代股份制企業(yè)收益分配的慣例，以“富民”為主導(dǎo)思想，實(shí)行收益分配的倒掛，股份公司的主要收益分配給了當(dāng)?shù)鼐用瘛Ｔ诶嫜a(bǔ)償、保障弱勢(shì)社區(qū)居民的利益上，股份公司采取優(yōu)先安排社區(qū)居民就業(yè)等措施。此時(shí)的股份制經(jīng)營(yíng)模式雖然不同于現(xiàn)代股份制經(jīng)營(yíng)模式，卻體現(xiàn)了政府在此過(guò)程中的強(qiáng)權(quán)干預(yù)的作用，體現(xiàn)九寨溝制度變遷的路徑依賴性，在“保景”與“富民”雙重目標(biāo)下，九寨溝在政府強(qiáng)權(quán)干預(yù)下的股份制經(jīng)營(yíng)模式是最為合理的選擇。

九寨溝家庭旅館的發(fā)展經(jīng)歷了從社區(qū)自治型到聯(lián)合經(jīng)營(yíng)到徹底關(guān)閉的過(guò)程(見(jiàn)表2)，這一過(guò)程也充分體現(xiàn)了九寨溝管理局在政府強(qiáng)制治理遺產(chǎn)資源上的能力，在充分依靠市場(chǎng)這個(gè)“看不見(jiàn)的手”發(fā)展旅游的同時(shí)，運(yùn)用政府的強(qiáng)制權(quán)力這只“看得見(jiàn)”的手來(lái)對(duì)遺產(chǎn)旅游地經(jīng)營(yíng)過(guò)程中非理性行為進(jìn)行干預(yù)，取得的成果(至少將對(duì)遺產(chǎn)資源的破壞控制在了有限的程度)是有目共睹的。

表2.政府強(qiáng)制權(quán)力在九寨溝管理制度變遷中的作用

(二)路徑依賴與九寨溝經(jīng)營(yíng)管理體制的選擇

從九寨溝管理制度的變遷過(guò)程來(lái)看，自治型家庭旅館的出現(xiàn)是為了彌補(bǔ)政府財(cái)政資金投入的不足；聯(lián)合經(jīng)營(yíng)模式的產(chǎn)生是為了避免無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)；九寨溝特色的股份制經(jīng)營(yíng)模式的誕生是為了治理生態(tài)環(huán)境惡化并實(shí)現(xiàn)“保景”的目標(biāo)和“富民”的戰(zhàn)略，這種制度的選擇具有歷史的路徑依賴性。正如科斯等[12]18所言，制度變遷的方式是人們信仰方式轉(zhuǎn)變的根本體現(xiàn)，從而促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和演變。

另外，從九寨溝的資源品級(jí)來(lái)看，作為世界級(jí)的自然遺產(chǎn)，其保護(hù)目標(biāo)顯然比開(kāi)發(fā)目標(biāo)(遺產(chǎn)資源展示價(jià)值)重要。因此，為了實(shí)現(xiàn)這一遺產(chǎn)資源管理目標(biāo)，在目前我國(guó)管理體制不健全的情況下(如法律法規(guī)體系的不健全)，政府選擇占有多數(shù)股份的方式，以達(dá)到在經(jīng)營(yíng)上起主導(dǎo)作用的目的，從而避免了嚴(yán)重破壞環(huán)境行為的出現(xiàn)。這是九寨溝選擇股份制經(jīng)營(yíng)的內(nèi)在原因之一。九寨溝沒(méi)有選擇承包經(jīng)營(yíng)、租賃經(jīng)營(yíng)或者轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)上市經(jīng)營(yíng)等模式，這種制度選擇具有歷史的選擇性和路徑依賴性。當(dāng)被問(wèn)及為什么當(dāng)初不選擇承包經(jīng)營(yíng)或者轉(zhuǎn)讓景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，九寨溝的領(lǐng)導(dǎo)這樣回答：“如果把旅游承包給外來(lái)企業(yè)或者居民，他們不一定能保證把環(huán)境保護(hù)放在第一位。而環(huán)境一旦被破壞，將對(duì)九寨溝品牌帶來(lái)巨大的負(fù)面影響，隨之也會(huì)造成管理局和居民利益的巨大損失。所以溝內(nèi)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)都是管理局通過(guò)控股的方式實(shí)行統(tǒng)一管理?！盵11]

