我國遺產(chǎn)景區(qū)門票價格漲價熱的冷思考*

張國超 唐 培

(武漢輕工大學藝術與傳媒學院，湖北武漢430023)

2014年4月10日前，被稱為“中國最美麗小城“的湖南鳳凰古城風景名勝區(qū)一直免費開放，如要參觀古城內9 處景點，僅需購買148 元套票;但從2014年4月10日起，每個踏進古城的游客，不管是否參觀景點，都將收取148 元門票。此次“捆綁式”售票、變相提高景區(qū)門票價格的舉動，引發(fā)了社會各界對遺產(chǎn)景區(qū)門票價格上漲的關注和熱議。因此，冷靜地思考我國遺產(chǎn)景區(qū)門票價格漲價熱的現(xiàn)象，分析背后深層次的原因，構建相關對策以促進遺產(chǎn)景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、我國遺產(chǎn)景區(qū)門票漲價及其理由

在國內遺產(chǎn)景區(qū)，鳳凰古城門票漲價并非先例。實際上，早在2004年11月30日，北京故宮、天壇、頤和園、八達嶺長城、定陵、長陵等景點門票就已開始漲價，隨后，漲價之風在全國蔓延。在國內，我國的遺產(chǎn)景區(qū)門票價格已占城市居民人均月收入的7.6%，占農民人均月收入的32%［1］，大部分游客(特別是農民)可能被擋在遺產(chǎn)景區(qū)之外。和國外相比，我國世界遺產(chǎn)地門票占人均GDP(人均收入)為0.9%，日本為0，我國臺灣為0，美國為0.05 %，加拿大為0.02 %，韓國為0.01%［2］。由此看來，我國遺產(chǎn)景區(qū)門票價格相對水平已成為世界第一。

是什么原因導致我國遺產(chǎn)景區(qū)價格逐年攀升?按照我國相關遺產(chǎn)景區(qū)所在的地方政府的解釋，景區(qū)門票價格上漲理由大致有以下幾種:一是票價過低，影響景區(qū)價值的體現(xiàn);二是提高價格，可以限制參觀人流量，保護景區(qū)文化遺產(chǎn);三是現(xiàn)行票價難以彌補景區(qū)的資金缺口［3］。對此，我們可以逐條分析。首先，文化遺產(chǎn)具有歷史、科學和藝術價值，是了解區(qū)域文明的重要載體，其價值的高低已經(jīng)通過列入不同級別的文保單位或是否進入《世界遺產(chǎn)名錄》予以體現(xiàn)。其次，遺產(chǎn)景區(qū)門票價格作為一種簡單、有效的調控和治理手段，確實發(fā)揮了作用，這主要體現(xiàn)在:限制閑雜人員進入，創(chuàng)造優(yōu)良的參觀游覽環(huán)境和秩序;調控參觀游覽人數(shù)以保護文物。雖然門票有以上兩方面的作用，但并不是說通過門票價格的調整就完全可以解決以上問題。近年來的實踐證明，在“假日經(jīng)濟”驅動下，僅靠提高門票價格控制參觀人數(shù)的效果是有限的。第三點，據(jù)有關數(shù)據(jù)顯示，我國遺產(chǎn)景區(qū)管理機構從景區(qū)門票收入中提取的維修費用比例并不高，反而是其它費用開支占了門票收入的大部分，甚至地方政府經(jīng)常會從景區(qū)門票收入中抽走一部分去補貼地方財政。例如，泰山管委會的主要收入來自門票及景區(qū)內的其他經(jīng)營性項目，管委會每年向市財政交納部分收入，2004年，這筆上交款為7 000萬元，以后逐年遞增，遇到特殊年份可適當減少。2004年泰山索道收入約為門票收入的一半，這部分也作為公司經(jīng)營收入，大部分并沒有再投入景區(qū)的建設與遺產(chǎn)保護［4］。事實證明，在我國現(xiàn)有的文化遺產(chǎn)管理體制下，靠景區(qū)門票收入來彌補資金缺口的理由也是靠不住的。

