處理好政府與市場的關(guān)系 充分釋放改革紅利

朱崢嶸

（中共界首市委黨校，安徽界首，236500）

在去年召開的全國綜合配套改革試點(diǎn)工作座談會(huì)上，李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)，改革是中國最大的紅利。當(dāng)然，改革紅利不會(huì)自動(dòng)變現(xiàn)。如何充分釋放改革紅利，需要處理好很多問題，其中最重要的就是要處理好政府與市場的關(guān)系。

黨的十八大報(bào)告指出“經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系”，順應(yīng)這樣的提法，十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決議》提出“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。

一、市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求處理好政府與市場的關(guān)系

（一）政府與市場的關(guān)系是市場經(jīng)濟(jì)體制中的一對基礎(chǔ)關(guān)系

1. 從邏輯理論看，政府與市場是現(xiàn)代市場體系中相互關(guān)聯(lián)的兩個(gè)重要組成部分

市場經(jīng)濟(jì)是一種由市場來配置社會(huì)資源的經(jīng)濟(jì)體制或經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式。市場能夠擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的無效率，并能充分的調(diào)動(dòng)市場主體的生產(chǎn)的積極性。但是，純粹的市場經(jīng)濟(jì)或完全競爭的市場是不存在的[1]。因?yàn)槭袌霾皇侨f能的，有其固有的缺陷，在應(yīng)對公共物品的供給、經(jīng)濟(jì)的周期波動(dòng)、通貨膨脹、外在效應(yīng)及社會(huì)公平等問題上，就需要由政府來起作用。因此，在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任何階段，政府都必須發(fā)揮其作用，履行其社會(huì)經(jīng)濟(jì)職能。

2. 從歷史進(jìn)程看，西方國家發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的過程是不斷處理政府與市場關(guān)系的過程

20世紀(jì)后半期，一些西方國家在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化的過程中，由于具體國情的不同，分別走上了政府主導(dǎo)型或市場主導(dǎo)型的道路，但如何處理好政府與市場的關(guān)系仍然是這些國家要共同解決的核心問題。資本主義國家市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程表明，市場與政府的關(guān)系不是誰有誰無、誰多誰少、誰強(qiáng)誰弱的問題，而是市場失靈政府補(bǔ)、政府失靈市場補(bǔ)，是相輔相成的。

3. 從實(shí)踐進(jìn)程看，處理好政府和市場的關(guān)系，是改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得重大成就的主要經(jīng)驗(yàn)之一

從黨的十四大以來的二十多年間，我們一直在根據(jù)實(shí)踐的不斷深入拓展和認(rèn)識的不斷深化對政府和市場關(guān)系尋找新的科學(xué)定位。

中國三十多年的改革過程，就是不斷處理政府與市場關(guān)系的過程。從“使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用”到“在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，再到“更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，直至十八屆三中全會(huì)“使市場在資源配置中起決定性作用”不斷擴(kuò)大市場機(jī)制在資源配置中的作用。改革的深化提高了資源配置效率，使社會(huì)財(cái)富不斷涌流，改革紅利繼續(xù)釋放。

但是，我們也不能否認(rèn)，在政府和市場關(guān)系的處理上，仍存在許多不足，既有政府干預(yù)不恰當(dāng)?shù)膯栴}，也存在市場作用沒有有效發(fā)揮的問題。

（二）正確處理好政府與市場的關(guān)系是破解改革瓶頸的需要

1. 政府職能存在“越位”“錯(cuò)位”“缺位”的現(xiàn)象

政府主導(dǎo)了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程，過多干預(yù)微觀主體的經(jīng)營活動(dòng)，從而扭曲了市場機(jī)制，而本來應(yīng)當(dāng)由政府生產(chǎn)和提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，政府卻沒有充分盡職盡責(zé)。

例如，我國現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)還未建立牢固的法治基礎(chǔ)，各級政府官員的自由裁量權(quán)彈性很大，部分官員運(yùn)用手中的行政權(quán)力對企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)過于頻繁，干什么事都要政府審批。又如，本該政府承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)等建設(shè)仍然力度不夠，公共服務(wù)尚不能滿足社會(huì)公共需要，形成政府職能的“缺位”。政府職能的“越位”“錯(cuò)位”“缺位”問題不僅模糊了政府與市場責(zé)權(quán)劃分，影響市場發(fā)揮應(yīng)有的作用，而且也妨礙了市場經(jīng)濟(jì)的公平競爭，不利于市場經(jīng)濟(jì)體制的形成和完善。

2. 市場在資源配置中的作用沒有充分體現(xiàn)出來

正是由于政府這只“手”越來越閑不住，管得過寬、過死，再由于市場在資源配置中的作用沒有制度化的硬約束，在一些地方和一些領(lǐng)域，市場作用常常不能得到有效發(fā)揮。

