中國控制鋼鐵產(chǎn)能的政策演進階段分析

郭振中，許曉丹

(東北大學 文法學院，沈陽 110819)

中國控制鋼鐵產(chǎn)能的政策演進階段分析

郭振中，許曉丹

(東北大學 文法學院，沈陽 110819)

對我國控制鋼鐵產(chǎn)能的政策如何評價及未來該政策的走向是國家解決鋼鐵行業(yè)健康發(fā)展、順利實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉型升級的重要課題.從政策實施的時間角度做了三個階段劃分，并指出了治理產(chǎn)能過剩的各階段特點，以及從政策內容、方法角度比較出治理政策的側重點，從而推測出今后控制鋼鐵產(chǎn)能的政策方向;最后提出了發(fā)揮政策的宏觀引導作用，促進市場在調節(jié)鋼鐵產(chǎn)能過剩的基礎性作用等觀點.

控制;鋼鐵產(chǎn)能;政策演進

鋼鐵產(chǎn)能過剩是當前我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)最突出的問題.我國為抑制產(chǎn)能過剩現(xiàn)象在近十年中陸續(xù)出臺了幾輪控制鋼鐵產(chǎn)能的政策，這些政策在不同時間階段的控制著力點是怎樣的，以及今后的控制鋼鐵產(chǎn)能政策的側重點和方向又將在何處是本文研究的重點.針對鋼鐵產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩問題而進行治理的鋼鐵產(chǎn)能控制政策是關系鋼鐵企業(yè)發(fā)展、穩(wěn)定市場供求、引導鋼鐵產(chǎn)業(yè)及全國鋼鐵產(chǎn)能發(fā)展方向的重要依據(jù).

1 中國控制鋼鐵產(chǎn)能的研究綜述

本文所指的鋼鐵產(chǎn)能控制政策是指政府為緩解與消除鋼鐵產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩問題，運用經(jīng)濟、法律等辦法所制定的控制鋼鐵產(chǎn)量、恢復市場供求平衡、引導鋼鐵產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的一系列組合措施，例如壓縮產(chǎn)量、淘汰落后產(chǎn)能、限制投資、嚴控供地與項目審批、提高準入門檻等等.

目前關于鋼鐵產(chǎn)能控制政策的研究，主要是對政府頒布政策進行解讀和考察政策的實施效果［1，2］.如:耿嘉川、周曉曼指出雖然鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策對抑制整個產(chǎn)業(yè)的過快投資的作用并不明顯，但對提高鋼鐵產(chǎn)品的技術水平有很大的作用.此外還有對今后控制鋼鐵產(chǎn)能的政策發(fā)展建議［3，4］，如:呂鐵在借鑒發(fā)達國家淘汰落后產(chǎn)能的主要做法后提出，我國落后產(chǎn)能政策應盡快建立退出的補償機制及實施細則，通過經(jīng)濟手段激勵企業(yè)主動淘汰落后產(chǎn)能.這些文獻往往關注政策的內容和執(zhí)行效果，然而對我國政府為優(yōu)化市場秩序、控制鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能而頒布的政策進行系統(tǒng)梳理的文獻則較少.

本文通過梳理近十幾年來控制鋼鐵產(chǎn)能的系列政策，并對政策治理的階段進行劃分，分析不同階段控制政策的關注點，同時推測今后我國通過政策手段進行控制鋼鐵產(chǎn)能的方向，為鋼鐵產(chǎn)能控制政策的發(fā)展與完善提供參考.

2 中國控制鋼鐵產(chǎn)能的治理階段及分析

鋼鐵產(chǎn)業(yè)是現(xiàn)代工業(yè)國家的必要基礎性產(chǎn)業(yè)，由于其對國家的經(jīng)濟發(fā)展起至關重要的作用，各國、各屆政府均將其納入宏觀調控的范圍之內.我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)在建國以后雖經(jīng)歷波折，但整體上有了較快的發(fā)展，尤其是改革開發(fā)以后，國家恢復以經(jīng)濟建設為中心，為鋼鐵產(chǎn)業(yè)迎來了重要的發(fā)展契機.從1978年的3178萬t粗鋼產(chǎn)量，到1996年的首次突破1億t大關，我國實現(xiàn)超越日本成為世界最大鋼鐵生產(chǎn)國，到了2012年粗鋼產(chǎn)量更是超過了7億t，我國無疑是世界第一鋼鐵生產(chǎn)大國.然而，在鋼鐵行業(yè)迅速發(fā)展、巨大產(chǎn)能的背后卻是嚴重的產(chǎn)能過剩，截至到12年底，我國鋼鐵過剩產(chǎn)能達2億多t.

