縣級(jí)政府融資平臺(tái)債務(wù)隱患的案例分析

范 碩

（中央黨校研究生院，北京 100089）

一、引言

中國(guó)地方政府債務(wù)的大規(guī)模增長(zhǎng)，源自2008年末國(guó)家4萬(wàn)億元經(jīng)濟(jì)刺激政策執(zhí)行過(guò)程中大量出現(xiàn)的地方政府融資平臺(tái)公司。盡管《預(yù)算法》①《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（主席令第21號(hào)）于1994年3月22日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)。從法理上否定了地方政府直接進(jìn)行債務(wù)融資，但是地方政府繞開(kāi)法定的舉債限制，通過(guò)設(shè)立融資平臺(tái)從銀行獲取貸款，從而最大限度的撬動(dòng)了債務(wù)融資杠桿。審計(jì)署于2013年12月底公布的債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示②數(shù)據(jù)源自審計(jì)署2013年第32號(hào)《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》。，截至2013年6月末，全國(guó)政府性債務(wù)為30.27萬(wàn)億，其中全口徑中央政府性債務(wù)合計(jì)12.38萬(wàn)億，全口徑地方政府性債務(wù)合計(jì)17.89萬(wàn)億。然而，由于我國(guó)地方政府性債務(wù)由來(lái)已久、長(zhǎng)期底數(shù)不清，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)外各界對(duì)審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)依舊眾說(shuō)紛紜、猜測(cè)不斷。

形成政府債務(wù)的原因大致有三個(gè)：彌補(bǔ)財(cái)政赤字；為資本性建設(shè)項(xiàng)目融資；在某一財(cái)政年度中彌補(bǔ)短期資金不足。而現(xiàn)階段我國(guó)地方政府借債的目的大多為了資本性建設(shè)項(xiàng)目融資，而非彌補(bǔ)財(cái)政赤字。通過(guò)借款來(lái)滿足部分地方政府支出，有其存在的合理性和正當(dāng)性。城市化加速發(fā)展需要大量建設(shè)資金，僅靠地方政府自身的財(cái)政收入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要通過(guò)發(fā)行市政債券、銀行借款和融資租賃等形式進(jìn)行債務(wù)融資。

地方債務(wù)可以有不同的形成機(jī)制，而不同的形成機(jī)制決定了不同的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。所以，本文研究地方融資平臺(tái)債務(wù)并不局限于對(duì)具體債務(wù)規(guī)模和數(shù)據(jù)的調(diào)查，而著重從縣級(jí)政府融資平臺(tái)的產(chǎn)權(quán)安排、債務(wù)載體、融資來(lái)源、融資成本、償債能力角度來(lái)研究債務(wù)的形成機(jī)制。本文選取我國(guó)中南部某省的兩個(gè)縣級(jí)融資平臺(tái)進(jìn)行案例分析。為確保案例分析的全面性和對(duì)照性，選擇財(cái)政規(guī)模較小的A縣與財(cái)政規(guī)模較大的B縣，且兩個(gè)縣在行政區(qū)劃上同屬一個(gè)地級(jí)市。

二、A縣融資平臺(tái)的債務(wù)形成機(jī)制分析

A縣是我國(guó)中南部某省的國(guó)家級(jí)貧困縣。國(guó)土面積2000余平方公里，轄區(qū)內(nèi)20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總?cè)丝趌00萬(wàn)。A縣的主要產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，以及中央企業(yè)在A縣的投資產(chǎn)業(yè)。2011年，人均年收入大約1500元，縣GDP將近80億，縣財(cái)政總收入6.5億，其中土地相關(guān)收入超過(guò)1億。A縣作為國(guó)家級(jí)貧困縣，縣政府融資平臺(tái)債務(wù)有其鮮明的特點(diǎn)。

（一）融資平臺(tái)與地方財(cái)政并未分離

A縣的融資平臺(tái)成立于2003年，名稱(chēng)是“A縣城市建設(shè)投資開(kāi)發(fā)有限公司”，簡(jiǎn)稱(chēng)“A縣城投公司”，注冊(cè)資本50萬(wàn)，擁有員工50人左右，正科級(jí)事業(yè)單位。城投公司在組織人事安排上，完全由縣委統(tǒng)一安排。城投公司的總經(jīng)理同時(shí)也是縣財(cái)政局的黨組成員之一，正科級(jí)。公司其他領(lǐng)導(dǎo)由縣委任命，來(lái)自于財(cái)政局、商業(yè)局、建設(shè)局等部門(mén)。公司的領(lǐng)導(dǎo)層是公務(wù)員編制，其他工作人員是事業(yè)編制或勞動(dòng)合同用工。