比如，從土地資源看，國家規(guī)定工業(yè)用地必須實(shí)行招標(biāo)、拍賣、掛牌的市場方式出讓，但一些地方為吸引投資仍然采用協(xié)議方式或“零地價(jià)”出讓，土地資源被大量浪費(fèi)，市場配置資源的基礎(chǔ)性作用沒有得到落實(shí)。

二、處理好政府與市場的關(guān)系，充分釋放改革紅利

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：“市場決定資源配置是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，健全社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場體系不完善，政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題?！?/p>

使改革釋放出更大的紅利，發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，尋求政府行為和市場功能的最佳結(jié)合點(diǎn)是關(guān)鍵所在，既要發(fā)揮市場的“決定性作用”，同時(shí)又要“更好發(fā)揮”政府作用。讓市場和政府各司其職、各負(fù)其責(zé)[2]。

（一）約束政府公權(quán)力，市場能夠做的就應(yīng)交給市場，使市場在資源配置中起決定性作用

十八屆三中全會(huì)《決定》指出：“必須積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進(jìn)市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動(dòng)資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價(jià)格、市場競爭實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。”用政府權(quán)力的“減法”換取市場活力的“加法”，政府把該放的權(quán)力放掉，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，這是激發(fā)市場活力的關(guān)鍵所在。

1. 完善主要由市場決定價(jià)格的機(jī)制，政府不進(jìn)行不當(dāng)?shù)母深A(yù)

《決定》指出：“凡是能由市場形成價(jià)格的都交給市場，政府不進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)?！边@句話意味著要進(jìn)一步縮小政府定價(jià)范圍，同時(shí)放開競爭性環(huán)節(jié)價(jià)格。凡是市場能夠決定的價(jià)格就放開它，還不能做到通過市場充分競爭形成價(jià)格，需要政府管的這一部分，也要按照市場機(jī)制，反映市場供需情況，資源稀缺程度和環(huán)境的損害、修復(fù)成本，根據(jù)這些因素來制定指導(dǎo)價(jià)格。11月26日，在國新辦新聞發(fā)布會(huì)上，國家發(fā)改委副主任連維良指出，截止到目前，有 95%以上的消費(fèi)品和 97%以上的生產(chǎn)資料已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了市場定價(jià)。當(dāng)然，要進(jìn)一步完善由市場決定價(jià)格的機(jī)制一定需要制度做保障，如公開透明的價(jià)格監(jiān)管制度等。

2. 建立公平開放透明的市場規(guī)則，實(shí)行負(fù)面清單準(zhǔn)入管理方式

所謂負(fù)面清單管理，是指政府列出禁止和限制進(jìn)入的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等清單，清單之外的領(lǐng)域都可以自由進(jìn)入，即所謂“法無禁止即可為”。這既是市場準(zhǔn)入管理方式的改革，對我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的意義更是非同一般。

首先，負(fù)面清單只管企業(yè)“不能做什么”，為市場發(fā)揮作用提供了更大空間，體現(xiàn)了在政府與市場關(guān)系上思維方式的重要轉(zhuǎn)變。其次，負(fù)面清單大幅度收縮了政府審批范圍，條款相對清晰，有助于提高政府工作效率，減少自由裁量權(quán)和相應(yīng)的尋租空間。再次，負(fù)面清單不再提出“鼓勵(lì)類項(xiàng)目”，企業(yè)發(fā)展將更多依靠自身在市場上的競爭。當(dāng)然，負(fù)面清單在我國還是一個(gè)新事物，在體制、政策和方法上還有一個(gè)學(xué)習(xí)、適應(yīng)、調(diào)整的過程。同時(shí)，也要防止出現(xiàn)“新瓶裝老酒”、隱性壁壘難以消除等問題。

3. 打破地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷，形成全國統(tǒng)一的市場體系

約束行政權(quán)力的濫用，打破地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷，是形成全國統(tǒng)一的市場體系，促成公平競爭的發(fā)展環(huán)境的關(guān)鍵。當(dāng)前地方保護(hù)主義和行業(yè)壟斷特別突出。主要表現(xiàn)在：一些地方政府為保護(hù)本地企業(yè)利益，限制其他地區(qū)的個(gè)人或企業(yè)到本地從事生產(chǎn)經(jīng)營和服務(wù)，阻撓公平競爭，導(dǎo)致市場扭曲。常常用行政手段限制一些帶有資源壟斷性的行業(yè)的競爭等。這些，都與行政權(quán)力的濫用有關(guān)。雖然短期內(nèi)好像是保護(hù)了局部利益和某行業(yè)利益，但卻違背了經(jīng)濟(jì)規(guī)律，阻礙了市場機(jī)制對資源的配置作用，最終抑制了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，約束行政權(quán)力的濫用是統(tǒng)一市場體系的關(guān)鍵。

（二）強(qiáng)化政府的監(jiān)管，從根本上解決行政無序擴(kuò)張的問題，更好發(fā)揮政府作用

市場在資源配置中起決定作用的同時(shí)，要更好的發(fā)揮政府的作用。全會(huì)《決定》指出：“科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。”