鋼鐵產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩是伴隨著我國鋼鐵產(chǎn)能迅速激增而產(chǎn)生的，在近十幾年的時間內表現(xiàn)尤為突出.我國政府為緩解產(chǎn)能過剩、維護鋼鐵產(chǎn)業(yè)正常經(jīng)濟秩序，在近十幾年中曾以政策形式進行幾次較為集中的治理.

2.1 第一次鋼鐵產(chǎn)能過剩的集中治理(1992－2002)

20世紀80年代以來，我國各項事業(yè)均在緊張的恢復和發(fā)展中，尤其是鋼鐵等重工業(yè)得到了快速的發(fā)展.然而在發(fā)展過程中長期的追求數(shù)量擴展的理念，導致了鋼鐵產(chǎn)業(yè)大量低水平重復建設，鋼材品質較低，鋼鐵產(chǎn)能過剩問題逐漸凸顯起來.為此，20世紀90年代我國進行了第一次較為集中的鋼鐵產(chǎn)能的政策治理階段.

國家經(jīng)貿委員會分別在1999年的1月、12月，和2002年6月下達了三批《淘汰落后生產(chǎn)能力、工藝和產(chǎn)品的目錄》，其中針對落后的鋼鐵生產(chǎn)包括級別、工藝和產(chǎn)品等多達30多項，包括要求在2002年淘汰年產(chǎn)5～10萬t電爐，化鐵爐－煉鐵工藝等，并且限定于規(guī)劃期內必須完成任務.同時，為進一步控制鋼鐵產(chǎn)量，國家經(jīng)貿委員會又在1999年頒布的《關于做好鋼鐵工業(yè)總量控制工作的通知》中明確要求鋼產(chǎn)量要比1998年壓縮10%.此外，為配合淘汰落后、控制鋼鐵產(chǎn)量，政府還利用經(jīng)濟手段配合工作.如1991年發(fā)布了《中華人民共和國固定資產(chǎn)投資方向調節(jié)稅暫行條例》，1993年進一步發(fā)布《關于加強固定資產(chǎn)投資宏觀調控的具體措施》，其中提出建立投資約束機制和風險機制，嚴格控制新開工項目，完善調節(jié)稅征管辦法等，通過調節(jié)稅收來控制鋼鐵產(chǎn)業(yè)的進入門檻.

第一次的集中治理，從政策調控的手段來講，政府部門頒布的控制政策主要運用經(jīng)濟辦法和行政手段，著重淘汰落后的鋼鐵產(chǎn)能，目的在于制止低水平重復建設，加快產(chǎn)業(yè)結構的調整和實現(xiàn)生產(chǎn)工藝，裝備和產(chǎn)品的革新?lián)Q代.從政策效果來講，這一系列的政策促進了行業(yè)技術革新，但落后產(chǎn)能依舊存在，產(chǎn)能過剩的態(tài)勢進一步發(fā)展.同時，對鋼鐵產(chǎn)能的控制并沒有達到預期的控制目的，鋼鐵產(chǎn)量不僅超出控制目標，而且1999年產(chǎn)量不僅沒有壓縮10%反而增長了6%［5］.從政策調整的重點來看，這一階段的治理主要表現(xiàn)在淘汰落后產(chǎn)能、控制投資等方面.所以，該時期治理是為了促進優(yōu)質產(chǎn)能的發(fā)展，國家的主導方向以增加鋼鐵產(chǎn)能為主，鋼鐵產(chǎn)能迅速發(fā)展.

2.2 第二次鋼鐵產(chǎn)能過剩的集中治理(2003－2008)

自20世紀90年代末粗鋼產(chǎn)量達到億t以來，我國鋼鐵行業(yè)的發(fā)展勢頭依舊強勁，同時鋼鐵產(chǎn)能過剩問題進一步加劇.因此，自2003年起，政府部門掀起了新一輪的集中治理工作.