表1 2010年—2011年A縣主要經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)單位：億元

A縣融資平臺(tái)與縣財(cái)政局在編制上并未分離，而是縣財(cái)政局的下屬事業(yè)單位。A縣城投公司在財(cái)務(wù)上并未實(shí)現(xiàn)獨(dú)立核算，其財(cái)務(wù)往來(lái)與縣財(cái)政局在同一個(gè)資金賬戶(hù)上。城投公司成立之初的注冊(cè)資金50萬(wàn)，全部由縣財(cái)政劃撥，其中50%以上是土地資本。城投公司的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)都?xì)w縣財(cái)政局所有，其經(jīng)營(yíng)收益成為縣財(cái)政局的收入來(lái)源之一，其債務(wù)也同樣成為縣財(cái)政局的賬面?zhèn)鶆?wù)。

（二）主體債務(wù)的形成機(jī)制

1.銀行債務(wù)規(guī)模較小。盡管A縣城投公司成立較早，但基本沒(méi)有發(fā)揮向金融系統(tǒng)借貸融資的功能。由于錯(cuò)過(guò)了2008年下半年信貸寬松政策帶來(lái)的融資機(jī)遇，到2011年底又遇到銀監(jiān)會(huì)嚴(yán)格控制銀行系統(tǒng)向地方政府融資平臺(tái)貸款的融資冷環(huán)境，再加上A縣城投公司與縣財(cái)政并未分離，不符合借貸基本條件，因此向金融系統(tǒng)融資規(guī)模只有數(shù)千萬(wàn)，且早已還清。截至目前，尚不存在銀行貸款類(lèi)型的債務(wù)。

2.以BT（Build-Transfer）模式為主要融資途徑。向銀行借貸的融資途徑基本行不通之后，A縣融資平臺(tái)仍舊沿用以往招商引資的模式進(jìn)行融資，主要采用BT模式向社會(huì)資本融資，目前融資規(guī)模已超過(guò)10億元。采用BT模式融資的還款方式主要有兩種，一種是在規(guī)定還款利率后（一般是同期基準(zhǔn)貸款利率的2倍），逐年按照比例向投資方償還債務(wù)；另一種是在逐年償還本金的基礎(chǔ)上，賦予投資方土地競(jìng)標(biāo)的優(yōu)先權(quán)。土地競(jìng)標(biāo)的優(yōu)先權(quán)往往使土地成交價(jià)格低于正常競(jìng)標(biāo)價(jià)格，變相支付了債務(wù)利息。

3.融資成本的不確定性較強(qiáng)。是選擇以利息方式支付融資成本，還是選擇以土地競(jìng)標(biāo)優(yōu)先權(quán)方式支付融資成本，完全取決于縣政府與投資方的談判結(jié)果。利息的大小、土地競(jìng)標(biāo)優(yōu)先權(quán)的地塊面積大小也取決于雙方的談判，而沒(méi)有固定規(guī)律。因此，BT模式的融資成本可大可小，并隨著宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化而相對(duì)變化。談判能力完全取決于執(zhí)政者的智慧、能力和意愿。也不排除執(zhí)政者故意向投資方支付巨額融資成本而尋求個(gè)人尋租空間。

（三）融資平臺(tái)的自我償債能力

盡管A縣城投公司賬務(wù)從屬于縣財(cái)政，但是依靠BT模式的融資方式使得每一筆債務(wù)依托于對(duì)應(yīng)的工程項(xiàng)目。而每一個(gè)工程項(xiàng)目都附帶周邊土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。通過(guò)工程項(xiàng)目建設(shè)帶動(dòng)周邊土地增值，通過(guò)征地、土地拍賣(mài)、周邊商鋪?zhàn)饨鸬仁杖脒M(jìn)行債務(wù)償還。例如，A縣建設(shè)高速公路與縣公路的連接公路，在這項(xiàng)工程建設(shè)中，城投公司首先獲得省、市發(fā)改委的審批，然后找到BT合作的投資方，再把公路兩旁某地塊競(jìng)標(biāo)優(yōu)先權(quán)賦予了投資方，最后通過(guò)對(duì)公路兩旁土地的征收、拍賣(mài)所得收入逐年償還本金。由此可見(jiàn)，BT模式的自我償債能力完全依賴(lài)于建設(shè)項(xiàng)目周邊土地的征收拍賣(mài)所得收入。盡管具備自我償債能力，但關(guān)鍵是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目周邊土地的征收和拍賣(mài)。