1. 健全宏觀調(diào)控體系，打造經(jīng)濟(jì)升級版

三中全會(huì)對宏觀調(diào)控體系的多次強(qiáng)調(diào)表明國家層面對政府職能轉(zhuǎn)變的高度重視。宏觀調(diào)控是政府把控國民經(jīng)濟(jì)走勢的重要手段，也是市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的保障。尤其是當(dāng)市場這只“看不見的手”失靈的時(shí)候，人們的關(guān)注點(diǎn)更多地將投向政府部門。目前，改革進(jìn)入深水區(qū)，進(jìn)一步提高宏觀調(diào)控水平，處理好政府和市場的關(guān)系是全面深化改革面臨的重大問題。

政府主要功能就是進(jìn)行宏觀調(diào)控，市場監(jiān)管和公共產(chǎn)品的供給，維護(hù)正常的、合理的市場競爭秩序。首先通過宏觀調(diào)控，力求保持社會(huì)總供給與總需求的平衡，保持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定健康發(fā)展；其次在提供公共產(chǎn)品方面有所作為，大力發(fā)展教育、醫(yī)療、環(huán)境監(jiān)管、社會(huì)保障等社會(huì)事業(yè)，彌補(bǔ)市場缺陷。同時(shí)，發(fā)揮強(qiáng)化政府的引導(dǎo)和調(diào)節(jié)、維護(hù)市場競爭秩序的作用，制定科學(xué)的規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)市場監(jiān)管，嚴(yán)格市場執(zhí)法。

2. 進(jìn)一步做政府權(quán)力的“減法”，深化行政審批制度改革

通過做政府權(quán)力的“減法”，轉(zhuǎn)變政府職能，就要該放的權(quán)放到位，該退的領(lǐng)域退到底，該管的事情管到位。同時(shí)還要認(rèn)識到，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，中國特色社會(huì)主義社會(huì)是法治社會(huì)。加快實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，最終還需要靠法治，加強(qiáng)和健全法治建設(shè)。用法律法規(guī)調(diào)整政府與市場的關(guān)系，規(guī)范行政權(quán)力與市場調(diào)節(jié)運(yùn)行的方式和邊界，強(qiáng)化對行政權(quán)力的法律監(jiān)督。唯有通過簡政放權(quán)、加強(qiáng)法治建設(shè)，規(guī)范政府權(quán)力，才能更加激發(fā)市場的主體活力和創(chuàng)新動(dòng)力，釋放改革紅利，惠及更多的人民群眾。

深化行政審批制度改革，權(quán)力下放是主線。目前，中央各部門加起來的行政審批事項(xiàng)還有1 500多項(xiàng)，進(jìn)一步下方后，將最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理。然而，目前地方政府還有1.7萬多項(xiàng)，因此轉(zhuǎn)變政府職能的重點(diǎn)在地方政府。中央部分行政審批權(quán)下放后，地方將獲得一些審批事項(xiàng)，而地方必須用好這些審批權(quán)，從而發(fā)揮政府的基本職能，那就是市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)，而由市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批。

3. 政府要加強(qiáng)發(fā)展規(guī)劃的制定和實(shí)施，強(qiáng)化市場活動(dòng)監(jiān)管，增強(qiáng)各類公共服務(wù)供給

當(dāng)前，從世界范圍看，經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展，科技革命和產(chǎn)業(yè)變革孕育新突破；從國內(nèi)看，我國經(jīng)濟(jì)增速放緩，產(chǎn)能過剩壓力增大，勞動(dòng)力成本快速上升，資源環(huán)境約束更趨強(qiáng)化，對推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級提出了更加緊迫的要求。政府必須騰出更多精力抓大事、議長遠(yuǎn)、謀全局，加強(qiáng)宏觀性、綜合性、戰(zhàn)略性問題研究，強(qiáng)化發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施。與此同時(shí)，隨著市場化程度的提高，維護(hù)公平競爭的市場秩序也更加迫切，政府必須加強(qiáng)市場活動(dòng)監(jiān)管，完善監(jiān)管體系，維護(hù)全國市場的統(tǒng)一開放、公平誠信和競爭有序。政府還要更加注重公共服務(wù)，增強(qiáng)教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)供給能力，滿足人民群眾日益增長的多樣化需求，使基本公共服務(wù)體系可持續(xù)發(fā)展。

總之，一旦處理好政府與市場這對關(guān)系，突破原來的桎梏，中國社會(huì)的發(fā)展就會(huì)走向一個(gè)新的臺階，改革的紅利就會(huì)釋放出更大的力度，從而確保全面小康社會(huì)的建成和中國夢的實(shí)現(xiàn)。

[1]周明生.政府與市場關(guān)系——指標(biāo)為什么下降[J].中國改革，2003(2)：20-21.

[2]吳敬璉.重啟改革議程——中國經(jīng)濟(jì)改革二十講[M].上海：生活·讀書·新知出版社，2013.