2003年11月19日，針對一段時期以來國內鋼鐵工業(yè)盲目擴張、低水平擴張以及違規(guī)審批、提供不合理優(yōu)惠政策等現(xiàn)象造成鋼鐵產(chǎn)能超過市場需求，國家出臺了《關于制止鋼鐵行業(yè)盲目投資的若干意見》.文件中提出要加強產(chǎn)業(yè)政策引導，做好市場準入機制、環(huán)境監(jiān)督和執(zhí)法、用地管理、信貸管理、項目的清理等方面的工作，徹底清除落后產(chǎn)能，有效減輕鋼鐵產(chǎn)能過剩.2004年國務院通過嚴格控制項目、供地、貸款等方面的審批，提高準入門檻和環(huán)保標準等措施來控制鋼鐵工業(yè)固定資產(chǎn)投資，頒布了《國務院辦公廳關于清理固定資產(chǎn)投資項目的通知》、《政府核準的投資項目目錄》等文件.

2005年，首個針對鋼鐵產(chǎn)業(yè)而出臺的包括產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、布局、技術、組織等方面進行宏觀布局的《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》更是將鋼鐵行業(yè)作為一項長期發(fā)展、需要繼續(xù)調整、優(yōu)化的事情.為貫徹這一政策的要求，2006年還頒布了《關于鋼鐵工業(yè)控制總量淘汰落后加快結構調整的通知》.同年，產(chǎn)能過剩問題也受到重視，國務院在《關于加快推進產(chǎn)能過剩行業(yè)結構調整的通知》中認為盲目投資、過度投資和低水平擴張是鋼鐵等產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩的主要原因，擬采用切實防止固定投資反彈、嚴格控制新上項目等措施，推動產(chǎn)能過剩行業(yè)的結構調整［6］.此外，在節(jié)能減排和技術革新方面，2007年6月在《關于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》中明確要求在“十一五”期間，鋼鐵、電解招、鐵合金等13個行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能總體目標，并提出對于不按期淘汰的企業(yè)，要依法予以關停，依法吊銷生產(chǎn)許可證和排污許可證并停止供電［7］.

2008年，從節(jié)能減排和產(chǎn)業(yè)結構調整等方面來進行控制鋼鐵產(chǎn)能的政策輪番出臺.如:2月份頒布的意在遏制重復建設，調整產(chǎn)業(yè)結構的《鐵合金行業(yè)準入條件(2008年修訂)》;7月的《關于進一步加強和規(guī)范外商投資項目管理的通知》;8月的《中華人民共和國節(jié)約能源法》的實施通知; 9月的《鐵合金出口許可申領條件和程序》等一系列政策，治理較為集中.

第二次的集中治理，從政策手段方面來講，國家更加注重相關政策的配套、協(xié)調.包括出臺從長遠角度進行總體布局的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，結合環(huán)保、市場準入以及財政等方面的政策等來進行綜合性的治理.從政策重點來講，這一階段主要在節(jié)能減排、淘汰落后、產(chǎn)業(yè)調整、外商投資管理、市場準入、資金對鋼鐵產(chǎn)業(yè)進行調控.可以說這一時期的治理特點是治理的綜合性和全面性.從政策效果來講，如圖1所示，我國粗鋼產(chǎn)量一直呈現(xiàn)出持續(xù)增加的態(tài)勢，雖然在2008年時增長速度突然降低，原因可能是政策的實施起了重要作用，或者是2008年突遇經(jīng)濟危機而導致的，但總量仍然有增無減.因此，這一階段國家以政策形式，采取多種政策協(xié)調配合的方式進行綜合治理.較第一階段的治理力度相比，這一時期的對鋼鐵產(chǎn)能過剩問題治理的頻率更大、手段更加豐富，可見治理的決心更大、力度更強.