三、B縣融資平臺(tái)的債務(wù)形成機(jī)制分析

B縣土地面積2200平方公里，轄區(qū)內(nèi)有2個(gè)街道辦事處、20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、近200個(gè)行政村，人口約70余萬(wàn)，其中非農(nóng)業(yè)人口占比接近10%。B縣在2011年三次產(chǎn)業(yè)的比例分別是11：70：19，其中工業(yè)增加值年均增長(zhǎng)比例在所屬地級(jí)市的各個(gè)區(qū)縣中是最高的。B縣第三產(chǎn)業(yè)主要以房地產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)、商貿(mào)業(yè)為主。B縣融資平臺(tái)由于財(cái)務(wù)獨(dú)立核算，其債務(wù)形成機(jī)制呈現(xiàn)出與A縣完全不同的特征。

（一）融資平臺(tái)財(cái)務(wù)獨(dú)立于地方財(cái)政

B縣融資平臺(tái)成立于2005年，全稱(chēng)是“B縣城市建設(shè)投資開(kāi)發(fā)有限公司”，簡(jiǎn)稱(chēng)“B縣城投公司”，注冊(cè)資本5000萬(wàn)，其中88%是土地資本。在人事任命上，B縣與A縣情況基本相同，由縣委統(tǒng)一安排。其中城投公司總經(jīng)理同時(shí)是B縣財(cái)政局黨組成員，正科級(jí)；經(jīng)理層其他人員來(lái)自縣政府辦、財(cái)政局、建設(shè)局等。公司的領(lǐng)導(dǎo)班子成員有4人，其中3人來(lái)自于縣財(cái)政局，目前編制仍然在財(cái)政局。公司的會(huì)計(jì)、出納等重要崗位也來(lái)自于財(cái)政局。公司現(xiàn)有公務(wù)員編制17人，且編制仍在原單位，其余為事業(yè)編制或勞動(dòng)合同用工。從人事安排角度講，B縣城投公司仍然是政府機(jī)構(gòu)的延伸，是地地道道的“政府的企業(yè)”。

表2 2009年—2011年B縣財(cái)政收支情況單位：億元

但是B縣城投公司在財(cái)務(wù)賬目上與縣財(cái)政局完全分離，實(shí)現(xiàn)了公司財(cái)務(wù)的獨(dú)立核算。B縣城投公司的5000萬(wàn)注冊(cè)資本全部由縣政府劃撥，其中12%的貨幣資本來(lái)自于縣財(cái)政局。由于B縣城投公司的經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)歸城投公司自身所有，其債務(wù)余額和經(jīng)營(yíng)收益體現(xiàn)在城投公司財(cái)務(wù)賬面上，不與縣財(cái)政局的財(cái)務(wù)混淆，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了財(cái)務(wù)的獨(dú)立核算，成為所有權(quán)歸縣政府的由B縣國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)管轄的國(guó)有獨(dú)資公司。B縣城投公司具備獨(dú)立向銀行借貸并獨(dú)立承擔(dān)債務(wù)的法人地位，但仍未建立董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)。

（二）主體債務(wù)的形成機(jī)制

1.銀行借貸規(guī)模迅猛擴(kuò)張。自2007年開(kāi)始融資以來(lái)，2009年出現(xiàn)融資規(guī)模的大幅增長(zhǎng)，當(dāng)年融資2個(gè)億，2010年下降到0.6億。截至2012年上半年，B縣城投公司共累計(jì)融資總額達(dá)6億元，全部為銀行貸款。目前累計(jì)還款0.2億，債務(wù)余額5.8億。盡管自2011年底銀監(jiān)會(huì)收緊商業(yè)銀行系統(tǒng)向地方政府融資平臺(tái)放貸，再加上銀行業(yè)要求城投公司的債務(wù)本金償還需70%以上依靠平臺(tái)自身賬戶(hù)余額，由于B縣已實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)獨(dú)立核算，并且借貸項(xiàng)目不需要以財(cái)政稅收返還進(jìn)行還款，因此依然可以繼續(xù)從銀行系統(tǒng)進(jìn)行融資。