二、我國遺產(chǎn)景區(qū)門票價格上漲的原因

既然上述理由都不能自圓其說，我國遺產(chǎn)景區(qū)門票價格上漲的根本原因是什么呢?筆者認為，遺產(chǎn)資源是一種公共資源，遺產(chǎn)景區(qū)門票價格不是由市場供需決定的，門票并不代表遺產(chǎn)資源和風景資源的市場價值，門票只能作為資源保護費用的補充。我國遺產(chǎn)景區(qū)門票價格持續(xù)上漲的首要原因在于遺產(chǎn)管理體制，即分級屬地化管理。這種分級屬地化管理的典型特征可概括為“條塊結合、以塊為主、多級委托、業(yè)務交叉”。這種體制的設計初衷是:在國家法律的統(tǒng)一約束和中央政府有關方針政策的統(tǒng)一指導下，在中央財政的有力支持下，各級地方政府承擔保護本行政區(qū)內遺產(chǎn)資源的責任，開展有關業(yè)務工作，接受國家主管部門指導。在這種管理體制下，地方政府承擔了管理文化遺產(chǎn)的事權，即充分的責任主體，但財權卻掌握在中央政府手中。在中央財政不足和法律制度供給不足的情況下，地方政府紛紛把提高遺產(chǎn)景區(qū)門票價格作為彌補遺產(chǎn)保護資金甚至地方財政的重要來源。

實質上，類似鳳凰古城這樣把遺產(chǎn)景區(qū)門票收入作為地方政府財政收入和企業(yè)經(jīng)營性收入的做法，混淆了遺產(chǎn)資源(公共資源)與一般資源的屬性，違反了《國務院關于加強文化遺產(chǎn)保護的通知》中關于“不得將文物作為或變相作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營的違法行為”的規(guī)定，徹底改變了遺產(chǎn)景區(qū)門票性質。這些做法的根源在于長期以來宏觀決策部門對于遺產(chǎn)資源的性質認識不清，對于發(fā)生在遺產(chǎn)景區(qū)的分權管理體制聽之任之，使本應該強有力行使的行政管理職能基本上處于不作為狀態(tài)［5］。因此，只有地方政府真正履行遺產(chǎn)管理的責任，才能有效遏制目前遺產(chǎn)景區(qū)門票價格虛高的現(xiàn)象。

三、遺產(chǎn)景區(qū)門票定價的原則

遺產(chǎn)景區(qū)管理取決于遺產(chǎn)景區(qū)的管理宗旨。國外學者Garrod 與Fyall 經(jīng)過調研，列出了遺產(chǎn)景區(qū)管理的八大宗旨［4］(如表1所示)。

表1 遺產(chǎn)景區(qū)管理的八大宗旨

由表1 可知，文化遺產(chǎn)資源具有獨特性、不可再生性、不可替代性等公共屬性，是一種特殊的公共資源，為了實現(xiàn)遺產(chǎn)的代內公平和代際傳承，“保護”是遺產(chǎn)景區(qū)的第一宗旨?！翱蛇M入性”主要表現(xiàn)為門票，其目的主要在于“讓人們有機會享受遺產(chǎn)的利益，要防止因為過度使用帶來的破壞”，其涵義不外乎有三點:讓人們享受遺產(chǎn)帶來的利益，主要表現(xiàn)為接受遺產(chǎn)帶來的教育效益;為保護而調節(jié)游客流量;門票價格不能太高，否則低收入群體將失去受教育的機會。可見，遺產(chǎn)景區(qū)門票設立的首要宗旨在于滿足公眾在提高生活情趣、增長知識、接受教育等方面的需要，每個人都擁有參觀、欣賞的權利，唯此遺產(chǎn)才有保護的必要。換言之，遺產(chǎn)景區(qū)門票價格承載著景區(qū)遺產(chǎn)資源的公益性，要以福利性和公益性為主，兼有經(jīng)營性，不應以贏利為目的。

因此，遺產(chǎn)景區(qū)應按照有利于教育、保護和適度開放的原則確定門票價格，經(jīng)濟收入不應是其追求的主要目標，門票收入只能作為遺產(chǎn)保護資金來源的一部分，更主要的來源還是靠政府資金以及社會捐助。遺產(chǎn)門票定價應充分考慮公眾的承受能力，按適當補償費用的原則確定，即根據(jù)保護維修成本等于門票收入加財政撥款與社會捐助的原則確定門票定價格，也就是零利潤是定價的原則［6］。這種定價原則，也與下文所述國外世界遺產(chǎn)景區(qū)門票降低，甚至免費開放的趨勢是一致的。