最后，由于政府在遺產(chǎn)資源中的多元化管理目標(biāo)(既肩負(fù)發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)之重?fù)?dān)，又負(fù)保護(hù)遺產(chǎn)地資源完整性之責(zé))，在整體制度安排不健全的情況下，以管理局為主體的聯(lián)合經(jīng)營(yíng)股份公司的經(jīng)營(yíng)形式，在資源經(jīng)營(yíng)、兼顧社區(qū)居民利益以及環(huán)境保護(hù)方面，成為平衡各方利益的最優(yōu)選擇。

(三)對(duì)九寨溝政府強(qiáng)權(quán)參與下的聯(lián)合股份制經(jīng)營(yíng)模式的評(píng)價(jià)

從九寨溝自身的發(fā)展歷史來(lái)看，形成統(tǒng)一管理體制下的聯(lián)合股份經(jīng)營(yíng)模式是九寨溝制度變遷的結(jié)果。諾斯認(rèn)為，制度變遷由于“規(guī)模效益”、“學(xué)習(xí)效應(yīng)”、“協(xié)作效應(yīng)”以及“既得利益的約束”存在路徑依賴性[9]。如前所述，為了避免市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的惡性競(jìng)爭(zhēng)，1992年成立由管理局領(lǐng)導(dǎo)兼任董事長(zhǎng)的聯(lián)合經(jīng)營(yíng)公司，對(duì)區(qū)內(nèi)的家庭旅館進(jìn)行聯(lián)合經(jīng)營(yíng)；1998年，為了減輕游客增加給環(huán)境帶來(lái)的壓力，實(shí)行“溝內(nèi)游，溝外住”的政策，對(duì)溝內(nèi)經(jīng)營(yíng)單位的拆遷，同時(shí)從門(mén)票收入中拿出一部分對(duì)社區(qū)居民進(jìn)行補(bǔ)償，這是管理制度改革的兩次關(guān)鍵性措施，解決了當(dāng)時(shí)存在的惡性競(jìng)爭(zhēng)和生態(tài)環(huán)境破壞的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了“保景富民”的管理目標(biāo)。這樣的制度模式，避免了多頭管理、不良競(jìng)爭(zhēng)、環(huán)境破壞等“公地悲劇”問(wèn)題，并最終將九寨溝的管理納入政府的職責(zé)。

九寨溝政府強(qiáng)權(quán)干預(yù)下的股份制經(jīng)營(yíng)模式，在一定程度上保障了遺產(chǎn)地社區(qū)居民的利益，特別是保護(hù)了區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境。與租賃經(jīng)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的上市經(jīng)營(yíng)相比，這種模式在實(shí)現(xiàn)九寨溝遺產(chǎn)資源的保護(hù)目標(biāo)方面起到了積極的作用。但這種模式的一個(gè)致命缺陷是公司的經(jīng)營(yíng)效益低下，相對(duì)于轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的上市公司、租賃經(jīng)營(yíng)的民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，無(wú)論在融資、市場(chǎng)推廣還是企業(yè)內(nèi)部管理上，這種模式都有其制度上的缺陷。