由此可見(jiàn)，縣級(jí)融資平臺(tái)的銀行借貸規(guī)模與其自身的財(cái)務(wù)獨(dú)立狀況密切相關(guān)，只有實(shí)現(xiàn)獨(dú)立核算的融資平臺(tái)才可繼續(xù)從銀行貸款。而且貸款規(guī)模與信貸政策的大環(huán)境密切相關(guān)。在信貸寬松的貨幣政策下，融資平臺(tái)貸款規(guī)模迅速擴(kuò)增。除與宏觀貨幣政策相關(guān)外，還與融資平臺(tái)本身所擁有的項(xiàng)目載體相關(guān)，可用于貸款申請(qǐng)的項(xiàng)目載體越多，貸款規(guī)模越大。

2.融資以政策性銀行貸款為主。B縣融資平臺(tái)的6億元融資總額全部來(lái)源于銀行貸款，但八成以上來(lái)自于國(guó)家政策性銀行。貸款來(lái)源分別是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、B縣所屬地級(jí)市城商行，比例分別是40%、40%、20%。國(guó)家政策性銀行貸款周期長(zhǎng)、利率低，但對(duì)融資的項(xiàng)目載體有相應(yīng)的要求，如農(nóng)發(fā)行的貸款申請(qǐng)項(xiàng)目必須與城鎮(zhèn)化相關(guān)。因此，B縣融資平臺(tái)的主要工作就是設(shè)計(jì)能夠融資的項(xiàng)目載體，再以項(xiàng)目載體作為質(zhì)押向政策性銀行申請(qǐng)貸款。

在2008年以前，B縣城投公司可以以B縣政府信用作為抵押進(jìn)行貸款，比如縣政府出具擔(dān)保函，縣人大審議通過(guò)，同意將債務(wù)列入財(cái)政預(yù)算，就可以擔(dān)保函申請(qǐng)貸款。但2008年以后，必須以質(zhì)押方式才可向銀行融資。那么城投公司所設(shè)計(jì)的項(xiàng)目載體需要具備哪些要素和條件呢？

如果待建項(xiàng)目自身不能產(chǎn)生持續(xù)的現(xiàn)金流，那么待建項(xiàng)目本身并不能作為貸款的抵押物，而必須是項(xiàng)目所涉及的土地資產(chǎn)和土地指標(biāo)。項(xiàng)目用地需要具備“土地指標(biāo)”，由城投公司向省級(jí)土地資源管理部門(mén)申請(qǐng)批準(zhǔn)。在項(xiàng)目建設(shè)以前，原來(lái)的集體建設(shè)用地經(jīng)縣政府征用后，轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，經(jīng)過(guò)招拍掛出售。城投公司通過(guò)中標(biāo)獲得國(guó)有土地。除土地指標(biāo)和土地產(chǎn)權(quán)外，項(xiàng)目自身需要通過(guò)上級(jí)發(fā)改委審批、上級(jí)環(huán)保部門(mén)審批、同級(jí)國(guó)土部門(mén)審批、同級(jí)規(guī)劃部門(mén)審批四項(xiàng)審批手續(xù)。城投公司最終以四項(xiàng)審批手續(xù)、土地指標(biāo)、土地產(chǎn)權(quán)作為申請(qǐng)貸款的基本條件。

3.政策性銀行融資成本較低。從農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行貸款的融資成本最低，僅為同期基準(zhǔn)利率，貸款期限長(zhǎng)達(dá)6年至8年。其次是國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行，利率以基準(zhǔn)利率為基礎(chǔ)上浮10%至15%，貸款期限可達(dá)8年-10年。城商行貸款一般是短期融資，貸款期限僅為1年至2年。相比之下，國(guó)有商業(yè)銀行的貸款利率一般是基準(zhǔn)利率上浮20%至50%，而且貸款規(guī)模小，貸款期限一般小于3年，最多不超過(guò)5年。B縣融資平臺(tái)的80%貸款來(lái)自于政策性銀行，貸款期限都在6年以上，貸款利率上浮不超過(guò)15%。因此B縣融資平臺(tái)的融資成本相對(duì)低廉。