四、美國和意大利遺產(chǎn)景區(qū)門票定價的經(jīng)驗

正是根據(jù)上述定價的原則，美國和意大利在長期的遺產(chǎn)管理中探索出遺產(chǎn)景區(qū)門票定價的經(jīng)驗:通過財政撥款、捐贈、基金、彩票等多重調控，不斷降低景區(qū)門票價格，甚至以眾多遺產(chǎn)景區(qū)免費的方式，吸引本國民眾走進遺產(chǎn)景區(qū)，鑒賞遺產(chǎn)所承載的價值，提高文化遺產(chǎn)保護意識。

美國法律規(guī)定所有國家公園門票最高不能超過20 美元，年卡費用最高為50 美元。各公園每年都可以向國家公園管理局申請對門票價格進行微調，但需要提出足夠的理由(最主要的理由是物價上漲)。按照立法規(guī)定，各公園的門票與娛樂項目收費80% 可以留在公園用于支付公園的維護和管理開支，其余20%上交國家公園管理局統(tǒng)一支配，用于援助不收費的公園［7］。在公園預算中，門票收入所占比例不是很大，維修資金主要依靠政府的財政撥款。政府一般不會通過提高門票價格的方式限制客流量，而主要通過限制門票銷售數(shù)量、規(guī)定參觀時間段等調節(jié)手段來限制游客數(shù)量，以達到保護遺產(chǎn)的目的。

意大利遺產(chǎn)景區(qū)門票價格的制定均由政府文化遺產(chǎn)部決定。文化遺產(chǎn)部內設門票價格管理委員會，由7 名來自考古、藝術、建筑、環(huán)境等不同領域的委員組成。一般情況下，門票價格在8 ～10 歐元之間，均在一般民眾的承受范圍之內。例如，1997年以前，古羅馬斗獸場一直免費開放，即使現(xiàn)在門票價格也不到5美元。意大利遺產(chǎn)景區(qū)門票價格一般保持穩(wěn)定，只有在景區(qū)的歷史價值發(fā)生變化，維持景區(qū)正常運轉的水、電、能耗明顯改變，以及環(huán)境因素導致的維護成本發(fā)生變化等情況下，才考慮對景區(qū)門票價格進行調整。景區(qū)門票價格調整的程序是:各地方政府主管部門必須充分醞釀，提出可行性建議并通過文化遺產(chǎn)部門票價格管理委員會審批［2］。這樣，價格調整的最終決定權始終掌握在中央政府而非地方政府手中，在一定程度上杜絕了門票價格隨意調整的亂象。意大利還要求所有景區(qū)門票收入上交國家財政，然后再根據(jù)遺產(chǎn)保護的需要從國庫中統(tǒng)一支取，這種“統(tǒng)收統(tǒng)支”的做法在一定程度上提高了資金流向的透明度，確保資金用于遺產(chǎn)保護。同時，政府還出臺稅收優(yōu)惠政策，吸引企業(yè)慷慨解囊，投資修繕文物，彌補文物保護資金的不足。目前，意大利用于保護、修繕旅游景區(qū)和文物古跡的資金中，約有65%來自政府財政，其余的則通過發(fā)行彩票、接受捐贈等途徑獲得［8］。

美國和意大利“政府為主、分級負責、社會參與”的遺產(chǎn)管理體制是遺產(chǎn)景區(qū)門票價格保持低廉的重要原因。這種體制的特征在于:中央政府財力雄厚，在保證實現(xiàn)遺產(chǎn)管理財權和事權的對稱的前提下，地方政府的牟利動機能夠被較好地抑制;遺產(chǎn)管理機構均是非營利性質;以法律的形式對遺產(chǎn)資源的性質規(guī)定、保護原則、管理體制和財政支持做出明確、詳細的可操作性規(guī)定，且執(zhí)行較為有力;社會力量介入遺產(chǎn)經(jīng)營管理，并在擴大保護范圍、拓展遺產(chǎn)維護資金來源、提高服務質量和補充行政管理體制力量匱乏上發(fā)揮了重要作用［9］。