石璇等在研究九寨溝股份制對(duì)社區(qū)居民的受益問(wèn)題時(shí)指出，導(dǎo)致九寨溝股份制經(jīng)營(yíng)模式經(jīng)營(yíng)績(jī)效較低的原因，是生產(chǎn)成本較高、公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范以及公司缺乏提高經(jīng)營(yíng)效益的激勵(lì)措施[13]15-16。從公共物品治理的角度進(jìn)一步分析指出，九寨溝股份制經(jīng)營(yíng)本質(zhì)上是管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)沒(méi)能分離的畸形股份制模式，認(rèn)為只有采取租賃經(jīng)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)等經(jīng)營(yíng)模式才是九寨溝未來(lái)的發(fā)展之路。

筆者對(duì)九寨溝進(jìn)行過(guò)兩次實(shí)證調(diào)查研究，對(duì)九寨溝的管理體制有著深刻的認(rèn)識(shí)和了解。目前，九寨溝聯(lián)合股份經(jīng)營(yíng)形式經(jīng)營(yíng)效率低下是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。筆者認(rèn)為，這并不是這種制度本身存在的問(wèn)題，相反在政府強(qiáng)權(quán)干預(yù)下，遺產(chǎn)地在實(shí)現(xiàn)保護(hù)目標(biāo)、保障社區(qū)居民利益等方面起著重要作用。

1.九寨溝的聯(lián)合股份制模式保障了遺產(chǎn)地主要目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

制度是為了實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)而設(shè)立和存在的，該項(xiàng)制度的優(yōu)劣與合理性應(yīng)該從這項(xiàng)制度在促進(jìn)組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中的作用來(lái)判斷。大多數(shù)專(zhuān)家學(xué)者認(rèn)為，對(duì)遺產(chǎn)資源的管理同時(shí)存在兩項(xiàng)平行的目標(biāo)：一是對(duì)遺產(chǎn)資源的保護(hù)；二是實(shí)現(xiàn)遺產(chǎn)資源的可持續(xù)開(kāi)發(fā)與利用。如果說(shuō)這兩項(xiàng)目標(biāo)一致，其判斷方式較為簡(jiǎn)單。對(duì)于脆弱的遺產(chǎn)資源而言，這兩項(xiàng)目標(biāo)往往具有一定的矛盾性，甚至是相悖的，因此制度的設(shè)計(jì)不可能同時(shí)以這兩項(xiàng)相悖的目標(biāo)作為標(biāo)準(zhǔn)，而只能以其主要目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)作為依據(jù)。事實(shí)上，不同遺產(chǎn)地在不同時(shí)期這兩項(xiàng)目標(biāo)是有主有次的(其主次關(guān)系應(yīng)根據(jù)具體遺產(chǎn)地主要利益相關(guān)者的利益訴求而定)，管理制度的設(shè)計(jì)只能以主要目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)作為依據(jù)，在兼顧次要目標(biāo)的同時(shí)，最大限度地實(shí)現(xiàn)主要目標(biāo)，從而尋求一種制度的平衡[14]。

九寨溝作為世界級(jí)遺產(chǎn)地，開(kāi)發(fā)較為成熟(旅游收入持續(xù)穩(wěn)定)，利益主體的利益訴求決定了保護(hù)的目標(biāo)重于開(kāi)發(fā)目標(biāo)。九寨溝管理局提出的“保景富民”的管理目標(biāo)，也體現(xiàn)了其以主要利益相關(guān)者的訴求來(lái)確定管理體制的目標(biāo)，開(kāi)發(fā)模式也是在這個(gè)目標(biāo)模式下確定的。在這種管理模式下，九寨溝管理局作為遺產(chǎn)旅游地的具體管理者，不僅在遺產(chǎn)地的管理上具有絕對(duì)地位，在遺產(chǎn)地的經(jīng)營(yíng)中也起著主導(dǎo)作用。在遺產(chǎn)地經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，對(duì)有損于遺產(chǎn)地資源的生態(tài)保護(hù)，有損于當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的利益行為和決策，管理部門(mén)有絕對(duì)的否決權(quán)。正是因?yàn)檫@個(gè)絕對(duì)否決權(quán)的存在，才避免了遺產(chǎn)地經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的資源過(guò)度開(kāi)發(fā)，破壞遺產(chǎn)地生態(tài)環(huán)境等“公地悲劇”。從實(shí)現(xiàn)遺產(chǎn)地“保景富民”的目標(biāo)而言，九寨溝目前實(shí)行的以管理局占絕大多數(shù)股份的股份制經(jīng)營(yíng)模式是有效的、成功的。