2.3 第三次鋼鐵產(chǎn)能過剩的集中治理(2009－2013)

自2008年經(jīng)濟危機爆發(fā)以來，我國政府既要維持鋼鐵產(chǎn)業(yè)平穩(wěn)運行又要進行推動企業(yè)迅速轉型，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級.因此，2009年既是振興鋼鐵產(chǎn)業(yè)的一年，又是新一輪控制鋼鐵產(chǎn)能過剩的開端.

圖1 2003—2008年全國粗鋼產(chǎn)量統(tǒng)計圖Fig.1 The steel outputs from 2003 to 2008 in China資料來源:數(shù)據(jù)源于中國國家統(tǒng)計局《國家數(shù)據(jù)》

2009年應時而生的《鋼鐵產(chǎn)業(yè)調整和振興規(guī)劃》就強調要在控制總量的基礎上進一步調整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，統(tǒng)籌行業(yè)協(xié)調發(fā)展.同年，由十部委聯(lián)合發(fā)布的《關于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復建設引導產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》中則通過環(huán)境手段嚴控項目開工和供地審批進一步提高了行業(yè)準入門檻，意在加強兼并重組，實行有保有控的金融政策，以大力度整治產(chǎn)能過剩.2010年出臺的《關于進一步加強淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》中規(guī)定在2011年年底前，淘汰400 m3及以下煉鐵高爐、30 t及以下煉鋼轉爐和電爐［8］.2011年，《鋼鐵工業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》中制定了一系列綜合措施來控制鋼鐵產(chǎn)能，包括繼續(xù)嚴格執(zhí)行“完善行業(yè)管理體系，營造公平競爭的市場環(huán)境，加強行業(yè)標準化工作，加強政策宏觀引導等”［9］.

2012鋼鐵行業(yè)一方面遭遇市場低迷、企業(yè)“零利率”的困境，一方面產(chǎn)能依舊不斷增加，產(chǎn)能過剩的態(tài)勢依舊嚴峻，落后產(chǎn)能仍然占很大比重.同年5月工信部發(fā)布《關于下達2012年19個工業(yè)行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能目標任務的通知》.2013年政府更是加大了政策力度，在4月下發(fā)《關于下達2013年19個工業(yè)行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能目標任務的通知》，并且于2013年7月26日、9月6日、9月16日公布了三批工業(yè)行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)名單.10月16日國務院發(fā)布《關于化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的指導意見》，其中對鋼鐵等產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)提出了有側重、有針對性的化解辦法，包括“重點推動幾大地區(qū)鋼鐵產(chǎn)業(yè)結構調整，整合分散鋼鐵產(chǎn)能，推動城市鋼廠搬遷，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，壓縮鋼鐵產(chǎn)能總量8000萬t以上”，“加快推動高強鋼筋產(chǎn)品的分類認證和標識管理，落實公平稅賦政策，取消加工貿易項下進口鋼材保稅政策”等［10］.

第三次集中治理，從政策手段方面來講，對于淘汰落后鋼鐵產(chǎn)能、化解產(chǎn)能過剩的辦法更加具體，并更有針對性，且根據(jù)行業(yè)特點區(qū)別對待.而且同樣采取復合化手段進行綜合治理.從政策執(zhí)行重點來看，這次治理重點在淘汰落后、壓縮產(chǎn)能、公平賦稅、創(chuàng)新驅動等，更加注重鋼鐵行業(yè)的長期健康發(fā)展.從政策實施效果上來看，這一時期處于“十一五”結束，“十二五”的初期，政策控制使鋼鐵產(chǎn)業(yè)在技術裝備水平、節(jié)能減排、聯(lián)合重組、布局等方面取得階段性成果.如圖2所示，粗鋼產(chǎn)量雖然一直在增加，但增長率逐漸下降.不過產(chǎn)能過剩問題依然嚴重，到2012年底，鋼鐵過剩產(chǎn)能達2億多t.