五、我國遺產(chǎn)景區(qū)門票價格制定的思考

綜上所述，我國目前的遺產(chǎn)管理體制是導致遺產(chǎn)景區(qū)門票價格上漲的根本原因，而美國和意大利的遺產(chǎn)管理體制則保證了遺產(chǎn)景區(qū)門票價格的穩(wěn)定和低廉。但中國目前獨特的國情(中央政府財力有限、遺產(chǎn)法律建設滯后、文物執(zhí)法不嚴等)決定了我們不可能簡單地模仿美國和意大利的遺產(chǎn)管理體制，而需要在一個較長的時期內探索建立具有中國特色的遺產(chǎn)管理體制。就目前而言，從公平的角度出發(fā)，我們應當參照上述遺產(chǎn)景區(qū)定價的原則，汲取美國和意大利在遺產(chǎn)景區(qū)定價方面的經(jīng)驗，盡快地降低國內遺產(chǎn)景區(qū)門票價格。筆者認為，具體可以從以下幾個方面著手。

(一)立法監(jiān)管遺產(chǎn)景區(qū)門票價格

我國目前尚未出臺《世界遺產(chǎn)法》和《風景名勝法》，對遺產(chǎn)景區(qū)的公共資源性質沒有明確的規(guī)定，當然也沒有關于其它事務(包括門票)的原則性規(guī)定。在目前的遺產(chǎn)管理體制下，法律政策的缺失和地方政府牟利的沖動加劇了我國遺產(chǎn)景區(qū)門票定價混亂、價格畸高的狀況。而法律的遲遲不出臺和遺產(chǎn)管理體制改革的滯后，又源于國家決策層對遺產(chǎn)資源性質長期認識模糊、未形成共識，因而得不到應有的重視［10］。同時，在遺產(chǎn)景區(qū)票價格畸高的背后，還存在諸如以企業(yè)經(jīng)營取代資源保護管理、遺產(chǎn)景區(qū)管理政企不分和事企不分、重收費輕保護、遺產(chǎn)資源頻遭破壞等一系列問題。所以，在當前遺產(chǎn)管理體制下，中央政府應高度重視遺產(chǎn)資源的保護管理工作，加快出臺有關遺產(chǎn)景區(qū)的法律法規(guī)，以法律形式明確文化遺產(chǎn)資源的性質、功能與經(jīng)營管理宗旨，根據(jù)遺產(chǎn)資源的性質、功能與宗旨制定相應政策。在核定機構性質時，要明確其非營利性機構的性質，在經(jīng)費上給予保障，而不是讓其自收自支。

(二)完善門票價格聽證制度

所謂門票價格聽證制度，就是建立由各相關領域專家、政府官員、民間組織和遺產(chǎn)周邊社區(qū)群眾、游客等組成的遺產(chǎn)資源保護監(jiān)督委員會，定期或不定期地對遺產(chǎn)景區(qū)的保護管理工作進行評估，從而控制高票價，為逐步擴大優(yōu)惠票制和免費制創(chuàng)造條件。目前，遺產(chǎn)景區(qū)管理機構多是地方政府派出機構，其與地方政府是利益共同體，而價格聽證主要是這些政府部門在起主導作用，以致往往流于形式。令人欣慰的是，2013年4月25日，十二屆全國人大常委會第二次會議表決通過了《中華人民共和國旅游法》。旅游法對于景區(qū)門票漲價的問題作了明確規(guī)定:要求景區(qū)在醒目位置公示門票價格、另行收費項目的價格及團體收費價格;要求景區(qū)提高票價應當提前6 個月公布;利用公共資源建設的景區(qū)的門票以及景區(qū)內的游覽場所、交通工具等另行收費項目，實行政府定價或者政府指導價，嚴格控制價格上漲;擬收費或者提高價格的，應當舉行聽證會，征求旅游者、經(jīng)營者和有關方面的意見，論證其必要性、可行性。這些規(guī)定都有助于遏制景區(qū)隨意定價和門票過高等問題。法規(guī)雖然出臺，但關鍵在于執(zhí)行。我們應該制定切合實際的價格聽證會代表產(chǎn)生辦法和規(guī)定，使價格聽證會代表的代表性更強;要擴大價格聽證會的范圍，疏通意見反饋渠道，使價格聽證會的覆蓋面更廣;要建立完善的法律監(jiān)督、審計監(jiān)督、輿論監(jiān)督體系，使價格聽證會的透明度更高;聽證的舉辦機構必須要完全中立地完成聽證的每一個程序，減少對被聽證部門的影響［2］。