2.聯(lián)合股份制經(jīng)營(yíng)模式經(jīng)營(yíng)效率低下，不是這種制度本身造成的，而是由于沒(méi)有按照現(xiàn)代企業(yè)制度的原理建立真正的股份制經(jīng)營(yíng)模式

解決經(jīng)營(yíng)效率低下問(wèn)題，關(guān)鍵的一點(diǎn)就是建立現(xiàn)代企業(yè)制度。用企業(yè)制度來(lái)控制成本，用制度來(lái)進(jìn)行人力資源的招聘和管理，用制度來(lái)建立合理有效的激勵(lì)機(jī)制，這一切都可以在企業(yè)制度內(nèi)部加以解決，而完全沒(méi)有必要通過(guò)改制，如實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)和實(shí)行上市經(jīng)營(yíng)等。目前，九寨溝這種股份制經(jīng)營(yíng)模式存在的一個(gè)致命的缺陷，就是沒(méi)有按照現(xiàn)代企業(yè)制度建立真正的股份制經(jīng)營(yíng)模式，一個(gè)核心的問(wèn)題就是股份制企業(yè)的管理層和經(jīng)營(yíng)層應(yīng)分離。九寨溝管理局作為遺產(chǎn)地管理者，不應(yīng)該進(jìn)入企業(yè)的經(jīng)營(yíng)層中，即不能既是裁判又是運(yùn)動(dòng)員。但筆者所討論的管理層和經(jīng)營(yíng)層的分離是針對(duì)于股份制企業(yè)內(nèi)部而言，“九管局”作為企業(yè)的最大股東，不應(yīng)該成為企業(yè)的直接經(jīng)營(yíng)者，而應(yīng)成為董事會(huì)的董事長(zhǎng)，對(duì)企業(yè)的重大經(jīng)營(yíng)決策行為進(jìn)行審批，對(duì)企業(yè)的財(cái)務(wù)進(jìn)行審批，對(duì)企業(yè)的人事安排進(jìn)行審批，而對(duì)于企業(yè)日常的經(jīng)營(yíng)行為不必過(guò)多的干預(yù)。

3.實(shí)踐證明，租賃經(jīng)營(yíng)和轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)、上市經(jīng)營(yíng)等方式，在實(shí)現(xiàn)遺產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的目標(biāo)上具有高效率，而對(duì)于遺產(chǎn)資源保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)卻舉步維艱