（三）融資平臺(tái)的自我償債能力

盡管B縣融資平臺(tái)已累計(jì)債務(wù)余額5.8億，但對(duì)自身的還款能力非?？隙?。以B縣2008年動(dòng)工建設(shè)的濕地公園項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目融資2億元。在項(xiàng)目建設(shè)之前，需要通過(guò)征地將集體建設(shè)用地變成國(guó)有土地，在征地過(guò)程中土地價(jià)格就發(fā)生了增值。當(dāng)?shù)卣畬?duì)征用土地補(bǔ)償額度是5萬(wàn)/畝至10萬(wàn)/畝，但是將土地出讓給城投公司的價(jià)格是50萬(wàn)/畝至60萬(wàn)/畝。盡管城投公司以50至60萬(wàn)/畝的價(jià)格以招標(biāo)方式購(gòu)買(mǎi)了土地，但是在濕地公園開(kāi)工建設(shè)的兩年后，濕地公園周邊的商住用地價(jià)格由2008年的70萬(wàn)/畝至80萬(wàn)/畝，升高至2011年的200萬(wàn)/畝。城投公司只需要出讓濕地公園周邊的170畝商住用地就可以還清銀行貸款本金和最初購(gòu)買(mǎi)土地的投資本金。因此，對(duì)于城投公司來(lái)講，只要項(xiàng)目建設(shè)帶動(dòng)周邊商住用地價(jià)格增值，就可以在項(xiàng)目建設(shè)后期通過(guò)出讓土地所得來(lái)償還土地投資和貸款。以現(xiàn)在的土地增值速度來(lái)看，城投公司的償債能力不存在問(wèn)題。

而對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，首先在征地環(huán)節(jié)已經(jīng)獲得收入，以5萬(wàn)/畝至10萬(wàn)/畝的價(jià)格補(bǔ)償征地，再以50萬(wàn)/畝至60萬(wàn)/畝的價(jià)格出讓給城投公司，獲取了地方政府的土地出讓收入。而項(xiàng)目建設(shè)后期的周邊商住用地價(jià)格上漲帶來(lái)的房地產(chǎn)相關(guān)稅收上漲，也增加了地方政府的預(yù)算內(nèi)收入。

四、我國(guó)縣級(jí)融資平臺(tái)的債務(wù)隱患分析

（一）債務(wù)金融風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政規(guī)模并無(wú)必然聯(lián)系

通過(guò)對(duì)A縣、B縣融資平臺(tái)的債務(wù)形成機(jī)制進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，較貧困縣和較富?？h的債務(wù)形成途徑完全不同。較貧困縣的融資平臺(tái)由于財(cái)務(wù)體制不健全，很難獲得銀行貸款，只能通過(guò)招商引資形成BT模式來(lái)融資。而較富?？h的融資平臺(tái)，其財(cái)務(wù)體制更加完善、注冊(cè)資本較高，更容易獲得銀行貸款。A縣和B縣完全不同的融資途徑形成了不同的債務(wù)隱患。A縣融資平臺(tái)的BT模式融資模式，本質(zhì)是向社會(huì)融資，債權(quán)人是項(xiàng)目投資者，即便存在償債風(fēng)險(xiǎn)，也難以對(duì)銀行系統(tǒng)形成沖擊。相比之下，B縣融資平臺(tái)的全部債務(wù)來(lái)自于銀行貸款，并且借貸項(xiàng)目本身都不能產(chǎn)生現(xiàn)金流，一旦發(fā)生償債危機(jī)，會(huì)對(duì)銀行系統(tǒng)造成金融風(fēng)險(xiǎn)。

盡管A縣和B縣融資平臺(tái)的財(cái)務(wù)體制健全程度不能完全代表全國(guó)所有較貧困縣和較富?？h的差別，但是A縣和B縣的情況至少說(shuō)明，并非較貧困縣融資平臺(tái)債務(wù)積累的金融風(fēng)險(xiǎn)更大。甚至于較貧困縣的債務(wù)并不來(lái)自于銀行系統(tǒng)，反而像中小企業(yè)那樣很難從銀行體系進(jìn)行融資。時(shí)紅秀認(rèn)為，中國(guó)地方政府債務(wù)危機(jī)可以看作是在財(cái)政關(guān)系尚未理順的情況下政府間機(jī)會(huì)主義行為的結(jié)果，是財(cái)政產(chǎn)權(quán)制度下地方政府的攫取對(duì)金融租金的分割，實(shí)際上是一種變相的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)。正是由于較貧困縣明顯競(jìng)爭(zhēng)不過(guò)較富?？h，導(dǎo)致各地方融資平臺(tái)債務(wù)的金融風(fēng)險(xiǎn)與地方財(cái)政規(guī)模、債務(wù)規(guī)模并無(wú)必然相關(guān)性，而取決于債務(wù)的形成機(jī)制。