(三)拓展遺產(chǎn)保護資金社會融資渠道

作為具有五千年文明史的發(fā)展中國家，我國遺產(chǎn)資源豐富，數(shù)量較多，但國家財力有限，完全依賴國家財政撥款和景區(qū)門票收入，遺產(chǎn)景區(qū)很難獲得足夠的保護資金。因此，我們必須借鑒美國和意大利遺產(chǎn)保護資金的融資經(jīng)驗，多方籌集資金，減少遺產(chǎn)景區(qū)對政府資金投入和門票收入的依賴。只有具備充足的遺產(chǎn)保護資金，遺產(chǎn)景區(qū)才有可能降低門票價格。近幾年，許多地方政府頒布和修改的地方文化遺產(chǎn)保護法規(guī)中都提出了尋求多渠道籌集保護資金的思路，但是在具體操作方式上缺乏詳細的規(guī)定。根據(jù)美國和意大利的經(jīng)驗，拓展遺產(chǎn)保護資金社會融資渠道，可以考慮采用以下幾種方式:第一，通過差別稅收政策為遺產(chǎn)景區(qū)管理機構提供稅收減免。遺產(chǎn)景區(qū)管理機構屬于非營利性機構，在我國遺產(chǎn)保護資金普遍不足的情況下，稅收政策也應該大幅度、實質性地降低各項稅收的稅率，以支持這項公益性事業(yè)的發(fā)展。第二，利用稅收優(yōu)惠政策引導社會資金投入遺產(chǎn)景區(qū)維護。政府可以通過方向明確的稅收政策，有效地將個人和企業(yè)的資金引入到遺產(chǎn)保護領域中來。目前，為支持公益性文化事業(yè)的發(fā)展，我國也制訂了相應的稅收優(yōu)惠措施，但這些政策的規(guī)范性和執(zhí)行力度有待加強。第三，通過非營利性的遺產(chǎn)基金會融資。目前，由于我國有關非營利性組織的法律法規(guī)不健全、管理體制不順暢、身份認定制度不完善等原因，作為非營利性組織的遺產(chǎn)基金會還不普遍，政府應該在完善相關法規(guī)、理順管理體制、加強監(jiān)管引導的基礎上，幫助建立文化遺產(chǎn)保護基金組織，以此改善遺產(chǎn)景區(qū)保護資金欠缺的狀況。

(四)建立遺產(chǎn)景區(qū)分級管理制度

針對現(xiàn)有管理體制存在的諸多弊端，很多學者建議在中國成立國家管理局(委員會)，直接集中管理各類世界遺產(chǎn)。這種管理方式固然有其優(yōu)點，在當前的行政格局下，要將原來散置于不同部門手中的行政職責統(tǒng)一起來并非易事，這不僅會對地方政府造成極大的沖擊，也難以實現(xiàn)權力從各分管部門的平穩(wěn)轉移。另外，實行垂直的管理體系，必然會設立很多獨立的地域單元，在行政區(qū)劃方面存在制約，對解決當?shù)厣鐓^(qū)的搬遷、安置等問題，也面臨困難［11］。因此，建議設立國家世界文化遺產(chǎn)保護管理工作協(xié)調領導小組，由國務院領導同志牽頭，有關部門負責人參加，或建立世界文化遺產(chǎn)保護管理部際聯(lián)席會議制度，負責協(xié)調解決世界遺產(chǎn)保護和管理中的重大問題。世界文化遺產(chǎn)所在地省級政府成立相應的保護管理工作領導協(xié)調機構［12］。在此基礎上，我國的世界遺產(chǎn)管理可實行分級管理制度，以改變目前文化遺產(chǎn)地由縣級或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行管理，甚至出現(xiàn)由數(shù)個市、縣割據(jù)管理的局面，逐步解決管理層次過低、多頭管理、綜合管理水平不到位的問題?？梢园凑找欢ǖ脑u價標準比如遺產(chǎn)價值的重要程度、對公眾所具有的文化與教育價值的大小，以及利用和開發(fā)狀況等劃分為國家文物局直管單位與省級政府管理單位，原則上省級以下單位不再擁有對世界文化遺產(chǎn)的管轄權［13］。這在一定程度上會抑制屬地化管理中因管理層級過低帶來的門票價格上漲問題。

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