圖2 2009—2012年全國粗鋼產(chǎn)量統(tǒng)計圖Fig.2 The steel outputs from 2009 to 2012 in China資料來源:數(shù)據(jù)源于中國國家統(tǒng)計局《國家數(shù)據(jù)》

3 結論

通過對我國進行鋼鐵產(chǎn)能控制政策的梳理，并進而通過三個階段劃分，清楚看出國家調控政策的力度不斷的加強，但調控的效果不明顯，甚至有反向效果，本文認為最主要的原因是地方政府執(zhí)行行為與中央政府政策的價值走向不協(xié)調，即對中央政策的曲解，也可以說是，“上有政策，下有對策”的真實寫照.通過三階段的分析，可以發(fā)現(xiàn)我國控制鋼鐵產(chǎn)能，尤其是對鋼鐵產(chǎn)能過剩這一問題的治理政策存在一定的演進規(guī)律.

(1)控制政策更加具有針對性、標準更加具體.從控制鋼鐵產(chǎn)能政策的關注重點以及政府頒布政策的頻度可以看出，我國在控制鋼鐵產(chǎn)能過程中，政策本身的技術指標更加嚴格和具體，操作性更強.比如，淘汰鋼鐵落后產(chǎn)能的技術指標均有具體的數(shù)字要求，目標性更強，產(chǎn)品、工藝的指標更加具體并且逐年增高.所以，鋼鐵企業(yè)技術革新以及注重節(jié)能減排，實現(xiàn)行業(yè)可持續(xù)發(fā)展是今后重點關注的方面.

(2)控制政策更加注重政策之間的配合.國家控制鋼鐵產(chǎn)能的政策更加注重協(xié)調配合，包括固定產(chǎn)投資政策、環(huán)境保護政策、淘汰落后政策、宏觀產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、公平稅收政策以及產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新政策等各政策的銜接，促進政策之間相互交融、相互協(xié)調、相互配合.通過宏觀政策引導鋼鐵企業(yè)的準入、運行、退出以及產(chǎn)品、裝備、技術的指標，確保鋼鐵行業(yè)的總體平衡和工藝水平的質量.通過營造公平、有序的政策環(huán)境，為市場提供規(guī)范、有序的政策環(huán)境，確保發(fā)揮出市場的基礎性作用，從而有效解決鋼鐵產(chǎn)能過剩.

(3)更加趨向于復合化手段進行綜合治理.對鋼鐵產(chǎn)能過剩的控制手段逐漸復合化，包括采用了提高準入門檻、兼并重組、金融政策、環(huán)境手段等方式，配合以往的控制手段多管齊下，整治產(chǎn)能過剩.并且長期規(guī)劃與短期目標相結合，而不僅僅只針對某一階段的及時解決，政策更加具有前瞻性.

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［7］中央政府門戶網(wǎng)站.國務院關于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知［EB/OL］(2007－6－3)http://www.gov.cn/jrzg/2007－06/03/content_634545.htm.

(The central government portal.Circular of the State Council issued on the plan of energy.［EB/OL］(2007－6－3)http: //www.gov.cn/jrzg/2007－06/03/content_634545.htm.)

［8］中央政府門戶網(wǎng)站.國務院關于進一步加強淘汰落后產(chǎn)能工作的通知［EB/OL］(2010－4－6)http://www.gov.cn/zwgk/2010－04/06/content_1573880.htm.

(The central government portal website.The State Council notice on Further Strengthening the work of elimination of backward production capacity.［EB/OL］(2010－4－6) http://www. gov. cn/zwgk/2010 － 04/06/content_ 1573880.htm.)

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An analysis of different evolution stages for the iron and steel production capacity’s control policy in China

Guo Zhenzhong，Xu Xiaodan
(School of Humanities and Law，Northeastern University，Shenyang 110819，China)

How to evaluate the control policy of the iron and steel production capacity and how to control the direction of the future development of the policy，the two issues above are the key point and an important subject for the healthy development of iron and steel industry and for the industry transformation and upgrading.According to the policy implementation time，the policy was divided into three stages.The characteristics of the different stages to manage the excess production capacity were pointed out.From the policy content and method，an emphasis was indicated.And a policy direction was suggested.Finally，some ideas were proposed，such as the policy should play the role of the macro guidance and the role to adjust the excess production capacity of the iron and steel in the markets.

control;iron and steel production capacity;policy evolution

F 423

A

1671-6620(2014)02-0108-04

2013-12-03.

東北大學985哲學社會科學研究基地資助.

郭振中 (1960—)，男，東北大學副教授，博士，E－mail:guozz0730@sina.com.