（二）償債能力嚴(yán)重依賴(lài)于土地經(jīng)營(yíng)，而非建設(shè)項(xiàng)目現(xiàn)金流

無(wú)論是A縣還是B縣，無(wú)論是BT融資還是銀行融資，融資平臺(tái)的償債能力幾乎全部依靠建設(shè)項(xiàng)目周邊的土地增值收益，而非建設(shè)項(xiàng)目自身的現(xiàn)金流。只要待建項(xiàng)目能夠帶來(lái)周邊商住用地價(jià)格的大幅增長(zhǎng)，那么融資平臺(tái)就有足夠的信心通過(guò)賣(mài)出部分土地而償還債務(wù)。因此，融資平臺(tái)債務(wù)償還能力的核心是經(jīng)營(yíng)土地收益，而非項(xiàng)目現(xiàn)金流收益。

但是土地價(jià)格的持續(xù)增長(zhǎng)已經(jīng)引發(fā)了一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題，甚至成為我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的巨大障礙。經(jīng)營(yíng)土地的起點(diǎn)是土地征用，現(xiàn)行征地制度較大程度損害了農(nóng)民的利益，造成分配不公，同時(shí)埋藏了諸多社會(huì)不穩(wěn)定因素。當(dāng)?shù)胤秸谫Y平臺(tái)嚴(yán)重依賴(lài)于經(jīng)營(yíng)土地來(lái)確保債務(wù)償還能力時(shí)，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與土地價(jià)格就永遠(yuǎn)綁架在了一起。而當(dāng)土地價(jià)格持續(xù)增長(zhǎng)引起越來(lái)越多的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題時(shí)，每一個(gè)與土地制度相關(guān)的改革政策都將成為引爆地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的導(dǎo)火線。

（三）債務(wù)隱患并非源于償債能力，而是“債務(wù)后攤”風(fēng)險(xiǎn)

以當(dāng)前經(jīng)營(yíng)土地為核心的償債模式，在土地價(jià)格持續(xù)上漲時(shí)期，確保了融資平臺(tái)的償債能力。因此，現(xiàn)階段地方債務(wù)的隱患并不在于償債能力不足。但是通過(guò)對(duì)A縣和B縣兩地融資平臺(tái)的債務(wù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，都存在償債比例過(guò)低的狀況，尤其以B縣更為突出。B縣融資平臺(tái)的絕大部分債務(wù)來(lái)源于利率較低、周期較長(zhǎng)的政策性銀行，借貸周期長(zhǎng)達(dá)6至10年，而償債率不到4%，大部分債務(wù)要到5年以后集中到期，形成了由現(xiàn)任政府借債、現(xiàn)任政府享有土地增值收益，但卻要由5年以后的繼任政府償還債務(wù)的“債務(wù)后攤”現(xiàn)象。

新政府經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，在政府不穩(wěn)定的環(huán)境下，政府行為有可能短期化，在任政府可能過(guò)高地舉債，把債務(wù)負(fù)擔(dān)留給下任政府。在任政治家會(huì)積累較高的債務(wù)以限制繼任者的支出水平或支出結(jié)構(gòu)。同理，由于借債利率較低，融資平臺(tái)并不急于還債，而把經(jīng)營(yíng)土地受益充入資本金后再投資。甚至?xí)霈F(xiàn)借債政府賣(mài)光了項(xiàng)目周邊所有土地、還債政府卻沒(méi)有土地可賣(mài)的結(jié)局。因此，由于債務(wù)期限與借債政府任期的不匹配，導(dǎo)致了許多融資平臺(tái)積累了“債務(wù)后攤”的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

〔1〕J.L.Mikesell.Fiscal Administration：Analysis and Applications for the Public Sector.Wadsworth Publishing[C].6 edition，October 3，2002，pp.50-101.

〔2〕時(shí)紅秀.中國(guó)地方政府債務(wù)的形成機(jī)制與化解對(duì)策[J].山東財(cái)政學(xué)院學(xué)報(bào)，2005（1）：3-4.

〔3〕Persson T.，Svensson E.O.Why a Stubborn Conservative would Run a Deficit：Policy with Time-Inconsistent Preferences[J].Quarterly Journal of Economics，1989（104）：325-345.