在我國(guó)遺產(chǎn)旅游地的開(kāi)發(fā)過(guò)程中，租賃經(jīng)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)、實(shí)行上市經(jīng)營(yíng)等市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)方式，在最大限度實(shí)現(xiàn)遺產(chǎn)旅游地的開(kāi)發(fā)目標(biāo)(往往用遺產(chǎn)地帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益來(lái)衡量)上，具有制度的優(yōu)越性。我國(guó)國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)化改革所走過(guò)的路徑足以證明這一點(diǎn)。四川雅安的碧峰峽景區(qū)通過(guò)轉(zhuǎn)讓遺產(chǎn)地經(jīng)營(yíng)權(quán)后所獲得的巨大成功，被業(yè)界稱(chēng)為“碧峰峽模式”，后來(lái)成為新興的遺產(chǎn)地開(kāi)發(fā)中普遍參考的模式。這種模式的成功是用遺產(chǎn)地開(kāi)發(fā)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度(如遺產(chǎn)地創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)效益、帶來(lái)地方經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng))來(lái)衡量的。同樣的模式，黃山的轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)上市模式也在市場(chǎng)融資、市場(chǎng)宣傳方面起到了一定的作用，卻因?yàn)榻?jīng)營(yíng)者在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的開(kāi)山炸石新建水庫(kù)，引起學(xué)界對(duì)該模式產(chǎn)生質(zhì)疑。同樣的經(jīng)營(yíng)模式，為什么一個(gè)獲得了掌聲而另一個(gè)卻獲得了唏噓。究其原因，就是在實(shí)現(xiàn)遺產(chǎn)地主要目標(biāo)上發(fā)生了偏差。不同的遺產(chǎn)地，其開(kāi)發(fā)目標(biāo)與保護(hù)目標(biāo)是有輕重緩急之分的。碧峰峽的利益主體決定了其開(kāi)發(fā)目標(biāo)尤為重要，因此當(dāng)這個(gè)目標(biāo)解決得很好的時(shí)候，顯然是掌聲一片。而黃山作為世界級(jí)的遺產(chǎn)地，其保護(hù)目標(biāo)優(yōu)于開(kāi)發(fā)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，新建水庫(kù)、增加水上游樂(lè)項(xiàng)目，作為黃山景區(qū)的一個(gè)正常經(jīng)營(yíng)行為，卻引起了廣大社會(huì)公眾的熱切關(guān)注，這主要因?yàn)閷?duì)利益主體而言，保護(hù)黃山是他們更為關(guān)心的。

四 結(jié)論及建議

遺產(chǎn)資源旅游開(kāi)發(fā)過(guò)程中出現(xiàn)的公地悲劇問(wèn)題有其客觀必然性，治理遺產(chǎn)資源的公地悲劇問(wèn)題卻有著多種制度和模式可供選擇。九寨溝選取的政府強(qiáng)權(quán)干預(yù)下的股份制經(jīng)營(yíng)模式，不僅有其制度變遷依賴的原因，更重要的是由遺產(chǎn)地保護(hù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的反推力所致。正如學(xué)者張五常所言，任何制度的存在都有其合理性，判斷其優(yōu)劣，應(yīng)該根據(jù)管理對(duì)象應(yīng)達(dá)到的管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，在實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的時(shí)候，這種制度是不是最優(yōu)的均衡。

從九寨溝的治理經(jīng)驗(yàn)我們得出以下結(jié)論：其一，政府強(qiáng)權(quán)干預(yù)模式不僅需要政府在遺產(chǎn)資源的管理上占據(jù)主導(dǎo)，在遺產(chǎn)資源的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)上也必須成為主體，也只有保證政府在經(jīng)營(yíng)上的主體地位，才能有效地對(duì)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的非理性行為進(jìn)行干預(yù)和糾正，避免遺產(chǎn)資源的公地悲劇現(xiàn)象；其二，政府強(qiáng)權(quán)干預(yù)模式對(duì)遺產(chǎn)資源公地悲劇現(xiàn)象的治理具有優(yōu)勢(shì)，但遺產(chǎn)資源經(jīng)營(yíng)效益的提高必須依賴于建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)的分離。

注釋?zhuān)?/p>

①利維坦(Leviathan)原意為裂縫，在《希伯來(lái)圣經(jīng)》中是象征邪惡的一種海怪，在17世紀(jì)英國(guó)哲學(xué)家、政治思想家霍布斯的重要政治學(xué)著作《利維坦》中把強(qiáng)勢(shì)的國(guó)家比喻為一種動(dòng)物——利維坦。

②如美國(guó)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅伯特·耐爾·海爾布羅納(Robert L. Heilbroner)、艾倫費(fèi)爾德(Ehrenfeld,1974)、卡魯瑟和斯通納(Carruthers and Stoner,1981:29)等專(zhuān)家學(xué)者。

③資料及數(shù)據(jù)來(lái)源于九寨溝管理局。

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